農(nóng)民養(yǎng)老金經(jīng)17年從55元漲到163元，已連續(xù)三年提高20元

2026年3月5日，人民大會堂，國務(wù)院總理在第十四屆全國人民代表大會第四次會議上作政府工作報告，宣布城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標準再提高20元。

幾天之內(nèi)，這條消息引發(fā)了幾乎所有社交媒體平臺的熱議。但大多數(shù)人討論的不是"又漲了"，而是漲完之后的那個數(shù)字——每個月163元。

據(jù)人力資源和社會保障部《2024年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2024年末，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為18039萬人。據(jù)全國人大代表張學(xué)武在2026年兩會建議案中引用的數(shù)據(jù)，其中農(nóng)民占比超過七成。

來自山西大寨的全國人大代表郭鳳蓮在審議現(xiàn)場說了一句話，將這個"好消息"打回現(xiàn)實："每月200塊錢的養(yǎng)老金，對農(nóng)民有點兒太虧了。"

"太虧了"——一個年近八旬的老勞模，用了一個菜市場式的措辭。她沒說"不公平"，沒說"違法"，甚至沒說"不夠"。她說的是"虧了"，好像跟農(nóng)民做了一筆買賣，而農(nóng)民是吃虧的那一方。但恰恰因為這個詞太樸素了，反而讓人無處躲閃。

163元一個月能干什么？大概能在縣城小超市買一袋米、一桶油、幾斤白菜。

大概夠交一個月的農(nóng)村電費——前提是冬天不開取暖器。

大概夠在鎮(zhèn)衛(wèi)生院看一次感冒，只要不做任何檢查。

根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，截至2024年底，全國農(nóng)村最低生活保障平均標準為每人每月594元——也就是說，官方認定一個人"維持基本生存"需要的最低收入，是農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的將近4倍。

具體到各省，鴻溝同樣觸目驚心。

據(jù)廣東省人力資源和社會保障廳2024年2月公布的數(shù)據(jù)，廣東省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為每人每月200元；而據(jù)廣東省民政廳同年公布的城鄉(xiāng)低保標準，即使是最低一檔的四類地區(qū)，農(nóng)村低保也達到了645元/月——基礎(chǔ)養(yǎng)老金不到低保標準的三分之一。

在廣州、深圳等一類地區(qū)，城鄉(xiāng)低保標準更是高達1206元/月，差距超過6倍。

而據(jù)上海市人力資源和社會保障局官網(wǎng)，上海2024年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為1490元/月；據(jù)上海市民政局2024年7月發(fā)布的通知，上海最低生活保障標準自同年7月起調(diào)整為1595元/月，兩者之比約93.4%，基本持平。

但上海是上海。全國不是上海。

1｜20倍的距離

讓我們把視野拉開，看看163元究竟處在中國養(yǎng)老金版圖的什么位置。

據(jù)人社部2024年度統(tǒng)計公報，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出5322億元，以18039萬領(lǐng)取人數(shù)計算，2024年人均月養(yǎng)老金約為246元。

而同年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出67656億元，離退休人員14739萬人，人均月養(yǎng)老金約為3825元。

全國人大代表張學(xué)武在2026年兩會建議案中引用的更近數(shù)據(jù)顯示，2025年城鄉(xiāng)居民月均養(yǎng)老金為287元，城鎮(zhèn)職工月均為3498元。無論哪一年的口徑，差距都在十幾倍以上。據(jù)鳳凰網(wǎng)·風(fēng)聲刊發(fā)的朱昌俊文章引用數(shù)據(jù)，機關(guān)事業(yè)單位退休人員平均待遇在6000元以上。

一個種了一輩子地的農(nóng)民，和一個在機關(guān)坐了一輩子辦公室的人，退休后的待遇差距是：十幾倍到二十倍以上。

也許有人會說，這個對比不公平——城鎮(zhèn)職工和機關(guān)事業(yè)單位人員繳費基數(shù)高、年限長，養(yǎng)老金高是"應(yīng)得的"。這話對了一半。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金確實與繳費水平和年限直接掛鉤，多繳多得，這是精算平衡，沒有問題。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不同——它由各級財政確定最低標準并直接撥付，主要承擔(dān)基本生活保障功能，與個人繳費水平關(guān)系很弱。它體現(xiàn)的是國家對每一個公民的兜底承諾，是社會保障最底層的那條線。

問題恰恰出在這條線上。

據(jù)中國社科院范小海、岳希明2025年在《中國農(nóng)村觀察》第4期發(fā)表的研究論文《事權(quán)劃分與養(yǎng)老金收入不平等》，2023年財政對三類基本養(yǎng)老保險基金的補貼數(shù)據(jù)如下：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險3789.07億元；機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險5990.93億元；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險7731.42億元。

粵開證券2025年發(fā)布的研究報告《老有所養(yǎng)：中國基本養(yǎng)老保險》進一步計算發(fā)現(xiàn)：不考慮繳費因素，機關(guān)事業(yè)單位退休人員享受的人均財政補貼，是城鄉(xiāng)居民的12倍；企業(yè)職工退休人員是城鄉(xiāng)居民的3倍。

請再讀一遍這個數(shù)字——12倍。

在這個由全體納稅人的錢支撐起來的養(yǎng)老保障體系里，待遇最高的群體分到了最多的財政補貼；待遇最低的群體分到了最少的那一份。

作為一個基本養(yǎng)老制度，它被叫做 "歷史形成的結(jié)構(gòu)性差異"。

一個承諾，如果對不同的人有不同的標準，它就不是承諾。它是等級。

2｜一張沒開過的收據(jù)

每次談到農(nóng)民養(yǎng)老金過低，總有一種聲音非常理直氣壯：農(nóng)民沒交多少社保，憑什么要求高養(yǎng)老金？你不能又不交錢又想拿錢吧？

這話的潛臺詞是：養(yǎng)老金是一種商業(yè)交易，一手交錢一手交貨，天經(jīng)地義。

根據(jù)北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院蔣云赟教授等人撰寫的文章——城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人均保費僅為城鎮(zhèn)人均可支配收入的0.78%，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險單位與個人繳費率高達收入的24%，如果算上企業(yè)和職業(yè)年金則達到36%。繳費水平的巨大差距確實是待遇差距的重要原因之一。

但這只是故事的一半。另一半是：農(nóng)民不是沒交過"錢"。他們只是沒交過社保。

從1953年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度實施開始，到1985年中央一號文件宣布取消糧食統(tǒng)購，農(nóng)民在長達32年的時間里：

被強制要求以遠低于市場價的價格將糧食出售給國家。

據(jù)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的研究資料，經(jīng)濟學(xué)家將這種機制稱為"工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差"——通過人為壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價格、同時抬高工業(yè)品出售價格，將農(nóng)業(yè)部門的剩余資金轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。多項經(jīng)濟史研究測算，通過剪刀差機制從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移的資金規(guī)模達數(shù)千億元（按歷史幣值計算）。

這些資金建起了我們?nèi)康脑缙诠I(yè)體系。鋼鐵、化肥、機械、軍工——每一座工廠的地基下面，都埋著一個農(nóng)民沒拿到手的糧食差價。

那個年代沒有人管這叫"稅"，也沒有人給他們開過收據(jù)。

改革開放之后，另一種隱性的"交費"開始了。

據(jù)國家統(tǒng)計局2008年發(fā)布的《改革開放30年報告》，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城市流動成為中國經(jīng)濟發(fā)展中的標志性現(xiàn)象。農(nóng)民工"廣泛分布在國民經(jīng)濟各個行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務(wù)業(yè)中已占從業(yè)人員半數(shù)以上"。

據(jù)農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）官網(wǎng)2012年發(fā)表的文章《農(nóng)民工篇：農(nóng)民工群體的力量與奉獻》，"以農(nóng)民工為主體的億萬中國產(chǎn)業(yè)工人，以其勤勞、堅韌的精神為中國乃至世界創(chuàng)造了巨大財富。"

力量。奉獻。巨大財富。這些詞寫在官方網(wǎng)站上，莊嚴肅穆。

但這代農(nóng)民工的養(yǎng)老困境在于：他們在城鄉(xiāng)之間反復(fù)流動，沒有穩(wěn)定的社保繳費記錄，沒有連續(xù)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關(guān)系。

退休后回到農(nóng)村，等著他們的就是那個數(shù)字——163元。

2026年兩會上，全國人大代表張學(xué)武提出了一個建議——據(jù)新京報報道，他呼吁"通過國資收益合理償還農(nóng)民的歷史貢獻"。注意他用的那個詞：償還。

不是施舍，不是"再提高"，不是"適當傾斜"，是償還。這個詞承認了一個長期被回避的事實——這是一筆債。

3｜短命的人補貼長壽的人

有一組數(shù)據(jù)特別殘酷，很少被放在養(yǎng)老金的討論框架內(nèi)。

據(jù)《中華流行病學(xué)雜志》刊載的研究，2013年中國居民預(yù)期壽命城鄉(xiāng)差距約為2.3歲（城市約77.4歲，農(nóng)村約75.1歲）。而據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年農(nóng)村60歲及以上人口占比高達23.81%，遠高于城市的15.82%——農(nóng)村老齡化程度遠超城市。

更值得注意的是，這一城鄉(xiāng)差距在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)更為顯著。對于收入微薄、醫(yī)療條件有限的農(nóng)村老人而言，預(yù)期壽命的差距意味著他們領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限也更短。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院張翔教授長期研究養(yǎng)老金制度。據(jù)浙江大學(xué)官網(wǎng)介紹，他在《中國社會保障》2021年第10期發(fā)表論文《提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平促進共同富裕》，指出在共濟制度的框架下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財政全額撥付，與個人繳費無關(guān)——但領(lǐng)取年限卻因預(yù)期壽命不同而有差異。

這意味著預(yù)期壽命較短的農(nóng)村群體，在有生之年領(lǐng)取的總額更少，而"省下來"的資金客觀上留在了制度池中，被預(yù)期壽命更長的群體所分享。

在中國的養(yǎng)老體系中，這意味著收入最低、保障最弱的農(nóng)民群體，在事實上是整個養(yǎng)老福利體系的凈貢獻者。

窮人補貼富人。短命的補貼長壽的。

按照任何一本精算教科書的邏輯，預(yù)期壽命短的群體都應(yīng)該獲得更高的保障標準——因為他們的"使用時間"更短，單位保障的邊際成本更低。但現(xiàn)實完全反過來：壽命最短的那群人，恰恰拿著最低的養(yǎng)老金。

4｜錢從哪來——一個偽問題

"錢從哪來？"每次有人呼吁提高農(nóng)民養(yǎng)老金，這個問題就會被拋出來，語氣鄭重，仿佛它是一道無解的終極難題。

但范小海、岳希明的研究論文做了一筆直白的計算：即便將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到每人每月500元，所需財政補貼為10380億元。

而2023年財政對三類養(yǎng)老保險基金的補貼總額已經(jīng)超過17500億元——其中接近14000億流向了機關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

只需調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)——從待遇最高的群體那里勻出一部分——農(nóng)民養(yǎng)老金就能大幅提升。不需要增加財政總支出，不需要發(fā)行新的國債，不需要任何"創(chuàng)新性的融資工具"。只需要在同一個蛋糕上，換一種切法。

據(jù)鳳凰網(wǎng)·風(fēng)聲刊發(fā)的朱昌俊文章，天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟學(xué)院創(chuàng)院院長張中祥提出了另一個路徑：中國每年的出口退稅總額約2萬億元，若將其中一半轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)村養(yǎng)老，全國農(nóng)村老人的養(yǎng)老金即可實現(xiàn)翻番。

出口退稅的本質(zhì)是退還企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)已繳納的增值稅，但張中祥教授的政策邏輯是：如果調(diào)整退稅結(jié)構(gòu)，將其中一部分規(guī)模轉(zhuǎn)向農(nóng)村養(yǎng)老，全國農(nóng)村老人的養(yǎng)老金即可實現(xiàn)翻番——我們每年在出口環(huán)節(jié)退稅約2萬億，卻拿不出幾千億讓生產(chǎn)這些商品的人在退休后吃飽飯。

據(jù)新浪財經(jīng)報道，張學(xué)武代表的建議更為具體：明確國有企業(yè)年度分紅收益中不低于30%定向注入農(nóng)村養(yǎng)老基金；對年度分紅超500億元的中央企業(yè)，超額部分按50%劃轉(zhuǎn)。2026年開展試點，2028年全面推開。

據(jù)多家媒體報道，全國人大代表盧慶國也提出了一個分階段方案：短期目標，2026年前提升至300元/月；中期目標，2030年前提升至500元/月；長期目標，2035年前提升至800元/月。另有代表建議2030年前將農(nóng)民養(yǎng)老金提至月均1000元。

方案有了。數(shù)字精確到了百分比。路徑清晰到了時間表。

5｜"再提高20元"

然而我們都知道接下來會發(fā)生什么。

據(jù)國務(wù)院2009年發(fā)布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號），新農(nóng)保試點啟動時，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額補貼，標準為每人每月55元。

此后經(jīng)多次上調(diào)——從55元到70元、88元、103元、123元、143元，到2026年達到163元。

從55元到163元，十七年，漲了108元。

2025年4月，野村中國首席經(jīng)濟學(xué)家陸挺在一場媒體見面會上直言——據(jù)經(jīng)濟觀察報報道，他認為"在目前的宏觀背景下，沒有什么政策能比改革社保體系更能提振消費"。他建議在短期內(nèi)將農(nóng)民養(yǎng)老金的平均水平從200多元/月提升至400多元/月，并指出"相比于把100元發(fā)放給月入10000元的群體，將100元發(fā)放給月入200多元的群體，刺激消費的效果肯定很不一樣"。

2026年1月，據(jù)新浪財經(jīng)報道，陸挺進一步提出，應(yīng)逐步將農(nóng)民養(yǎng)老金提升至每月1000元。領(lǐng)取農(nóng)民養(yǎng)老金的群體大多數(shù)是農(nóng)民工的父母，提高他們的養(yǎng)老金，等于減輕了數(shù)億在城市打工的年輕人的贍養(yǎng)負擔(dān)，進而釋放整個家庭的消費潛力。

據(jù)新京報刊發(fā)的賈擁民文章分析：如果農(nóng)村老人有了明確的預(yù)期，知道每月都有一筆能維持基本體面生活的養(yǎng)老金，他們當然愿意花錢。更深一層，當進城務(wù)工的子女看到父母晚年有了保障，并且預(yù)期自己將來也能享受到，他們的"代際預(yù)防儲蓄率"就會大幅下降。

經(jīng)濟邏輯通了。公平邏輯通了。民意基礎(chǔ)也有了。連官方的政策文件也在為更大幅度的提升鋪路——"十五五"規(guī)劃建議明確提出"健全待遇確定和調(diào)整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金"；2025年底的經(jīng)濟工作會議也提出要"制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃"。

一切都在指向同一個方向。

但可以預(yù)見的是，明年的政府工作報告大概率還會說那句已經(jīng)連續(xù)說了三年的話：

"再提高20元。"

2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），要求"全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度"。

今年是2026年。十二年過去了。公平在哪里，統(tǒng)一在哪里，規(guī)范在哪里。"十五五"規(guī)劃的建議又明確提出，要"堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結(jié)合"。

過去幾十年，我們極其擅長投資于物。世界上最長的高鐵網(wǎng)絡(luò)、最多的5G基站、最大的水電站——每一項都舉世無雙，每一項都讓人驕傲。

但當"投資于人"三個字落到紙面上的時候，尤其是落到那些已經(jīng)不再年輕、不再"有用"的人身上的時候——我們就突然變得異常謹慎。謹慎到，一年只能多給20塊錢。

一個農(nóng)村老人領(lǐng)到這多出來的20塊錢時，他也許并不知道上面這些數(shù)據(jù)和研究。他可能一輩子沒離開過他的村子。他年輕時交過公糧，中年時也許去城里的工地扛過幾年水泥，老了又回來了。

他種過的糧食養(yǎng)活了城市，他修過的樓房他自己住不起，他的兒女在工廠組裝的手機他沒用過。

現(xiàn)在國家告訴他：漲了。20塊。

他應(yīng)該高興嗎？也許吧。多20塊總比沒有好。或許，他這輩子對好消息的門檻一直很低。

但如果有人告訴他，同一個財政口袋里，一個機關(guān)退休干部拿到的人均補貼是他的12倍——他會怎么想？

也許他什么也不想。他已經(jīng)習(xí)慣了不想。他只是覺得，用郭鳳蓮代表那個樸素的、菜市場式的詞來說：

有點兒太虧了。

參考資料：

[1] 范小海, 岳希明.《事權(quán)劃分與養(yǎng)老金收入不平等——基于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的證據(jù)》.《中國農(nóng)村觀察》, 2025(4).

[2] 蔣云赟 等.《多管齊下，推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展》. 北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院·北大經(jīng)院兩會筆談.

[3] 張翔, 周雨菲, 鄭衍煌.《提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平促進共同富裕》.《中國社會保障》, 2021(10).

[4] 李鎰沖 等.《2013年中國居民預(yù)期壽命和去死因預(yù)期壽命分析》.《中華流行病學(xué)雜志》, 2017, 38(8).

[5] 粵開證券研究院.《老有所養(yǎng)：中國基本養(yǎng)老保險》. 宏觀深度研報, 2025.

[6] 張學(xué)武（全國人大代表、鹽津鋪子董事長）.《建議5年內(nèi)將農(nóng)民養(yǎng)老金逐步提升到每月1000元》. 2026年全國兩會建議案.

[7] 郭鳳蓮（全國人大代表）. 2026年全國兩會審議發(fā)言："每月200塊錢的養(yǎng)老金，對農(nóng)民有點兒太虧了".

[8] 盧慶國（全國人大代表）.《建議全面提升農(nóng)村養(yǎng)老保險水平》. 2026年全國兩會建議案.

[9] 朱昌俊.《風(fēng)聲｜如果大幅提高農(nóng)民養(yǎng)老金，錢可以從哪來？》. 鳳凰網(wǎng), 2026-03-06.

[10] 賈擁民.《提振內(nèi)需，需要把農(nóng)民養(yǎng)老金漲上來》. 新京報快評, 2026-03-04.

[11] 新浪財經(jīng).《全國人大代表張學(xué)武：建議5年內(nèi)將農(nóng)民養(yǎng)老金逐步提升到每月1000元》, 2026-03-04.

[12] 新浪財經(jīng).《將農(nóng)民養(yǎng)老金提高至1000元/月，說難很難，說不難也不太難》, 2026-01-25.

[13] 田進.《陸挺：當下沒有什么政策比改革社保體系更能提振消費》. 經(jīng)濟觀察報, 2025-04-18.

[14] 新浪財經(jīng).《陸挺建議逐漸將農(nóng)民養(yǎng)老金上調(diào)至每月千元》, 2026-01.

[15] 農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）.《農(nóng)民工篇：農(nóng)民工群體的力量與奉獻》, 2012-09-05.

文｜蛙蛙和洼

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