《鄉村振興藍皮書:湖南鄉村振興報告(2025)》｜湖南糧食安全政治責任與種糧效益協同研究報告

陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第48～71頁。

摘要：湖南履行國家糧食安全政治責任成效突出，為國家糧食安全和重要農產品保障供給多年來做出了杰出貢獻。但研究發現，湖南糧食安全責任與農民效益協同面臨糧食公共品屬性與微觀主體利益的制度性矛盾、全國統籌要求與區域發展訴求的結構性張力、補貼政策效應與生產成本變動的動態失衡、政策支持力度與效益提升瓶頸的適應性差距等四大問題，以此破提出解問題的路徑是，構建協同治理機制，強化大食物觀下的區域責任共擔；完善政策支持體系，推動從增產導向向增收導向轉型；健全區域間補償機制，促進主產區與主銷區責任平衡；優化考核評價體系，實現數量導向向能力質量導向轉型；深化價格形成機制改革，推進成本與價格動態平衡。

關鍵詞：糧食安全；政治責任；種糧效益；湖南

糧食安全作為國家戰略的核心支柱，其公共產品屬性承載的是超越經濟范疇的國家公共安全責任。因此，國家糧食安全的“重責任”與區域糧食生產的“重效益”形成了鮮明反差。研究湖南擔當國家糧食安全政治責任與提高農民種糧效益的平衡機制，對于確保湖南可持續擔當國家糧食安全政治責任具有重大戰略意義。

一、湖南履行國家糧食安全政治責任的實踐成效

進入新時代以來，湖南始終將保障國家糧食安全作為重大政治責任，立足“魚米之鄉”的傳統優勢，圍繞糧食生產、食物供給、科技支撐三大核心領域持續發力。通過推動糧食產量連年增長，完善多元化食物供給體系，提升農業科技創新水平，不僅為自身扛起國家糧食安全政治責任奠定堅實基礎，更以實際行動為全國糧食安全貢獻“湖南力量”，形成了兼具實踐成效與示范價值的糧食安全保障模式。

（一）糧食產量持續增長，筑牢“湖廣熟天下足”的糧食安全根基

糧食產量穩定增長是保障國家糧食安全的核心前提。湖南始終將保障糧食產能作為首要政治任務，通過嚴守耕地紅線夯實生產基礎、優化種植結構釋放增產潛能、集成科技手段提升單產水平，實現糧食播種面積與產量雙穩定，持續鞏固“湖廣熟天下足”的歷史地位，切實履行“端穩中國飯碗”的政治使命。

1.嚴守耕地紅線夯實生產基礎

耕地是糧食生產的“命根子”，湖南始終將耕地保護置于糧食安全戰略的核心位置，嚴格執行耕地保護和糧食安全責任制，通過政策保障、工程建設、機制激勵三重舉措，落實“藏糧于地”戰略，確保糧食生產的根基不松。在政策層面，湖南出臺多項專項政策明確耕地保護目標與措施，守牢5372.66萬畝耕地和4804.12萬畝永久基本農田兩條紅線，累計建成高標準農田4397萬畝，通過土地平整、水利配套、土壤改良等工程，顯著提升耕地質量與抗災能力。在考核激勵層面，湖南將耕地保護成效納入省級黨委政府績效考核，2023年度在全國省級黨委政府落實耕地保護和糧食安全責任制考核中獲評“優秀”等次，以考核倒逼責任落地。

為進一步調動各方保護耕地、種植糧食的積極性，湖南建立耕地保護補償機制，對承擔耕地保護任務的農戶和村集體給予專項補貼。2024年，全省落實耕地地力保護補貼、集中育秧設施建設等資金達95億元，同時統籌整合9億元資金，重點支持早稻集中育秧、機插機拋技術推廣及育秧大棚建設，從政策與資金兩方面為耕地保護和糧食生產提供保障。一系列舉措推動湖南糧食播種面積連續多年穩定在7100萬畝以上，產量穩定在610億斤左右，其中水稻面積與產量均位居全國第一位，為國家糧食安全提供了堅實的產能支撐。

2.優化種植結構釋放增產潛能

面對耕地資源約束趨緊的現實，湖南創新探索向結構要效益、向復合要產量的發展路徑，結合自身氣候土壤條件，通過調整作物布局、創新種植模式，在穩定主糧產能的同時，挖掘非主糧作物增產潛力，實現“一地多收”“一田多產”。在作物布局調整上，湖南在堅守水稻種植面積底線的基礎上，積極發展玉米、大豆等旱糧作物，深入實施大豆和油料產能提升工程，大力推廣大豆玉米帶狀復合種植技術，2024年全省油菜種植面積達2255萬畝，既豐富了作物品類，又提升了土地利用效率。

在種植模式創新上，湖南充分利用山地、果園等閑置空間，探索“經濟林+糧食作物”的套種模式。以2025年張家界市永定區為例，為種植戶免費提供大豆種子，拿出200萬元專項資金推動柑橘園套種大豆，根據種植規模與成效發放補貼，目前已實現柑橘套種大豆面積5700畝。這不僅讓果園閑置土地產生經濟效益，實現“一地雙收”，更助力全省大豆產能提升，為保障國家油料安全貢獻力量。通過結構優化與模式創新，湖南在有限耕地資源下實現糧食與經濟作物協同發展，既保障了糧食安全，又拓寬了農民增收渠道。

3.科技集成驅動單產持續躍升

單產提升是突破資源約束、增加糧食總產的關鍵抓手。湖南依托種業優勢與技術集成，從良種培育、農機應用、綠色技術推廣三方面發力，推動糧食單產水平持續躍升，實現“藏糧于技”戰略落地。在良種攻關領域，湖南作為全國種業大省，擁有以隆平高科為代表的種業企業400余家，商業化育種規模與水平居全國前列，雜交水稻、辣椒、畜禽供種量分別占全國的1/3、1/4、1/10以上。全省著力集成推廣“良田、良種、良機、良法”配套技術，創建各類高產示范片5000余個，水稻良種覆蓋率達99.5%，為單產提升奠定品種基礎。

在農機應用層面，湖南加快推進糧食生產全程機械化，2024年全省水稻耕種收機械化率達86%以上，通過機械化降低生產損耗、提升作業效率。2025年，省農業農村廳創新推出“六增兩控”綠色生產技術體系，“六增”即精選良種、集中育秧、合理密植、水肥耦合、一噴多促、冬種綠肥，“兩控”即綠色植保、機收減損，該技術體系在全省大面積推廣，成為推動單產提升的重要支撐。

在綠色技術推廣上，湖南大力發展生態農業，全省年均綠肥種植面積穩定在600萬畝以上，主推“機械深施肥”“水肥一體化”“無人機施肥”三種“三新”配套技術模式，各試點縣完成糞肥還田面積653萬畝，累計減施化肥4.1萬噸，畜禽糞污資源綜合利用率均達90%以上。全省主要農作物測土配方施肥技術覆蓋率每年穩定在90%以上，2022年主要糧食作物化肥利用率達41.2%，實現了糧食增產與生態保護的協同推進。

（二）構建多元供給體系，扎實推進農業大省的大食物觀實踐

保障糧食安全不僅要穩定主糧供給，更要滿足人民日益增長的多樣化食物需求。湖南依托豐富的特色農業資源，踐行“大食物觀”，推動“糧經飼”統籌、“農牧漁”結合，大力發展油料、蔬菜、水果、畜禽水產等非主糧農產品，同時延伸農業產業鏈，實現“糧頭食尾”“農頭工尾”融合發展，為國家食物安全提供多元化、高品質的“湖南供給”。

1.將油料產業作為保障食物安全的重要領域

油料是重要的戰略物資，湖南將油料產業作為保障食物安全的重要領域，重點發展油菜與油茶兩大品類，形成種植、加工、品牌一體化的產業體系。在油菜產業上，湖南將其納入十大農業優勢特色千億產業重點培育，逐步形成湘北平湖區、大湘西山區、湘中湘南丘陵區三大主產區，產業布局持續優化。2024年，全省油菜籽播種面積2255萬畝，同比增長1.5%；產量266.6萬噸，增長3.0%，產量規模居全國第三位。產業主體培育成效顯著，全省擁有以菜籽油加工為主的省級重點龍頭企業59家、國家級重點龍頭企業8家、標桿龍頭企業1家，同時打造“湖南菜籽油”區域公用品牌與“一縣一特”特色品牌，培育出道道全、金浩、長康等知名企業，全省油菜“二品一標”產品總數達62個，品牌影響力持續提升。

在油茶產業上，湖南作為全國最大的油茶產區，資源規模與產業效益均居全國首位。目前全省油茶林總面積達2390多萬畝，茶油年產量41.35萬噸，綜合產值688億元，三項核心指標均排名全國第一。在產業發展中，湖南在油茶資源培育、生產加工、科技創新、品牌建設等領域持續突破，形成從種苗培育到終端產品的完整產業鏈，“中國油茶看湖南”已成為行業共識，為國家木本油料安全提供了堅實保障。

2.蔬菜產業競爭力讓“湖南味道”走向全國

蔬菜是日常食物供給的重要組成部分，湖南通過挖掘生產潛力、推動加工升級、拓展外銷市場，實現蔬菜產業規模與效益雙提升。在生產端，湖南加快推進集中育秧設施綜合利用，將閑置育秧大棚改造用于蔬菜種植，同時深挖冬季蔬菜產能，優化種植結構，2024年全省蔬菜（含食用菌）產量達4655.1萬噸，同比增長3.7%，成為支撐農業經濟增長的重要支柱。在加工端，湖南積極推動蔬菜深加工產業發展，涌現出一批專注泡菜、剁辣椒、脫水蔬菜加工的龍頭企業，通過延伸產業鏈提升產品附加值，讓“湖南味道”走向全國。

在市場端，湖南依托區位優勢與品質優勢，大力拓展蔬菜外銷市場，尤其是出口市場。2024年，全省出口蔬菜77.1萬噸，同比增長9.9%；出口貨值129.6億元，同比增長4.6%，連續兩年突破百億元大關（調研時由當地提供）。湖南蔬菜憑借穩定的品質與豐富的品類，在國際市場上競爭力持續增強，既保障了國內市場供給，又為農業外貿增長貢獻力量。

3.水果產業種植規模與產業效益同步提升

湖南依托多樣的氣候條件，在柑橘、獼猴桃、葡萄等水果產業上形成突出優勢，實現種植規模與產業效益同步提升。截至2023年，全省園林水果種植面積870萬畝（不含西甜瓜），居全國第九位；年產量810萬噸，居全國第十二位；水果第一產業產值約304億元，產業規模穩步擴大（調研時由當地提供）。其中，懷化市作為全省水果主產區，現有水果種植面積229.8萬畝，年產水果超250萬噸，占全省產量近20%，年綜合產值近90億元，面積、產量、產值均居全省首位，成為區域農業經濟的核心產業。

為提升水果產業綜合效益，湖南注重推動水果深加工產業發展，圍繞柑橘開發果汁、果脯、果酒等產品，圍繞獼猴桃開發凍干食品、果醬等衍生品，有效解決水果保鮮期短、滯銷風險高的問題，實現鮮果與加工雙輪驅動。通過全產業鏈發展，湖南水果產業不僅滿足了消費者多樣化需求，更帶動了果農增收與區域經濟發展。

4.畜禽水產養殖形成常規保供給與特色提效益格局

畜禽水產是動物蛋白的主要來源，湖南通過推進規模化養殖、標準化生產、特色化發展，實現畜禽水產產業全面提升。在畜禽養殖上，2024年全省生豬出欄6016萬頭，保持全國領先水平；家禽生產整體平穩，全年出欄56947.4萬羽，同比增長2%；禽蛋產量125.2萬噸，增長4.7%。湖南通過推廣規模化、標準化養殖模式，引入智能化管理技術，實現生豬養殖效率與質量雙提升，生豬出欄率和瘦肉率均高于行業平均水平，為全國豬肉供給提供重要支撐。

在水產養殖上，湖南依托洞庭湖、湘江等豐富水域資源，大力發展特色水產養殖，2024年水產品產量達270萬噸。除常規魚類養殖外，湖南重點培育甲魚、小龍蝦、河蟹等特色品種，形成常規養殖保供給、特色養殖提效益的格局，既滿足了市場多樣化需求，又提升了水產產業的競爭力。

總之，湖南深入踐行“糧頭食尾”“農頭工尾”理念，通過發展農產品加工、冷鏈物流、電子商務等配套產業，推動農業從“生產端”向“消費端”延伸，實現全產業鏈增值。2024年，全省農產品加工業產值達2萬億元，與農業總產值之比達2.6:1，形成了一批以糧食加工、油料加工、畜禽加工為核心的農業產業化龍頭企業和產業集群。這些企業通過整合生產、加工、銷售環節，不僅提升了農產品附加值，更帶動了農戶參與產業鏈分工，實現企業盈利、農戶增收、產業升級的多方共贏，為保障國家食物安全與促進農民增收發揮了重要作用。

（三）科技創新能力顯著提升，雜交水稻等核心技術的國際影響力日益增強

科技創新是保障糧食安全的根本動力。湖南聚焦種業“芯片”、智能農機、綠色技術三大領域持續攻關，農業科技貢獻率不斷提升，部分技術達到國際領先水平。在支撐本土糧食安全的同時，湖南通過技術輸出、國際合作，將雜交水稻等核心技術推向全球，既增強了全球糧食安全治理的“湖南參與度”，也提升了中國農業科技的國際影響力。

1.種業創新能力成為全國高地

種業是農業的“芯片”，湖南全力打造國家種業創新高地，在水稻、油菜、蔬菜等領域形成領先優勢。在水稻種業上，岳麓山實驗室加快建設與研發，高產、優質、抗逆水稻新品種加速涌現，尤其是鎘低積累水稻品種選育取得突破性進展，有效解決了重金屬污染耕地的糧食安全問題，全省水稻良種覆蓋率保持在95%以上。雜交水稻領域更是保持世界領先地位，品種持續更新換代，超級雜交稻第五期攻關品種“超優千號”在海南三亞試驗示范基地測產，平均畝產達1004.83公斤，創造水稻高產新紀錄，為全球水稻增產提供了優良品種支撐。

在油菜種業上，湖南省油菜研究所培育的“灃油”系列品種，具有高產、高油、抗逆性強等特點，在全國年種植面積超1000萬畝，占全國油菜年種植總面積的十分之一，成為全國油菜主產區的主推品種。在蔬菜種業上，湖南科研機構與企業聯合攻關，培育出一批適應本地氣候、品質優良的蔬菜品種，如辣椒、茄子等，部分品種不僅在國內廣泛推廣，還出口到東南亞國家，種業創新能力持續領跑全國。

2.智能裝備推動糧食生產全程變革

農機裝備是實現農業現代化的重要支撐，湖南依托中聯重科、三一重工等龍頭企業，推動農機裝備向智能化、高性能升級，同時完善農機社會化服務體系，實現“機器換人”與效率提升。在裝備研發上，湖南企業集成衛星定位、物聯網、大數據等現代技術，推出智能插秧機、無人收割機、精準施肥機等高端農機產品，實現農機作業的精準化、智能化控制，大幅提升糧食生產效率。如智能插秧機可通過衛星定位實現行距、株距精準控制，無人收割機可通過物聯網實時傳輸作業數據，為后續管理提供依據。

在服務體系建設上，湖南積極扶持農機合作社、農機大戶等組織發展，為農民提供農機作業、維修保養、技術培訓等一站式服務。至2022年底，全省已扶持建設現代農機合作社3263家、示范社594家、全程機械化+綜合農事服務中心75家，農機社會化服務覆蓋率明顯提升。通過“智能裝備+社會化服務”，湖南有效解決了小農戶“用機難”問題，推動糧食生產全程機械化水平持續提升，為糧食安全提供了裝備保障。

3.綠色技術保障糧食安全可持續

湖南以建設精細農業、生態農業為目標，大力推廣有機肥替代化肥、畜糞還田、水肥一體化等綠色生產技術，構建糧食安全與生態保護協同推進的發展模式。在化肥減量增效上，湖南實施綠色種養循環農業項目，逐步建立畜禽糞污就近就地還田和有機肥施用長效機制，將畜禽養殖廢棄物轉化為農業生產資源，既減少面源污染，又提升土壤肥力。在節水農業發展上，湖南將水肥一體化技術作為核心抓手，推動農業生產從“大水大肥”向“精準滴灌”“精準施肥”轉變，為種植大戶提供操作性強、指導性強的水肥一體化技術規程，實現節省勞力、節約水資源、提高肥料利用率、改善土壤質量的多重目標。

據統計，全省水肥一體化設施面積從2014年的15.9萬畝發展到2023年的92.7萬畝，平均每年增長8.1萬畝，綠色技術推廣成效突出。通過綠色技術集成應用，湖南在保障糧食產量的同時，實現了農業生產方式的綠色轉型，為糧食安全的可持續性奠定基礎。

4.雜交水稻技術輸出惠及全球

湖南農業科技創新成果不僅支撐本土糧食安全，還通過技術輸出、國際合作，為全球糧食安全治理貢獻“湖南智慧”。雜交水稻技術作為湖南農業科技的“名片”，已在世界各地累計推廣80多億畝，有效提升了種植國的糧食產量，幫助眾多發展中國家解決了糧食短缺問題。在技術推廣過程中，湖南創新采用培訓班、專家派駐、企業合作的模式，湖南雜交水稻研究中心與袁隆平農業高科技股份有限公司聯合舉辦近百期國際培訓班，為亞非拉約80個發展中國家培養了萬余名農業技術人員，讓雜交水稻技術在這些國家落地生根、廣泛應用。

湖南還與多個國家開展農業科技合作，共建農業示范基地，分享種業創新、綠色生產等技術經驗，既提升了中國農業科技的國際影響力，也為構建人類命運共同體下的全球糧食安全體系提供了實踐樣本。

總之，湖南在履行國家糧食安全政治責任的實踐中，通過穩定糧食產量筑牢根基、構建多元供給豐富選擇、提升科技水平強化支撐，形成了“產得出、供得足、品質優、技術強”的糧食安全保障格局。既切實保障了本省及國家的糧食與食物安全，又以技術輸出與國際合作助力全球糧食安全，充分展現了農業大省的責任與擔當。

二、糧食安全責任與農民效益協同面臨的現實困境

湖南作為全國重要的糧食主產區，在履行國家糧食安全政治責任過程中，始終面臨“國家要糧”與“農民增收”協同推進的核心難題。這一難題并非簡單的政策執行偏差，而是源于四重深層次矛盾：糧食公共品屬性與農民微觀主體利益的實踐性沖突，全國糧食安全統籌要求與湖南區域發展訴求的結構性張力，糧食補貼政策效應與農業生產成本變動的動態失衡，以及現有政策支持力度與種糧效益提升瓶頸的適應性差距。這四重困境相互交織，共同制約著糧食安全保障與農民種糧效益的同步實現，成為湖南推進糧食安全與種糧效益協同的主要障礙。

（一）糧食公共品屬性與微觀主體利益的實踐性矛盾

糧食安全作為國家戰略的核心支柱，具有的公共產品屬性貫穿社會運行全過程，而農民作為糧食生產的微觀主體，其種糧行為又具有鮮明的經濟理性特征，二者之間的現實矛盾，是制約“國家要糧”與“農民增收”協同的根本癥結，矛盾的核心在于，糧食公共品屬性要求的“穩定優先”與農民微觀利益追求的“效益優先”難以完全銜接，形成了價值導向與行為邏輯的內在沖突。

糧食的公共品屬性首先體現在其社會穩定功能上，作為保障14億人基本生存的戰略物資，糧食供給必須保持長期穩定，即便在市場波動或自然災害等特殊時期，也需通過政策干預確保供應，如政府通過最低收購價政策托底市場、劃定永久基本農田紅線限制非農占用，這些以公共利益為導向的制度設計，在一定程度上犧牲了部分短期經濟效率。糧食生產還承載著生態安全價值，農田固碳、水土保持、生物多樣性維護等生態功能，同樣具有公共品屬性，受益對象是全體社會成員，而非僅由糧食生產者享有。

然而，站在生產鏈條最前端的農民，其種糧行為始終遵循微觀經濟理性。在市場化背景下，農民作為理性經濟人，必然會圍繞投入產出比做出生產決策。種子、化肥、農藥的價格波動直接影響生產成本，人工與機械費用的上漲壓縮利潤空間，而糧食售價與經濟作物的收益差距，更會直接引導資源流向高效益領域。從收益數據來看，農民種糧效益普遍偏低，2023年全國三種糧食每畝產值為1306.06元，生產總成本達1284.92元，凈利潤僅為75.14元。具體到湖南，收益情況更為嚴峻，早秈稻每畝產值1037.45元，總成本卻高達1105.83元，凈利潤為-88.38元，中秈稻每畝凈利潤57.31元，晚秈稻每畝凈利潤35.33元。與之形成鮮明對比的是農村勞動力外出務工收益，較為懸殊的收益差距直接導致大量農民“棄耕從工”，或是選擇放棄糧食種植，轉向非農領域或改種經濟價值更高的作物，“非糧化”現象日益突出。

利益分配的失衡進一步放大了這一矛盾。糧食生產產生的社會效益，包括穩定物價、保障就業、維護國家糧食安全等，由全體社會成員共享，但生產過程中的成本包括物質投入、勞動力投入、土地機會成本等，卻主要由農民單獨承擔。盡管國家通過農業補貼、農業保險等政策進行調節，但相較于糧食的公共價值，個體農民獲得的補償往往不成正比。如2023年湖南農村居民人均可支配收入中，農業經營凈收入占比僅為35.7%，且糧食主產區農民的收益增速持續低于城鎮居民。這種社會效益普惠化、個體成本私人化的分配格局，使農民種糧的積極性難以長期維持，也讓糧食公共品屬性與微觀主體利益的矛盾難以通過市場機制自行化解。

更深層次來看，這一矛盾根源于制度設計中“公共利益”與“個體利益”的調節機制未能完全銜接。公共品屬性要求糧食生產“不計代價”保持穩定，而市場機制則要求資源向高效益領域流動，當政府的調控政策無法充分平衡二者關系時，便會出現政府強調保糧食安全，農民關注提家庭收入的現實困境，影響糧食安全責任與種糧效益的協同推進。

（二）全國統籌要求與區域發展訴求的結構性張力

國家糧食安全的實現依賴于“主產區保產能、主銷區保供應、產銷平衡區保自給”的統籌布局，這種宏觀分工在保障國家糧食安全的同時，也在糧食主產區與其他區域之間形成了發展訴求的結構性張力。湖南作為全國水稻生產第一大省，這種張力體現得尤為突出，不僅要承擔“多種糧、種好糧”的全國責任，而且要破解自身發展中的資源約束與效益瓶頸，二者之間的矛盾成為制約糧食安全與種糧效益協同的重要因素。

從全國統籌視角來看，湖南承擔著不可替代的糧食生產責任。近年來，湖南糧食播種面積穩定在7100萬畝以上，產量連續穩定在610億斤左右，其中水稻面積、產量均居全國第一位，為國家糧食安全提供了重要產能支撐。這種“產糧大省”的定位，意味著湖南必須將耕地保護、種植面積穩定等指標置于區域發展的優先位置，如《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》明確提出“先農田、再生態、后城鎮”的統籌保護思路，確保2025年落實耕地保護目標5431.71萬畝，2035年落實耕地保護目標5373.93萬畝，這些剛性約束為糧食生產劃定了“紅線”，但也在一定程度上限制了區域發展的其他可能性。

而湖南自身的資源稟賦與發展基礎，使“重責任”與“輕回報”的矛盾更為突出。從資源稟賦來看，湖南雖有“湖廣熟，天下足”的美譽，但人均耕地面積僅為0.06公頃（折合0.9畝），低于全國1.37畝的平均水平，且耕地分布零散、形態破碎，規模化種植難度較大。從發展基礎來看，部分地區農田水利設施老化問題嚴重，多數建于20世紀70-80年代，灌溉效率低、抗災能力弱，難以適應現代化糧食生產需求。盡管高標準農田建設持續推進，但受資金投入不均等因素影響，建設標準和質量參差不齊，部分項目未能充分發揮效益。這些資源與基礎的限制，使得湖南在承擔全國糧食安全責任的同時，也面臨著比其他區域更大的發展壓力。

區域利益分配的失衡進一步加劇了這種結構性張力。在全國發展格局中，主銷區通過工業化、城鎮化獲得了更高的經濟回報，而主產區為保障糧食供應，需投入大量資源用于耕地保護、基礎設施建設和糧食生產，卻在經濟發展速度、財政收入水平等方面相對滯后。從財政投入來看，2023年湖南地方財政對農業的投入占比（農林水支出占地方一般公共預算支出比例）達11.12%，而絕大部分糧食主銷區這一比例不足8%，主產區財政反哺農業的壓力遠大于主銷區。更關鍵的是，當前糧食價格形成機制未能充分反映主產區的生態成本與機會成本，湖南每畝稻田的碳排放強度明顯高于經濟作物，但尚未建立針對稻田生態價值的專項補償機制。如果將種糧耕地改種柑橘、茶葉等經濟作物，農民每畝收益可提升數倍，這種“種糧越多、相對收益越低”的悖論，正是區域利益分配失衡的直接體現。

當全國統籌要求湖南守住產能底線，而區域發展訴求指向突破效益瓶頸時，結構性張力便轉化為現實矛盾。一方面，嚴守耕地紅線限制了工業用地與城鎮擴張，制約了區域經濟結構優化；另一方面，糧食生產比較收益低下導致地方財政增收乏力，難以拿出更多資金反哺農業基礎設施建設與農民補貼。“責任下沉、收益上移”的分配格局，不僅削弱了農民種糧積極性，更可能影響主產區履行糧食安全責任的可持續性。

（三）補貼政策效應與生產成本變動的動態失衡

為平衡糧食公共品屬性與農民微觀利益，國家建立了糧食生產補貼政策體系，涵蓋種糧農民一次性補貼、耕地地力保護補貼、農機購置補貼等多種形式。這在一定程度上為農民種糧提供了保障，但隨著農業生產成本的持續上漲，補貼政策的效應逐漸被稀釋，形成補貼增長與成本攀升的動態失衡。這種失衡在湖南表現得尤為典型，成為制約糧食安全責任與種糧效益協同的重要現實障礙。

從成本變動來看，湖南糧食生產的各類成本近年來呈現持續上漲態勢，且漲幅遠超補貼增長幅度。以早秈稻種植為例，2023年湖南每畝早秈稻種子成本較2019年上漲62.9%，化肥成本漲幅達26.02%，農藥成本漲幅為14.34%，總成本漲幅達12.78%。與之相對的是，同期糧食補貼的增長明顯滯后，部分補貼甚至出現下降。以臨湘市桃林鎮為例，2020年種單季稻補貼105元/畝、雙季稻175元/畝，稻谷價格補貼常規稻24元/畝、優質稻29.3元/畝；2025年耕地地力保護補貼單季稻95元/畝、雙季稻165元/畝，稻谷目標價格改革補貼27元/畝，部分補貼標準不升反降。人工成本的剛性上漲更讓補貼政策“力不從心”，2023年湖南早秈稻種植雇工日薪達185.67元，較2019年增長12.66%，對于小規模農戶而言，“自己種地不計工錢才不虧本”成為普遍的無奈選擇。

成本結構的變化進一步加劇了這種失衡。傳統農業生產成本主要集中在農資、土地環節，而當前糧食生產成本已向物流、服務、風險全鏈條擴散，但補貼政策仍主要聚焦生產環節的直接投入，對新增成本環節的覆蓋不足。在土地流轉成本方面，湖南種植糧食作物的耕地流轉價格為每畝每年200-300元，而種植經濟作物或實施種養結合的流轉價格更高，部分地區甚至出現“非糧化”競爭導致的租金猛增，如安鄉縣安康鄉仙桃村“荷田+”產業的耕地流轉價格達每畝每年500元，但針對糧食種植的土地流轉補貼僅在部分試點地區推行，難以對沖租金上漲壓力。在隱性成本方面，農業保險保費、糧食烘干倉儲費、市場信息服務費等逐年增加，其中農業保險雖已覆蓋主要糧食作物，但保障水平較低，難以完全彌補自然災害造成的損失；烘干倉儲設施的缺乏導致部分農戶面臨“收割后賣糧難”問題，不得不低價出售，這些隱性成本的存在，進一步壓縮了補貼政策的實際效應。

動態失衡反映了補貼政策的“維穩性定位”與農業生產的“市場化波動”之間的矛盾。補貼政策的核心功能是“保基本、穩預期”，調整往往需要經過調研、論證、出臺等多個環節，具有一定滯后性。而農業生產成本受市場供求、資源約束、國際形勢等多重因素影響，呈現出高頻波動特征，具有“不可控性”。對于湖南這樣的糧食主產區而言，失衡的直接后果是，當補貼無法有效對沖成本上漲時，農民要么被動承擔損失繼續種糧，要么主動縮減種植規模轉向其他產業，兩種選擇都不利于糧食安全與種糧效益的協同，前者會削弱農民種糧的長期意愿，后者則可能影響糧食產能穩定，從而形成“補貼加力但效益未升，產能要保但農民不愿”的兩難局面。

（四）政策支持力度與效益提升瓶頸的適應性差距

糧食種糧效益的提升是一項全鏈條、系統性工程，需要生產、流通、加工、市場等多環節協同發力。當前針對糧食生產的政策支持，在覆蓋范圍、干預方式、長效機制建設等方面，與湖南糧食產業面臨的效益提升瓶頸存在明顯不匹配，難以形成精準破解“種糧效益低”的合力。這種適應性差距不僅制約著種糧效益的根本提升，更阻礙了糧食產業從“量的積累”向“質的飛躍”轉型，成為糧食安全責任與種糧效益協同的深層障礙。

一方面，政策聚焦點與效益生成環節錯位，形成生產端支持過剩、下游端支持不足的斷層。當前政策支持的重點仍集中在糧食生產環節，以耕地保護、種子補貼、農資價格調控、種糧直接補貼等保面積、保產量”措施為主，對于穩住糧食生產基本盤具有重要意義，但對提升農民種糧綜合收益的作用有限。從效益生成邏輯來看，農民的最終收益不僅取決于“產得出”，更取決于“賣得好、附加值高”，而流通、加工、銷售等下游環節正是決定收益的關鍵。在流通環節，湖南部分產糧大縣倉儲物流設施滯后，糧食產后損耗率較高，且缺乏穩定的收購渠道，農戶面臨“賣糧難”“賣價低”問題；在加工環節，糧食初級加工能力過剩，但精深加工能力不足，多數企業僅能將稻谷加工成大米，難以開發米糠油、米蛋白等高附加值產品，產業鏈延伸不足導致增值空間有限；在銷售環節，缺乏統一的區域公共品牌，“優質不優價”現象突出，部分優質稻米因缺乏品牌包裝，只能以普通稻米價格出售，無法體現品質優勢。這些下游環節的效益提升瓶頸，因政策覆蓋不足而難以突破，形成明顯的“支持空檔”，導致產得出卻賣不值錢，政策支持與實際效益之間出現適應性差距。

另一方面，長效機制建設不足，難以破解種糧效益低的深層困局。種糧效益不高并非短期問題，而是長期缺乏能力提升與風險抵御手段的結果，當前政策在構建種糧長效支持機制方面仍顯薄弱。在技能培訓方面，多數扶持政策偏向物質激勵，對農民的現代農業耕作技能、經營管理能力、市場認知水平等“軟能力”提升關注不足，導致部分農民難以適應精細化、規模化、市場化的糧食生產需求，無法通過技術改進提升單產與品質。在新型經營主體培育方面，家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等現代農業主體，仍面臨融資難、市場開拓難、服務能力弱等問題，政策支持多為短期項目補貼，缺乏持續的培育機制，難以形成帶動小農戶增收的中堅力量。在金融保險服務方面，農業保險覆蓋率雖已提升，但保障水平較低，部分險種僅能覆蓋直接生產成本，無法彌補市場波動或自然災害造成的全部損失。農村金融信貸服務門檻高、手續繁瑣，農戶因缺乏有效抵押物難以獲得貸款，制約了生產投入與產業升級。

結構性錯位與機制性滯后，導致政策工具與農民效益提升需求之間的脫節。國家不斷強化糧食安全責任，湖南也持續加大生產端政策支持，但由于下游環節政策缺失，農民難以分享產業鏈增值收益，種糧積極性逐漸下降。而同時，種糧主力人群結構老化、農村勞動力外流、新型主體培育不足，進一步削弱了政策執行力，形成政策加碼但效應遞減的局面。對于湖南這樣的糧食主產區而言，若不能彌合這一適應性差距，不僅會導致“種糧效益低”的問題長期存在，還可能讓糧食安全責任陷入責任越重、農民越不愿承擔的惡性循環，因而面臨產量穩不住、效益提不高的雙重困境，影響糧食安全與種糧效益協同推進的整體成效。

三、糧食安全責任與農民效益協同提升的實現路徑

糧食安全是關乎14億人福祉的重大政治任務，湖南作為全國水稻生產第一大省，為國家糧食安全作出重大貢獻，但也在區域發展中犧牲大量機會成本，尤其是種糧比較效益低導致農民種糧積極性不足，已對湖南履行糧食安全責任構成嚴峻挑戰。基于此，需立足湖南實際，從協同治理、政策轉型、區域補償、考核優化、價格改革五個方面，探索糧食安全責任與農民種糧效益協同提升的有效路徑，破解“國家要糧”與“農民增收”的核心矛盾。

（一）構建協同治理機制，強化大食物觀下的區域責任共擔

新時代確保國家糧食安全，不能僅依賴糧食主產區單向輸出，而需建立區域協同、責任共擔的治理機制。貫徹落實習近平總書記提出的大農業觀與大食物觀，關鍵在于推動食物供給從單一耕地資源依賴，轉向全域國土資源多元開發，讓耕地、山林、草原等各類資源共同承載糧食安全責任，形成全域協同的多元化食物供給體系與國家食物安全保障體系。這不僅是破解主產區責任過重的關鍵，更是湖南實現糧食安全與農民效益協同的重要前提。

1.轉變糧食安全觀念，構建多元食物供給體系

需遵循糧食消費結構升級與消費水平提高的現實需求，打破傳統“口糧安全至上”的局限，樹立大農業觀、大食物觀，以滿足群眾對多元食物的需求為目標，建立覆蓋全區域、結構優化、質量安全的多元化食物供給體系。不再將糧食安全僅等同于口糧供給，而是將肉蛋奶、果蔬、水產品等納入食物安全范疇，拓寬食物供給來源，為農民提供更多元的增收渠道。

2.突破單向貢獻模式，建立區域協同責任機制

當前“主產區單向貢獻”的糧食安全模式，已難以適應全面現代化時期人民對美好生活的食物需求。需構建主產區與主銷區、產銷平衡區協同承擔食物安全責任的機制，充分挖掘主銷區與平衡區的食物生產資源，建立糧食生產、加工、消費全鏈條協同機制，形成全國各區域產銷協作、責任均衡的多元食物供應格局。通過這一機制，推動糧食安全責任從“主產區獨擔”向“區域共擔”轉變，減輕主產區口糧生產數量壓力，為湖南等主產區發展多元農業、提升種糧效益創造空間。

3.立足湖南資源特色，優化糧食種植與供給結構

在確保湖南糧食主產區地位與成效的基礎上，結合湖南山地、丘陵、平原兼具的地理特征，發展具有南方特色的山地農業，持續優化糧豬產業結構與質量。加大湖南多元食物供給能力建設，推動糧、豬、油、茶、果、蔬、魚、林等產業協調發展，打造“生產+加工”一體化的多元食物供給體系。通過種植結構優化與產業融合，推進湖南糧食高質量發展，提升糧食生產效益，確保糧食安全責任履行與農民效益提升同步推進。

（二）完善政策支持體系，推動從增產導向向增收導向轉型

糧食安全作為公共產品，需依托完善的公共政策與公共資源支持體系保障，但當前政策多聚焦“保產量”，對“促增收”關注不足。要實現“國家要糧”與“農民增收”協同，需推動政策支持從“增產導向”向“增收導向”轉型，讓政策不僅成為糧食安全的保障，更成為農民種糧增收的支撐。這一轉型，對湖南這樣的主產區而言，是提升農民種糧積極性、破解種糧效益低的關鍵舉措。

1.夯實生產基礎，提升糧食綜合生產能力

充分利用國家農業農村優先發展的政策優勢，嚴格遵循WTO綠箱政策與黃箱政策規定，通過三項舉措強化基礎支撐：推進高標準農田建設，完成國家下達的建設目標，改善糧食生產硬件條件；加強農業減災防災能力建設，完善災害監測預警與應急處置體系，降低糧食生產風險；強化農業科技在糧食領域的創新應用，推廣良種良法，提升糧食單產與品質。精準對接國家主產區糧食補償政策，最大化爭取政策支持，提高糧食與重要農產品生產潛力，為農民增收奠定產能基礎。

2.改革補償政策，突出農民增收導向

當前糧食補償政策多以產量為核心考評指標，需推動補償政策向“增產與增收并重”轉型，在考評中統籌考慮糧食安全保障成效與農民種糧增收效應，讓補償政策成為引導農民增收的重要工具。例如，在耕地地力保護補貼、種糧補貼發放中，可將農民種糧收益水平作為參考因素，對種糧效益高的地區與主體給予傾斜，避免“重產量輕效益”導致的政策失靈。

3.延伸產業鏈條，提升糧食附加值

按照全產業鏈思維，將政策支持重點從生產環節向產后環節延伸，通過延長鏈條提高糧食附加值。優化糧食補貼結構，將部分增量補貼投向倉儲保鮮、冷鏈物流領域，解決農民“旺季擠賣”導致的價低滯銷問題，保障糧食保值增值；加大對糧食精深加工的政策支持，對預制菜、特色食品加工、區域品牌建設等給予傾斜，推動農村一二三產業融合，讓農民分享加工增值收益。例如，支持湖南發展稻米深加工，開發米糠油、米蛋白等產品，提升糧食產業整體效益。

4.完善風險保障與主體培育政策

持續降低產糧大縣農業保險縣級保費補貼負擔，擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險與種植收入保險投保面積，探索“價格保險+期貨工具”的風險補償模式，降低糧油產品市場價格波動風險，為農民種糧兜底。支持新型經營主體發展，鼓勵小農戶通過組建家庭農場、合作社實現適度規模經營，讓農民從規模效應中提升種糧收益，破解小農戶分散經營效益低的難題。

（三）健全區域補償機制，促進主產區與主銷區責任平衡

長期以來，糧食主產區為保障國家糧食安全投入大量資源，卻因種糧效益低導致區域發展受限，主銷區與主產區在責任與收益上的失衡，已成為制約主產區可持續履行糧食安全責任的重要因素。近年來中央一號文件反復強調建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，這一機制的落地，是平衡主產區與主銷區責任、保障湖南等主產區農民種糧效益的關鍵制度保障。

1.強化財政優先保障，加大主產區轉移支付力度

堅持將農業農村作為一般公共預算優先保障領域，創新鄉村振興投融資機制，確保財政投入與鄉村振興目標相適應。針對湖南作為主產區糧食生產效益低、農民種糧意愿不足的現實，需適當提高國家對主產區的轉移支付比例，加快推進糧食安全區域橫向補償政策落地，扭轉主產區擔責、主銷區受益的失衡格局，讓主產區因履行糧食安全責任產生的成本得到合理補償。

2.建立省際橫向補償，掛鉤生產貢獻與消費需求

探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償合作機制，深化區域間多渠道產銷協作，如主銷區通過購買糧食安全保障服務、投資農業項目等方式，對主產區進行補償。建立糧食主產區生態補償與轉移支付專項基金，將主產區糧食調出數量、耕地保護面積等貢獻指標，與主銷區、平衡區的糧食及農產品消費數量掛鉤，按消費規模對主產區給予財政補償，讓主產區的糧食安全貢獻獲得合理經濟回報。

3.推動區域產業協作，形成利益共享格局

鼓勵主銷區與平衡區通過“飛地農業”“產業合作”“訂單補償”等方式，深度參與主產區糧食生產與經營。如主銷區企業可在湖南建立糧食生產基地，提供資金、技術支持，湖南則為其提供穩定糧食供給，形成“主銷區投入、主產區生產、雙方受益”的協作模式。通過訂單農業，主銷區與湖南農戶簽訂長期收購協議，穩定糧食收購價格，保障農民收益。通過這類協作，構建“責任共擔、利益共享”的區域協作格局，讓主產區與主銷區在糧食安全中實現互利共贏。

（四）優化考核評價體系，實現數量導向向能力質量導向轉型

糧食安全責任考核是引導地方政府履行糧食安全責任的“指揮棒”，當前考核多聚焦糧食數量與種植面積，呈現傳統粗放型特征，對“藏糧于地、藏糧于技”的貫徹不足，也未充分關注農民種糧效益。應推動考核體系從“數量導向”向“能力質量導向”轉型，將糧食安全與農民增收統籌納入考核，讓考核不僅保障糧食產能，更能激發農民種糧積極性，為湖南糧食安全與農民效益協同提供制度指引。

1.統籌國內外市場，樹立主動糧食安全觀

糧食考核需突破“封閉保供”思維，統籌口糧、飼料糧、動物蛋白的國內外兩個市場，順應大宗農產品市場規律，兼顧國際市場談判能力、話語權與主動權，形成大食物觀下的主動安全觀。不再單純以國內產量定考核，而是將國際資源利用、市場調控能力納入考核，為湖南合理利用國際市場、調整農業結構創造空間，避免因過度強調國內產量導致農民種糧效益受損。

2.優化考核指標，加大質量效益權重

結合群眾對糧食質量需求提升的現實，調整考核指標設置，加大糧食質量與安全考核力度，增加“種糧收益”“農民滿意度”“產業鏈附加值”等質量效益指標權重。如將農民種糧畝均凈利潤、糧食產業增值率等納入考核，引導地方政府從“重產量”轉向“重效益”，推動糧食生產高質量發展。確保農民在考核中的話語權，通過農民滿意度調查等方式，讓農民訴求成為考核重要參考，避免考核脫離農民實際需求。

3.聚焦生產能力培育，強化生態考核導向

考核指標需從“短期產量達標”轉向“長期能力培育”，提高糧食生產能力相關指標權重，如高標準農田建設質量、農業科技推廣率、農機化水平等，引導地方政府持續夯實糧食生產基礎，而非追求短期產量沖刺。堅持農業生態導向考核，將耕地質量保護、農業面源污染治理、綠色生產技術推廣等納入考核，促進農業生態可持續發展，為湖南糧食產業長期效益提升提供生態支撐。

4.納入地方政府績效，推動糧食安全與增收融合

將糧食安全責任與農民增收目標同步納入地方政府績效考核體系，引導地方政府將糧食生產與農民致富有機結合，避免“重糧輕農”“重產量輕效益”的傾向。通過考核導向調整，讓地方政府在落實糧食安全責任時，主動探索提升種糧效益的路徑，如推動產業融合、培育新型主體等，用考核“指揮棒”充分調動農民種糧積極性，實現糧食安全與農民增收的協同推進。

（五）深化價格形成機制改革，推進成本與價格動態平衡

糧食價格是連接國家糧食安全與農民種糧效益的核心紐帶，當前我國對糧食價格的管控較為嚴格，導致糧食價格難以隨生產成本上漲同步調整，“種糧不賺錢”成為農民種糧積極性不足的直接原因。只有深化糧食價格形成機制改革，實現種糧成本與糧食價格的動態平衡，才能讓農民種糧有利可圖，從根本上破解“要糧”與“增收”的矛盾，這也是湖南保障糧食安全、提升農民種糧效益的關鍵舉措。

1.深化價格機制改革，發揮市場調節作用

需打破過度管控的價格模式，深化糧食價格形成機制改革，讓市場在糧食價格形成中發揮決定性作用，同時更好發揮政府調控職能，推進農民種糧成本與糧食價格動態平衡。通過市場機制傳導，讓糧食價格真實反映市場供求與成本變化，保障農民種糧獲得合理收益，用市場力量激發農民種糧積極性。

2.完善農產品貿易與生產協調機制，穩定糧食合理價格

進一步完善農產品貿易與生產協調機制，綜合運用儲備調節、進出口調控等手段，推動糧食等重要農產品價格保持在合理區間。既要避免價格過高增加居民生活成本，也要防止價格過低損害農民利益，通過供需平衡調控，穩定市場預期，保護農民種糧積極性，維護農民種糧根本利益，為湖南等主產區農民提供穩定的價格環境。

3.規范糧食收購與信息引導，保障農民售糧權益

有序組織糧食收購工作，強化儲備糧監管，確保收購環節公平公正，避免“壓級壓價”“打白條”等損害農民利益的行為。加強糧食市場信息發布與預期指引，通過官方平臺及時發布糧食供求、價格走勢等信息，幫助農民合理安排售糧時機，避免因信息不對稱導致的“賣糧難”“賣價低”問題，保障農民售糧收益。

4.建立成本監測與價格聯動機制，探索新型保障模式

建立糧食生產成本動態監測體系，實時跟蹤種子、化肥、人工等成本變化，在此基礎上建立成本與價格聯動機制，確保糧食價格隨成本上漲合理調整。在最低收購價政策基礎上，探索目標價格保險、市場調節模式，當市場價格低于目標價格時，通過保險補償農民損失，確保農民種糧“有錢賺”。支持糧食加工企業與農戶簽訂長期穩定的收購協議，通過訂單農業鎖定收購價格，穩定市場預期，避免“谷賤傷農”。

5.監控農資價格波動，防止政策效能被抵消

農資價格上漲是推高種糧成本的重要因素，需建立農業生產資料價格監控機制，通過價格監測、市場監管、補貼調控等手段，引導化肥、農藥、種子等農資價格在合理區間波動。防止農資價格過快上漲抵消糧食價格提升與補貼政策的效應，確保農民從價格改革與政策支持中獲得的收益不被農資成本上漲吞噬，真正實現種糧效益提升。

參考文獻：略

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組。課題組成員：劉宗林，湖南師范大學特聘教授，研究方向為鄉村振興。陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師，研究方向為三農問題與鄉村振興；陸福興，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向為農業政策法律，農業安全；胡揚名，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授、博士生導師，研究方向為公共服務、城鄉治理；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉村振興研究院講師，研究方向為農村經濟、鄉村治理。瞿理銅，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授，研究方向為區域發展與城鄉規劃；劉絮寧，湖南省微生物研究院助理研究員，研究方向為糧食安全；伍娟，湖南省農情分析研究中心高級農藝師，研究方向為農業經濟；張寧，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生，研究方向為鄉村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第48～71頁。