“兩會”進行時：以“稅”為錨迎接體驗經濟的到來

【品橙旅游】3月7日，文化和旅游部部長孫業禮在十四屆全國人大四次會議民生主題記者會上表示，旅游現在不止是像過去那樣逛名勝、看風景，人們更愿意走進生活、體驗文化，那些重體驗能共情的新產品，總能更受到市場的追捧，體驗經濟正在世界范圍內流行開來。這一判斷直指旅游業高質量發展的核心命題：在“體驗經濟”席卷全球的當下，如何讓每一次出行不僅“走得了”，更能“走得好、走得放心”？對此，文化和旅游部明確將從提升服務質量、加強市場管理、守牢安全底線三方面發力。

體驗經濟的底色是文化體驗，需要制度創新為之護航。當旅游不再只是逛名勝、看風景，而成為“為演出買單、為潮玩排隊、為打卡奔赴一座城”的生活方式，傳統的服務保障體系也需同步迭代。近年來，多位政協委員聯名提交的旅行社質量保證金制度改革提案，與文化和旅游部、市場監管總局聯合發布2026年版團隊旅游合同（示范文本）的舉措，正是對這一趨勢的積極回應。在此背景下，筆者建議適時研究出臺旅游印花稅，借鑒香港“旅游業賠償基金”的成熟經驗，以制度之“錨”穩住體驗經濟的航船，讓旅游業真正成為滋養民心、賦能發展的幸福產業。

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一、制度改革：質量保證金從兩會提案到政策落地

長期以來，旅游服務質量保證金是保障游客權益的核心制度安排。根據規定，經營國內業務的旅行社需存入20萬元保證金，出境社則需增存至140萬元。這筆資金雖然為游客提供了“救命錢”，卻也給旅行社帶來了沉重的資金占用壓力。

兩會期間，多位委員建議進一步推進保證金制度改革，探索多元化的擔保方式。令人振奮的是，改革已在多地破題。山東省率先啟動了旅游服務質量保證保險試點，旅行社可用每年1.4萬元的保費替代140萬元的現金保證金，目前已覆蓋1700多家旅行社，累計釋放現金流3.21億元。北京等地也正在推進降低保證金資格確認工作，對三年內無處罰記錄的旅行社可降低保證金50%。

然而，保證保險替代模式雖好，但本質上仍是商業化的風險分散機制，其覆蓋范圍、賠付能力、可持續性仍有待時間檢驗。更重要的是，這一改革主要解決了“企業端”的資金釋放問題，對于“游客端”的服務保障提升，還需要更穩定的制度性安排。

與此同時，2026年版團隊旅游合同示范文本的發布，為提升游客服務保障提供了新抓手。新版合同重點強化了旅行社安全保障義務，明確要求旅行社向合格供應商訂購產品和服務，保證商品服務符合保障人身、財產安全的要求。更重要的是，合同增加了旅游者向第三人主張權利的規定——根據民法典關于第三人履行的規定，如地接社、履行輔助人的接待不符合約定，旅游者除向簽訂合同的旅行社主張賠償外，還可選擇向地接社、履行輔助人或組團社主張權利。這一修訂極大拓寬了游客主張權利的途徑和范圍。

但合同條款的明晰量化只是第一步。正如廣東省文旅廳在轉發通知中所強調，要“充分發揮全國旅游監管服務平臺作用，加強旅游團隊信息填報和電子合同歸集”。線下簽訂的紙質合同大多未進行備案，電子合同雖然要求備案，但不少在線旅游服務商常借示范合同之名，利用線上技術擅自拆分、修改核心條款。要讓游客真正“敢參團、愿參團”，還需要一個覆蓋全行業、可持續、高信用的保障體系作為支撐。這就為旅游印花稅的出臺留下了政策空間。

二、香港實踐：0.15%印花征費撐起三十年游客保障網

香港的“旅游印花稅”實踐為內地提供了成熟的制度樣本。根據《旅游業條例》，持牌旅行代理商在收取外游團費時，須繳納相當于收費0.15%的印花征費，全額撥入“旅游業賠償基金”。游客付款后收到的收據上會印有電子征費印花，掃描二維碼即可查驗真偽與繳款記錄。

這一基金成立于1993年，其用途非常明確：一是旅客因旅行代理商倒閉而蒙受團費損失時，可獲得損失額90%的特惠賠償（按簡化程序申請最高額為1.5萬港元）；二是旅客在外游期間意外傷亡時，提供最高30萬港元的醫療、殮葬及親屬探望等緊急費用墊付。基金管理委員會由銀行界、法律界、會計界、消費者委員會及旅游業界等各界人士組成，投資事宜另有專業委員會提供意見，運作透明規范。

這一機制的優越性在疫情等極端情況下尤為凸顯。2020年疫情暴發后，內地大量游客面臨退款難困境，旅行社也因墊付壓力陷入經營危機。而香港的賠償基金儲備能夠在這一時刻發揮“穩定器”作用，讓消費者無后顧之憂。有業界人士直言，若內地建立類似機制，1萬元的團費僅需額外繳納15元（按0.15%計算），即可為游客提供全鏈條保障。

值得注意的是，香港的這一機制與內地正在推進的保證金制度改革和合同規范形成互補：保證金制度解決的是“事前準入”問題，新版合同解決的是“事中約定”問題，而印花稅基金解決的則是“事后保障”問題。三者環環相扣，共同構成完整的服務保障體系。

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三、出臺原則：旅游印花稅取之于民，用之于民

結合香港經驗與內地實際，建議旅游印花稅的出臺遵循以下原則：

第一，明確稅收定位與用途。旅游印花稅應定位為政府性基金或專項稅，稅款全額納入“旅游服務質量保障基金”，專款專用。其用途可設計為三個層次：一是旅行社破產時的團費墊付賠償；二是游客人身意外緊急救助；三是旅游糾紛調解及質量提升公益支出。這與新版合同強化游客權益保障的方向完全一致。

第二，合理確定稅率與征收方式。可參考香港0.15%的比例（即團費的千分之一點五），按參團團費征收，由旅行社代收代繳。為減輕消費者負擔感知，可將稅款單獨列示于合同。對于低利潤的“夕陽紅”團隊、研學團等特殊群體，可設置免征或減征門檻。征收環節建議與電子合同備案、團隊報備等監管流程打通，依托全國旅游監管服務平臺實現“征管服一體化”——這恰好可以解決紙質合同備案難、電子合同被擅自修改等現實問題。

第三，建立多方參與的治理架構。基金管理應引入文旅部門、財政部門、消費者協會、旅游行業協會、法律及會計專業人士共同組成委員會，定期向社會公布基金收支情況。這既是對國務院“完善旅游市場綜合監管機制”要求的落實，也能增強公眾對稅收的認同感。香港的經驗表明，多元化的治理結構是基金長期穩健運行的關鍵。

四、未來展望：構建多層次、立體化的服務保障體系

展望未來，旅游印花稅的出臺不應孤立推進，而應與現有制度形成有機銜接。

一是與保證金制度改革形成“雙輪驅動”。對繳納印花稅的旅行社，可相應降低保證金繳納標準；對信用良好的旅行社，可進一步給予費率優惠。這既釋放了企業資金壓力，又確保了保障水平不降低。正如孫業禮部長所言，要“抓住智能化帶動下新業態新場景層出不窮的好形勢好機遇，推動傳統旅游業迭代升級”，制度創新同樣是迭代升級的重要內容。

二是與新版合同示范文本形成“剛柔并濟”。合同條款的明晰量化是“事前約定”的剛性約束，印花稅基金的設立則是“事后救濟”的柔性保障。正如有學者指出，示范文本將游客權益保障從道德呼吁轉化為量化條款，為化解消費糾紛奠定基礎。而印花稅基金將為這些條款的落地提供最后一道防線。

三是與研學旅游等新興業態發展同步推進。2026年版合同新增了《研學旅游合同（示范文本）》，明確了研學旅游行程安排、課程內容和時長、服務費用等關鍵信息。針對這一快速增長的市場，印花稅基金可考慮設立專項保障子賬戶，為青少年研學旅行提供更周密的安全網。這與孫業禮部長強調的“推動文旅深度融合發展，培育跟著演出、影視、賽事、非遺去旅行等品牌”形成呼應——新業態需要新保障，新保障護航新業態。

旅游業是幸福產業，也是信心產業。游客的每一次參團出行，背后都是對服務品質的信任托付。孫業禮部長在記者會上指出，“文旅成為人民群眾幸福感獲得感的重要來源，也是提振消費、拉動增長的重要動力”。適時出臺旅游印花稅，并非加重行業負擔，而是構建“企業輕裝上陣、游客放心出行、行業健康發展”的良性循環。取之于旅游消費，用之于旅游保障，讓每一筆團費都成為編織安全網的絲線——這樣的制度設計，既是回應“群眾的感受和需求”的務實之舉，也是為方興未艾的“體驗經濟”筑牢信任之基。

當“體驗經濟”在世界范圍內流行開來，中國旅游業需要的不僅是景觀的吸引、服務的溫度，更是一張看不見卻牢不可破的制度安全網。

（作者：彭志凱，曾任原國家旅游局質量規范與管理副司長，政策法規司副司長，監督管理司司長。）