左崇良等:中小學教師“縣管校聘”改革的現(xiàn)狀調(diào)查

左崇良,歐健婷.中小學教師“縣管校聘”改革的現(xiàn)狀調(diào)查——以廣東省廣寧縣為例[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(04):92-98.

——以廣東省廣寧縣為例

中小學教師“縣管校聘”是現(xiàn)時期我國在基礎教育大力推廣的教育改革實驗。高質(zhì)量教育的需求呼喚優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化，師資均衡是教育公平的重點和難點，“縣管校聘”改革及其舉措成為新時期我國教師資源均衡配置的重要途徑。

一、廣寧縣“縣管校聘”改革基本情況

廣寧縣位于廣東省中西部，是典型的山區(qū)縣。廣寧縣目前公立學校共有50所，包括高中、初中、小學、幼兒園，教育資源較為貧乏，很多優(yōu)秀的教師以及優(yōu)良的教學設備，集中在學生數(shù)量較多的縣城，導致了廣寧縣城鄉(xiāng)教育拉開了差距。

2018年1月份起，縣政府及其教育行政部門要求各鎮(zhèn)將公立學校的在編教師進行統(tǒng)計上報。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果表明，廣寧全縣教育系統(tǒng)在編中小學教師共3945人，其中1891人持有中學職稱，2054人持有小學職稱。通過小學教育數(shù)據(jù)分析可知：全縣小學數(shù)量呈現(xiàn)遞減趨勢，學生數(shù)量遞減且主要分布在縣城區(qū)。村小學萎縮性發(fā)展，村小學不斷撤并到鎮(zhèn)中心小學。通過中小學教育數(shù)據(jù)分析，全縣學生總體數(shù)量變化不大，學生數(shù)量增加的學校主要分布在縣城區(qū)域。整體數(shù)據(jù)顯示：廣寧農(nóng)村地區(qū)教育設施及配套不斷增加，師資素質(zhì)不斷提高，但是學生的數(shù)量逐年減少，小學數(shù)量不斷萎縮，中學的生源也有減少的態(tài)勢。

在“加強教職員編制管理”方面，廣寧縣“縣管校聘”方案規(guī)定“實行‘縣管編制總量，學校按需配編’,即由縣編辦針對生源情況編制城鄉(xiāng)教職員編制標準，對規(guī)模較大的中小學按照“生師比”進行核定，對學生規(guī)模較小的村小學、教學點，按“生師比”和“班師比”相結合方式核定。”然而，在實際推行中，小規(guī)模學校對教師編制的實際需求遠遠大于按生師比核定的教師編制數(shù)。中小學教師的供給與分布狀況不能適應學生變化的速度。在教師編制總量增長乏力以及內(nèi)部統(tǒng)籌調(diào)配受限的情況下，廣寧縣按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生師比核定城鄉(xiāng)學校教師數(shù)量的措施存在一定的不合理性。

在“完善教職員崗位設置管理”上，廣寧縣實行“‘縣管崗位結構，學校按需定崗’政策，由縣人社局、縣教育局根據(jù)學校規(guī)模、教職員工人數(shù)和教育教學質(zhì)量等因素，合理確定管理崗位和工勤崗位等級分布。”縣城的大規(guī)模學校普遍存在工勤管理崗位占用編制的情況，由于處在工勤崗位上的大都是工齡長達20年以上的教職員，他們長期不在一線教學崗位，卻占用了為數(shù)不少的編制額，如果在推出“縣管校聘”第一時間就把這批教職員按照教師標準考核、轉崗，由于緩沖期較短必定會引起部分教職工的恐慌。因此，縣城教師編制總量短缺問題沒能得到妥善解決。

學校制定聘用方案及考核細則，按照核定的編制人數(shù)，分為三個階段聘用。對于專業(yè)技術崗位，在方案公布后，依次展開公開報名、資格審查、綜合考評、民主測評、組織考評、聘前公示以及最后的崗位聘用七大流程。以廣寧中學教職員崗位競聘評分細則為例，教職員崗位競聘通過全面考評競聘人員履行崗位職責和完成工作任務情況，對競聘人員履行職責必備的資格條件、基本知識、專業(yè)水平和工作實績等進行綜合考評，實行量化評分。

由于生源向縣城區(qū)域奔涌，又要滿足開齊開足國家規(guī)定課程的要求，廣寧縣中小學在長期一線教師短缺的情況下推出“校聘”改革。按照縣定考評標準，專業(yè)技術崗位的教師在第一輪聘用中獲聘。而第二輪聘用中的教師是其他學校第一輪落聘人員，第二輪聘用的候選人都是各校篩選出的不那么優(yōu)秀的教師或者直接落聘教師。可以看出，“校聘”環(huán)節(jié)沒有真正實現(xiàn)教師資源的流動或者是優(yōu)質(zhì)教師資源的流動，只是形式上的“校聘”，與“縣管校聘”的初衷相違背，沒能真正推進城鄉(xiāng)教育資源的均衡化。

二、推行“縣管校聘”過程中存在的現(xiàn)實問題

廣東省廣寧縣的“縣管校聘”改革在2017年8月開始試點實施，五年后終有成效。課題組使用了利克特五積分法進行問卷調(diào)研，各維度得分都超過了3.5分，表明廣寧縣“縣管校聘”改革在政策宣傳、程序公平、教師競聘三個程序上都比較令人滿意。但后續(xù)的教師意愿與實踐效果分析發(fā)現(xiàn)，帶有明顯山區(qū)特征的廣寧縣在推行“縣管校聘”過程中存在著師資流動不暢、各校考核標準不一、教師流動意愿不強、教育資源均衡化效果不佳等困境。

1.教育資源流動不暢，教師“流”與“留”都很艱難

縣管校聘是一項新的政策，其內(nèi)容是將教師由學校的人員變?yōu)檎畠?nèi)部的系統(tǒng)人，以學校考核作為聘用標準。以前的考核可能更多的是學校內(nèi)部的事，學校已經(jīng)將教師考核作為日常工作的一環(huán)，但每個學期的考核往往流于形式。

在廣寧縣，跟大多數(shù)山區(qū)縣一樣，教師是一項非常穩(wěn)定的職業(yè)，基本可以入職到退休都在同一個單位，甚至同一個崗位。“縣管校聘”政策的實施，“競聘上崗”打破了教師職業(yè)的穩(wěn)定性，使得教師的工作環(huán)境發(fā)生了變化。聘用標準的重要依據(jù)是學校的考核，淘汰依據(jù)是教師過往的表現(xiàn)，新政策的淘汰機制讓一直處于穩(wěn)定狀態(tài)的教師感到恐慌。在以往政策和現(xiàn)在政策有沖突時，相應部門還沒出臺相關細則之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的教師們是不會貿(mào)然用自己僅有的薪酬待遇作為回縣城工作而承擔風險。政策之間的沖突導致的薪酬變動，使得這部分教師沒辦法通過“縣管校聘”流動起來。由于“落聘”造成的利益損害過大，“落聘”教師會動用一切力量和關系，留住自己的“飯碗”，學校出于“人情”，也不好意思強力“驅趕”，因此，存在“落聘教師退不出”的尷尬局面。

由于“縣管校聘”政策的頂層設計存在缺陷,配套政策不夠完善,在政策實施過程中出現(xiàn)了一些問題,如行政協(xié)調(diào)難度較大、學校管理存顧慮、流動教師對政策認識不到位等，流動的中小學教師存在由工作、居家生活環(huán)境以及學生基礎不同和學習動機差異導致各方面的不適宜。

2.各校考核標準不一，“校聘”與“縣管”存在矛盾

“縣管校聘”的主要運行模式是“競崗”，而在“競崗”中，學校根據(jù)自身情況的發(fā)展，可以調(diào)整考核政策，將教師的發(fā)展與學校的發(fā)展聯(lián)系起來。但學校并非只依據(jù)考核結果決定教職工的去留，而是采取考核與民意測評各占比重的方式。

城鄉(xiāng)學校對教師專業(yè)發(fā)展的要求不一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，教師外出交流的機會少，由于資金有限，教師只能參加學校舉辦的教師技能比賽；而在縣城的學校，傾向于提升教師教科研能力，如撰寫論文、做課題等。縣城學校在考核時，會比較重視教師校外比賽獲獎情況，學校內(nèi)部技能賽的價值可能就會相對降低。“縣管校聘”政策出臺后，全縣一刀切的考核指標讓城鄉(xiāng)之間的教師都頗感政策的不公，考核評價的不允，這對政策的推行產(chǎn)生一定的負面影響。

3.“縣管校聘”政策執(zhí)行重心過高，普通教師流動意愿不強

困境之三：主要體現(xiàn)為考核小組權利過于集中，教師參與交流的方式較為被動。

廣寧縣許多學校在制定“縣管校聘”方案都是直接把中層行政作為領導小組成員，或者考核結果為優(yōu)秀或前30%的教師組成領導小組，方案評分細則由領導小組制定。根據(jù)訪談資料梳理，更多教師傾向于希望學校采用隨機抽取或者按相同崗位人數(shù)百分比抽取的方式組成領導小組。原方案中的組織架構容易讓部分教師誤認為“縣管校聘”的決定權掌握在學校領導和管理層手中。

“縣管校聘”人事制度改革理應面向全體教師，“校聘”環(huán)節(jié)要求全體教師參與。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，超過七成的教師是希望能自愿申請才參與的，有14.34%的調(diào)查對象愿意在“附加評優(yōu)優(yōu)先條件”下參與“縣管校聘”。可見教師對政策參與的積極性有待提高。此外，“縣管校聘”的考核政策并沒有體現(xiàn)出對優(yōu)秀教師流動到薄弱學校的補助措施，教師權益缺少保障的政策難以真正調(diào)動起教師的工作積極性。

4.教師資源均衡化效果不佳，城鄉(xiāng)教育差距依然很大

鄉(xiāng)村衰落、縣城膨脹，是現(xiàn)時期中國縣域社會結構的主要特點。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村學校數(shù)量遞減，鄉(xiāng)村教育點撤并，鄉(xiāng)村學校的教師學生往縣城聚集，城鄉(xiāng)教育差距還在擴大。廣寧縣小學數(shù)量及學生數(shù)量呈現(xiàn)遞減趨勢，村小呈萎縮性發(fā)展，鄉(xiāng)村小學生基本集中在鎮(zhèn)中心小學；全縣中學總體數(shù)量不變，學生總體數(shù)量減少。縣城中小學規(guī)模擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校規(guī)模縮小。從問卷數(shù)據(jù)可以看出，在教師群體心目中，不同學校之間存在各種的不均衡，而這些不均衡影響著縣管校聘政策中教師參與的積極性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，待遇的不均衡占了首位，其次是辦學條件的不均衡，接著還有教育環(huán)境、教育政策以及生源的不均衡。

縣城學校學生人數(shù)劇增，教師缺編短員，導致學段教師結構矛盾。縣城學校中層行政主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師選拔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)骨干教師的轉移削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的競爭力。此外，農(nóng)民越來越多地送孩子到縣城上學，縣城中小學在校生人數(shù)增多，學校規(guī)模擴大，又從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校中選派教師進城任教，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)師資力量下降，陷入惡性循環(huán)，一直無法有效提升，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學校長對此表示十分無奈。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師競聘來縣城是鄉(xiāng)村教師犧牲自身收入換取子女享受優(yōu)質(zhì)教育的機會，那么縣城教師想申請去鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是為了獲得相應補貼或評優(yōu)評先資格。城鎮(zhèn)教師作為教師交流輪崗政策對象契合了支教幫扶的流動目的，實際上農(nóng)村教師也有流動需求，政策規(guī)約與流動實踐中的教師訴求產(chǎn)生錯位，政策對象單一化得以確證。城鎮(zhèn)教師幫扶性流動與政策對象單一相互強化，壓抑農(nóng)村教師流動需求，忽略培植農(nóng)村教師隊伍內(nèi)生力量，可能會消解政策實效。

三、中小學教師“縣管校聘”改革的推進與優(yōu)化

“縣管校聘”是一個正在推進的教育改革實驗，制度優(yōu)化是一個持續(xù)改進的過程。結合“縣管校聘”政策實施情況的調(diào)研，我們對“縣管校聘”制度優(yōu)化提出以下建議。

1.構建多元協(xié)同機制，優(yōu)化教育資源配置

片區(qū)集團聯(lián)合辦校，教育資源校際共享。推動城鄉(xiāng)雙向交流機制，形成優(yōu)質(zhì)資源補給的制度化和常態(tài)化，切實提高城鄉(xiāng)教育質(zhì)量均衡。任命名校長擔任組長，以學生全面發(fā)展為目標，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散的教學資源統(tǒng)籌盤活。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行集團化辦學，或者縣城+鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)合辦學模式，集團或片區(qū)內(nèi)的學校捆綁考核，由擔任組長的校長作為統(tǒng)一負責人，教師統(tǒng)一調(diào)配使用，教育資源共享，文化統(tǒng)籌共建，做到管理統(tǒng)一，財務統(tǒng)一。在捆綁考核的基礎上，教師發(fā)展中心在校際共享的思想指導下，做到橫向貫通、優(yōu)勢互補、資源共享、深度幫扶，從而推動教育協(xié)同發(fā)展，把廣寧特色的“校聯(lián)體”打造成為廣寧縣教育發(fā)展的新引擎，推動廣寧鄉(xiāng)城教育優(yōu)質(zhì)均衡大發(fā)展。

創(chuàng)新師資培養(yǎng)制度，創(chuàng)設校園良好生態(tài)。構建優(yōu)秀教師增量培育機制，組建教師成長梯隊可以有效規(guī)避優(yōu)質(zhì)學校面臨此風險。在新老教師“青藍工程”的基礎上，形成有良好持續(xù)性的梯隊，發(fā)展傳、幫、帶的師徒結對模式，維持校園師資的可持續(xù)生態(tài)。開啟深度聯(lián)盟優(yōu)質(zhì)資源帶上的教師聯(lián)合培養(yǎng)交流基地，扶持偏遠學校教師的統(tǒng)一招聘和后續(xù)培養(yǎng)。積極發(fā)揮名師、名班主任工作室、名校長工作室的引領作用，通過“名師下鄉(xiāng)鎮(zhèn)”增加校際教師對口幫扶，將教學能手培養(yǎng)成新的骨干教師，幫助年輕教師快速成長，實現(xiàn)教師教學水平的穩(wěn)步提升。

豐富教師培訓內(nèi)容，助力教師專業(yè)成長。在“縣管校聘”政策實施過程中，除了有針對性地解決教師所需的實際問題，還要加強音樂、美術、體育、計算機等緊缺學科教師的培訓，共同提高教師專業(yè)水平和學校辦學能力。搭建教師專業(yè)發(fā)展平臺，鼓勵在職青年教師攻讀教育碩士學位，通過本碩銜接培養(yǎng)一批能勝任兩科目教學的厚基礎、高素質(zhì)復合型教師，提升教師學歷層次。邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校優(yōu)秀骨干教師參加優(yōu)質(zhì)學校教學體驗活動，組織各學科教師通過優(yōu)質(zhì)電子課程資源自學教材，保證體藝學科教學渠道多元化、教學人員多樣化。豐富教師培訓內(nèi)容，促進教師專業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮教師培訓的多重功能，從整體上提高教師工作的積極性和專業(yè)化水平。

提升學校人文關懷，激發(fā)教師教學熱情。應當秉持人性化的教師管理理念，主動關心流入教師的工作生活并及時肯定其工作業(yè)績，公平地處理流入教師與學校其他成員之間的矛盾。鼓勵和支持教師對學校工作的建言獻策，建立科學、民主、平等的管理體制，不但能有效激發(fā)流動教師工作的積極性，而且可以增強流動教師的社會使命感與社會責任感。

2.出臺教師激勵制度，吸引優(yōu)秀教師回流

多方籌措資金，提高教師堅守津貼。為了保障教師資源能夠得到均衡配置，亟需建立多種保障措施，通過多種途徑給予教師以激勵和補償，吸引教師自愿幫扶農(nóng)村薄弱學校。縣級政府及縣教育行政部門設立專項經(jīng)費，對流動后績效工資變少的教師給予補足并適當增加。保證交流教師原有的生活水平，還可以通過優(yōu)厚的福利吸引特別優(yōu)秀的教師進駐農(nóng)村學校。對于應屆畢業(yè)生入職偏遠薄弱學校，可以提供一定數(shù)額的人才補貼等。此外，還可以探索符合實際的“縣管校聘”教師流動管理制度及補償機制，提高優(yōu)秀教師待遇。

教師評優(yōu)政策傾斜，突破教師發(fā)展瓶頸。縣教育部門和中小學應該針對教師的不同需求，構建多重激勵機制。提高農(nóng)村中小學中高級教師職稱評聘比例，有助于突破教師專業(yè)發(fā)展瓶頸。有偏遠學校任教經(jīng)歷的教師，享受職稱評聘加分政策。獲得政策的傾斜后，可以提高偏遠學校對教師的吸引力，進而促進優(yōu)質(zhì)教育資源向偏遠和薄弱學校的流動。對于特別優(yōu)秀的教師，在鄉(xiāng)村學校服務滿5年后，教育主管部門可開通綠色通道，單獨拿出高級職稱競聘指標（不占用本校名額）。注重教育情懷的植建，對具有高級職稱的交流教師給予精神鼓勵，樹立優(yōu)秀教師榜樣形象，引導更多的年輕教師投身于鄉(xiāng)村教育事業(yè)。

出臺落戶安居政策，夯實教師生活保障。“縣管校聘”工作的改進，需加快制度的頂層設計,完善政策配套及其政策執(zhí)行過程,從而增強政策合理性，以達到優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境、提升政策滿意度的目的。地方政府需出臺落戶安居政策，夯實教師生活保障。縣級政府牽頭，聯(lián)合發(fā)改委推進農(nóng)村教師安居工程項目，優(yōu)先保障無房、租房、生活困難的農(nóng)村教師需要，吸引優(yōu)秀的人才下鄉(xiāng)任教、安心從教。圍繞實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源向山區(qū)、農(nóng)村輸送，打造鄉(xiāng)村教師“安居工程”，為農(nóng)村教師提供住房的同時，協(xié)助教師及其子女可以落戶縣城，享受戶籍生入學待遇。加快教師周轉房的建設，為流動教師節(jié)省上下班時間，可以讓教師將更多的時間精力投入教學活動，更好地發(fā)揮其作用，從而提升學校的辦學質(zhì)量。

3.建設財政統(tǒng)籌機制，縮小縣域學校差距

定制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交，破解鄉(xiāng)村教師上班難問題。定制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交能讓教師減少奔波之苦，減少往返費用，讓鄉(xiāng)村教師保持足夠的精力用于教學，這是對教師最大的關愛，也是給予他們的最實惠的福利。設立農(nóng)村教師專項發(fā)展資金，開設農(nóng)村教師定制公交，提供教師上下班的班車保障，對吸引優(yōu)秀人才、保障優(yōu)秀教師安心服務偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)化鄉(xiāng)村師資隊伍結構有積極的推動作用。

重振師道尊嚴，營造鄉(xiāng)村尊師重教氛圍。完善鄉(xiāng)村教師榮譽制度，開展鄉(xiāng)村教書育人楷模教學獎頒獎晚會。多渠道宣傳鄉(xiāng)村教師的優(yōu)秀育人故事，利用學習強國融媒體、縣級教育公眾號、視頻號平臺、地方電臺電視等，定期收集鄉(xiāng)村教師日常教育隨筆、教學成長日記等，多形式展播鄉(xiāng)村教師風采及鄉(xiāng)村教育發(fā)展面貌。營造鄉(xiāng)村尊師重教氛圍，讓鄉(xiāng)村教師以己為榮，讓鄉(xiāng)村教師的家人以他為榮，把鄉(xiāng)村教師的影響力最大化，大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)。與此同時，還可以深挖鄉(xiāng)村教師鄉(xiāng)村知識分子的作用，將鄉(xiāng)村教師的文化引領融入鄉(xiāng)村振興體系。建立鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議制度，為優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師參與鄉(xiāng)村治理提供更多渠道，幫助教師更好地實現(xiàn)其職業(yè)理想和服務社會的理想。

打造鄉(xiāng)村宜居環(huán)境，以鄉(xiāng)村教育振興助推鄉(xiāng)村振興。聘請專業(yè)的園林設計團隊，充分利用鄉(xiāng)村學校場地空曠、依山傍水等自然優(yōu)勢，設計校園文化及師生休閑娛樂場所，為鄉(xiāng)村教師締造一個“五星級”的工作、學習、生活環(huán)境，讓每一位教師都為之“下”鄉(xiāng)鎮(zhèn)。注重教師是“心靈工作者”的本質(zhì)，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年訂購樹苗，開辟專屬的“志向林”，為每一位鄉(xiāng)村教師都栽種“志向樹”。

作者簡介：左崇良，衡陽師范學院教育科學學院；歐健婷，佛山市順德區(qū)大良街道朝樂幼兒園；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年4期