對縣域綜合行政執(zhí)法體制改革的評估及構(gòu)建

一、

截至目前，我區(qū)的縣域綜合行政執(zhí)法體制改革已基本完成。撤銷自然資源局的執(zhí)法監(jiān)察大隊、撤銷林草局的林草綜合行政執(zhí)法大隊，并在城市綜合管理局的基礎(chǔ)上重新組建綜合行政執(zhí)法局，綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三個大隊，一大隊負責城市綜合執(zhí)法、二大隊派駐資源局負責自然資源執(zhí)法、三大隊派駐林草局負責林草執(zhí)法。

同時，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）新建綜合行政執(zhí)法大隊，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合行政執(zhí)法工作。

本文旨在對我區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革后，行政執(zhí)法機制運行情況進行評估，并在此基礎(chǔ)上進一步提出構(gòu)建的設(shè)想。

二、

回顧歷史，從十八屆四中全會開始，我國就開始探索綜合行政執(zhí)法體制改革工作。2015年，中央編辦下發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，明確在全國22個省市138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。之后，國家以頂層制度設(shè)計的方式，逐年有序推進綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議，修訂通過了《行政處罰法》。其中，該法第十八條明確了要建立綜合行政執(zhí)法制度，第二十四條明確了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。

同年，國家頒布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》，在法律與政策的雙重驅(qū)動啟動下，縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級展開了圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項清單與一支隊伍管執(zhí)法的綜合改革。

在此之前，各縣級行政管理部門根據(jù)部門法的規(guī)定，具有行政處罰權(quán)的行政部門均有執(zhí)法隊伍。在此輪行政執(zhí)法體制改革過程中，部分地區(qū)在縣（區(qū)）級城管局的基礎(chǔ)上，在合并其它行政部門的執(zhí)法隊之后，又重新組建立了綜合行政執(zhí)法局。

就我區(qū)而言，在2023—2024年期間，全區(qū)完成了綜合行政執(zhí)法局的新建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”改革工作，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項清單的編制工作。

三、

行政執(zhí)法機制的改革，意味著行政執(zhí)法路徑的變化。

如下圖所示：

行政執(zhí)法具體包括執(zhí)法檢查、行政強制、行政給付、行政許可及行政處罰等。在2021年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管轄具有執(zhí)法檢查權(quán)，但對違法行為卻沒有行政處罰權(quán)。具體而言，林業(yè)站及自然資源所是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的組成機構(gòu)，縣級行政主管部門是其上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，不僅對違法行為具有行政處罰權(quán)，而且縣（區(qū)）局還具有行政執(zhí)法大隊。于是，行政執(zhí)法路徑為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）站所—縣（區(qū)）局執(zhí)法大隊”。

目前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的機構(gòu)組成，從過去注重“條”結(jié)構(gòu)的“七站八所”，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在注重“塊”結(jié)構(gòu)的“5辦3中心1隊”（黨政綜合辦、基層黨建辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、平安法治辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、綜合行政執(zhí)法隊）。其中，過去的林業(yè)站并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，而自然資源所則屬于縣局直管部門。

在此輪綜合行政執(zhí)法體制改革之后，縣鄉(xiāng)兩級的行政執(zhí)法路徑發(fā)生了徹底變化。

如下圖所示：

以林草的行政執(zhí)法為例，通過以下幾個維度觀察分析：

其一、縣（區(qū)）級層面的變化。林草局的行政執(zhí)法權(quán)發(fā)生了分割，在“執(zhí)法檢查—行政調(diào)查—行政處罰決定”的系統(tǒng)中，綜合行政執(zhí)法局負責中間環(huán)節(jié)的“行政調(diào)查”，而林草局則復(fù)雜首尾的“執(zhí)法檢查”、“行政處罰決定”等。

其二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，而林業(yè)等站所則并入了該中心。該中心負責林草的行政事務(wù)工作，綜合行政執(zhí)法大隊則負責林草的行政執(zhí)法工作，這種行政執(zhí)法僅包括涉林草的行政執(zhí)法檢查及行政處罰。

其三、縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的變化。這種變化僅發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有行政處罰權(quán)的情況下，針對需要行政處罰的違法行為而言，就需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣（區(qū)）協(xié)同完成該行政執(zhí)法。

具體而言，路徑示意如下，線索（村居委員）—前期調(diào)查（鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊）—線索移送（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）—立案決定（縣區(qū)林草局）—立案調(diào)查（縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）—行政處罰決定（縣區(qū)林草局）—執(zhí)行（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）。

四、

以行政執(zhí)法程序為標準，在此輪行政執(zhí)法體制改革之前，林草、自然資源的行政執(zhí)法模式可稱為“一體化行政執(zhí)法”；而經(jīng)過此次行政執(zhí)法體制改革之后，林草、自然資源的行政執(zhí)法模式呈現(xiàn)出“分段式行政執(zhí)法”的特征。

具體而言，“一體化行政執(zhí)法”是指線索發(fā)現(xiàn)、立案調(diào)查、行政處罰決定等，皆由同一個政府行政職能部門作出；“分段式行政執(zhí)法”是指線索發(fā)現(xiàn)、立案調(diào)查、行政處罰決定等，由兩個或兩個以上的政府行政職能部門協(xié)同完成。

判斷制度改革成敗的標準，應(yīng)當是改革是否解決了當下的社會治理困境，并且實現(xiàn)了制度改革的預(yù)設(shè)價值目標。就此輪綜合行政執(zhí)體制改革而言，“一體化行政執(zhí)法”有利于提升行政執(zhí)法效率，但缺點在于縣鄉(xiāng)兩級“看得見的管不著、管得著的看不見”的困境；而“分段式行政執(zhí)法”的分權(quán)有利于權(quán)力均衡與制約，但缺點是內(nèi)部機制銜接不暢就可能會造成推諉塞責。

綜合行政執(zhí)法的價值與意義在于以下幾方面，獨立性、公正性、客觀性、專業(yè)性及法制性。

以林草或自然資源為例。

林草局、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局為平等獨立的政府組成部門，綜合行政執(zhí)法局內(nèi)設(shè)執(zhí)法大隊派駐林草、自然資源局，經(jīng)林草、自然資源局對需要給予行政處罰的違法線索，委托派駐的執(zhí)法大隊進行立案調(diào)查，而林草、自然資源又根據(jù)執(zhí)法大隊的行政調(diào)查結(jié)論，決定是否需要對違法行為給予行政處罰。

行政調(diào)查不僅需要調(diào)查對當事人不利的證據(jù)，同時也需要調(diào)查對當事人有利的證據(jù)。在此行政調(diào)查過程中，派駐的執(zhí)法大隊與林草局、自然資源局并無隸屬關(guān)系，這就保證了行政調(diào)查過程及結(jié)論的獨立性、客觀性、公正性、專業(yè)性及法制性。

如果說，在此輪綜合行政執(zhí)法體制改革過程中，既不能充分發(fā)揮“分段式行政執(zhí)法”的價值及意義，又因體制改革而喪失“一體化行政執(zhí)法”的效率優(yōu)勢，那么這場行政執(zhí)法體制改革無疑注定失敗。

五、

此次綜合行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵在于部門職能職責的劃分，以及部門之間、科室與執(zhí)法大隊之間的機制銜接。

如下圖所示：

就部門職能職責劃分而言，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：行政執(zhí)法檢查、前期行政調(diào)查、違法線索移送及擬行政處罰建議等。

林草局、自然資源局：立案決定、委托行政調(diào)查、行政處罰決定、聯(lián)合行政強制執(zhí)行等。

綜合行政執(zhí)法局：行政調(diào)查、擬行政處罰意見、聯(lián)合行政強制執(zhí)行等。

就銜接機制而言，

根據(jù)以下路徑示意分析，線索（村居委員）—前期調(diào)查（鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊）—線索移送（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）—立案決定（縣區(qū)林草局）—立案調(diào)查（縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）—行政處罰決定（縣區(qū)林草局）—執(zhí)行（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）。

“分段式行政執(zhí)法”的工作銜接機制，至少包括部門之間的工作銜接機制、以及科室與執(zhí)法隊之間的工作銜接機制。

（一）部門之間的工作銜接

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—林草局、自然資源局，案件線索移送銜接機制；

林草局、自然資源局—綜合行政執(zhí)法局，行政調(diào)查委托銜接機制、調(diào)查結(jié)論反饋銜接機制；

綜合行政執(zhí)法局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），行政調(diào)查協(xié)同辦案機制，聯(lián)合行政強制工作機制；

（二）部門科室與執(zhí)法大隊之間的工作銜接

林草局、自然資源局法制科室—綜合行政執(zhí)法局派駐執(zhí)法大隊，行政調(diào)查監(jiān)督與指導(dǎo)工作協(xié)調(diào)機制；

綜合行政執(zhí)法局派駐執(zhí)法大隊—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法大隊，行政調(diào)查配合工作機制、聯(lián)合行政強制工作協(xié)調(diào)機制。

在此過程中，行政調(diào)查就呈現(xiàn)出了“雙重監(jiān)督、雙重審核”的特點。派駐執(zhí)法隊的行政調(diào)查程序不僅要受綜合行政執(zhí)法局的監(jiān)督，同時還要受林草局、自然資源局法制科的監(jiān)督；其調(diào)查結(jié)論及擬行政處罰意見不僅要受綜合行政執(zhí)法局的法制審核，同時還要受林草局、自然資源局的法制審核。

六、

在明確各部門之間的職責劃分，建立健全各部門、各科室（執(zhí)法隊）工作銜接機制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當保障綜合行政執(zhí)法的人、財、物及辦案經(jīng)費，這樣才能內(nèi)部驅(qū)動行政執(zhí)法機制的有效運行。

同時，根據(jù)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》的相關(guān)規(guī)定，縣區(qū)級司法局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，還應(yīng)當積極發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用，從外部助力推動“分段式行政執(zhí)法”各機制的有效銜接。

陳浩 基于知止堂上

2026年1月15日