盧鋒：公共資源配置視角下的供強需弱矛盾解析與應對

題記：2025年12月28日，北京大學國家發展研究院“中國經濟觀察報告會”第74期舉辦。本文根據校友學院發展基金講席教授盧鋒的主題演講整理。

近兩年，我在院內和其它交流場合討論供強需弱現象時提到一個觀點，就是需要從公共資源配置視角深入分析其成因，因而有必要對公共部門資源總量規模與使用結構加以估測。經過最近大半年與年輕同事一起研究，已形成部分階段性成果，借此機會簡單匯報一下。

當前，供強需弱問題的討論面臨新的政策背景。2025年末召開的中央經濟工作會議充分肯定經濟增長成就，明確指出“國內供強需弱矛盾突出”，同時強調這是“發展中、轉型中的問題，經過努力是可以解決的”。

高層對這一矛盾的精準論斷，引發了我們對三個問題的思考：為什么高層提出“供強需弱矛盾”這一新論斷？如何理解供強需弱是“發展中、轉型中的問題”？如何推動這個“發展中、轉型中的問題”得到逐步化解？我將圍繞這三個問題，從三個方面展開論述。

供強需弱的表現與成因

供強需弱的“供強”表現：“供強”有充分的現實依據，是我國數十年發展積累的重要成果。2023年底，我在一次專題分享中曾提出，“供強”主要體現在：基建持續領先、傳統工業優勢增強、前沿行業頻頻突破、技術產業顯著提升，以及貿易競爭力的持續提升。“新三樣”、“新新三樣”，眾多企業在AI創新領域奮發有為。生產力供給側階段性新突破，體現我國長期發展形成的深厚技術積淀與趕超潛力。當然我國科技產業在不少領域與國際先進水平仍有不同程度距離，未來需要持續努力追趕。

供強需弱的“需弱”表現：從邏輯上而言，“供強”并不必然導致“需弱”。結合我國公共資源配置的實際情況來看，我國的“供強”在很大程度上是公共部門投入大量資源推動形成的，這在一定程度上內生了“需弱”的特征。我國“需弱”的核心表現是需求增長動力不足，這一態勢自2018年起逐漸顯現。2019年前后與2022年的兩次物價波動，均由特殊外部沖擊引發，并非宏觀經濟基本面周期性作用的結果。2019年的物價上漲與非洲豬瘟引發的豬肉價格波動相關，2021年的價格變化則源于疫情對供求兩端的沖擊，且同期出口的強勁表現進一步放大了價格波動效應。一般物價階段性處于低位，反映供需關系的現實矛盾——若僅通過行政手段人為抬升價格，而不調整深層結構，反而可能加劇問題。

“需弱”呈現出鮮明的結構性特征，可被拆解為五重層層遞進的矛盾關系。總需求不足是當前經濟運行的主要矛盾；總需求又分為外需和內需，其中內需偏弱是總需求不足的主要矛盾；內需結構又可以分為投資與消費。盡管當前投資領域也面臨緊迫挑戰，但從長期視角來看，消費不足仍是主要矛盾。甚至可以說，投資下降在很大程度上源于消費不足引發的市場內卷和反內卷，進而抑制了投資動力。進一步拆解，消費又可以分為政府消費和居民消費。居民消費不足是主要矛盾；最后，在居民消費中，又可以分為商品消費與服務消費。服務消費不足是其中的主要矛盾。上述結構性特征相對穩定，顯示多方面矛盾關系中，居民消費相對不足影響比較關鍵。

“供強需弱”的成因：學界對“供強需弱”成因已有諸多探討，包括收入分配失衡、社保體系不完善、戶籍制度約束等體制性因素。值得深思的是，這些問題存在已久，為何遲遲未能得到根本性解決？我認為，一個較少關注原因在于公共資源配置的傳統架構，這一架構已潛移默化地成為各方普遍默認的前提。解決消費不足、實現收入倍增等目標，終將面臨“資金來源”的現實困境。

事實上，我國公共部門掌握著規模龐大的資源，這些資源通過常態化機制主要投向投資與生產供給端，雖然新時期決策層對民生領域重視程度增加，公共資源用于民生消費支持規模趨勢性擴大，然而現實觀察尚未達到與供給資源投入與增長速度相匹配程度。這一點構成供強需弱矛盾的深層體制成因之一。

公共資源規模與配置估測

不同于“三駕馬車”“擴內需”的概念前提，我們對公共資源配置進行定量考察時選擇的研究思路是“投資-供給”與“民生-消費”的二分法。投資在短期內雖可形成需求，但一旦項目建成便轉化為供給；若消費長期不足，單純擴大投資雖能短期緩解供需矛盾，長期仍會加劇失衡壓力。這一分析視角并非否定短期擴大投資的必要性——若投資大幅下滑，短期刺激政策仍不可或缺——而是從長期發展維度，揭示公共資源配置對經濟結構的深層影響，與短期政策導向并不沖突，而是相互兼容。

我做了四個層次的估測：公共部門概念與我國特點；2023年公共資源總量估測；公共資源支持供給側規模；公共資源支持消費端規模。

1、公共部門的概念與我國特點

公共部門是公共經濟學中的基礎概念。按照國際機構的界定，公共部門=廣義政府+公共企業或國企。其中廣義政府包括“唯一威權主體”意義上的狹義政府加上社保基金，再加一些非營利機構（NPIs）。

我國公共部門具有極為特殊的結構特征，這一特征深刻折射了我國的體制優勢、歷史演化背景與發展模式特點。在國際比較意義上，我國公共部門至少有兩個突出的國情特點：第一是黨的領導原則。中國共產黨并非公共部門的組成部分，而是公共部門的全面領導者，這是由“黨領導一切”的根本原則所決定的。第二，我國公共部門自身具有三大特征：包含對象廣、職能覆蓋寬、體量規模大。

一般認為，我國公共部門由三大部分組成：政府+國企+事業單位。盡管有觀點認為應將群眾團體納入其中，因其接受黨的領導與政府管理，符合公共部門的核心定義，尤其是進入政協的18個人民團體。但鑒于這些群眾團體掌握的額外資源有限，本研究暫不將其納入分析范疇。

需要特別說明的是，我國事業單位的性質與西方語境中的public institution存在本質區別：我國事業單位主要負責人與高管由政府任命，運營費用主要依賴政府支持，甚至存在行政部級規格的重要事業單位，這些特征均無法通過public institution的常規定義來概括，體現了鮮明的中國特色。

2、2023年公共資源總量估測

依據政府、國企、事業單位這三大部分來理解，我國公共部門掌控的資源主要由四個方面構成：一是廣義財政“四本預算賬戶”的收入或資源；二是國有企業凈利潤扣除國有資本經營收入后的剩余；三是部分事業單位（如公立醫院、高校等二類公益機構）通過市場提供服務所獲得的收入；四是公共部門固定資產通過折舊計提所耗費的資源。

綜合上述四個方面，本研究以2023年為樣本年份進行估算，結果顯示：公共部門資源總規模約為60.5萬億元，約占當年GDP的48%，較廣義財政規模高出三分之一。需要強調的是，這一GDP占比并不是GDP構成意義上的比例，而是以GDP為尺度衡量公共資源相對規模的比例。

3、公共資源支持供給側規模

公共資源用于投資與供給端支出，主要包括五項：折舊支出、國企與事業單位額外收入中用于投資與供給的部分、政府性基金支出、一般公共預算中明確投向供給端的支出、產業基金等其他公共部門相關支出。

經估算，2023年公共部門投向供給端的資源規模約為33.21萬億元，占GDP的26.35%。經一致性平減調整后，這一比例為25.5%。

4、公共資源支持消費端規模

公共資源用于民生消費端的支出，主要包括六項：社保基金支出、政府實際消費、社會實物轉移、事業單位市場收入消費部分扣除、政府消費含折舊費用，及“社會實物轉移（social transfer in kind: STIK）”含財政對醫保補貼。

經估測，2023年公共部門投向民生消費端的資源規模約為29.29萬億元，占GDP的23.24%。經平減調整后，這一比例為22.5%。

需要提到的是，總消費在統計上包括家庭消費與政府消費，其中STIK雖計入政府消費，但實際由居民使用，需在分析中予以區分。

綜上，我國公共部門掌握的巨大資源中，超過一半投向了投資與供給端，接近略小的一半投向消費端。這一配置結構是我國的重要特征，已內嵌于數十年形成的體制機制中，成為各方討論宏觀政策與財政政策的默認前提。鑒于其涉及的資源規模占GDP的48%左右，理解這一配置結構是破解經濟結構性矛盾的關鍵。

公共資源配置的影響 探討

1、公共資源配置結構解釋了我國宏觀經濟結構特點

我國宏觀經濟結構的特點，在很大程度上由公共資源配置結構決定。

公共資源配置結構解釋了我國高投資率的結構特點。我國投資率較G20國家平均值高出16個百分點。這主要源于兩方面：一是私營部門投資率的影響，據儲蓄率相關數據推算，這一影響約為2個百分點；二是公共部門投資的顯著貢獻。我國公共部門投資（含折舊相關投資）占GDP的比重約為20%；而美歐國家政府投資占GDP比重僅為4%左右，加上少量國有企業投資，總占比約5%。兩者相差約15個百分點，疊加私營部門的小幅差異，恰好解釋了我國與G20國家投資率的16個百分點差距。

公共資源配置結構解釋了我國低消費率的結構特點。我國居民消費率較G20國家平均值低18個百分點以上，這一差異同樣可通過公共資源配置結構解釋：一方面，美歐國家公共部門資源占GDP比重在40%上下，除大約5個百分點用于各種投資，投入到消費方面的資源應占GDP的30%以上，而我國僅為22%，相差近10個百分點；另一方面，我國社保與民生支持體系雖取得巨大成就，但仍不夠完善，尤其對較低收入城鄉居民的支持力度相對不足，導致居民預防性儲蓄動機較強。居民儲蓄率較G20其他成員均值高出近20個百分點。結合我國居民可支配收入占GDP約40%的比例推算，較高儲蓄率解釋了約8個百分點的消費率差異。以上兩方面因素疊加，基本能夠解釋我國與國際水平的消費率差距。

這一分析表明，我國宏觀經濟結構的特征并非單純由市場自發形成，而是公共部門為實現長期趕超目標，在資源配置中側重投資、供給與科技領域的結果。盡管我國同樣重視民生與消費，但配置比例的不平衡，最終形成了當前的結構特征，這在一定程度上是發展過程中主動選擇的結果。

2、與供強需弱的內在關聯

前文所述的公共資源配置結構僅是供強需弱形成的必要條件，這一矛盾的凸顯還因另外兩個條件：

一是市場體制完善與民營企業成長等結構條件。以華為為代表的民營企業，其研發投入規模已與中科院不相上下；“新三樣”等新興產業的崛起，也主要由民營企業引領。市場體制的活力與民營企業的競爭力，與公共資源的供給端投入形成疊加效應，鑄就了我國的“供強”優勢。但與此同時，民營企業的強勁供給能力與公共資源的持續加持，在消費端投入不足的背景下，會進一步增加了供需不平衡壓力，使“需弱”問題更為突出。

發展階段與時間積累的演化條件。供給能力的發展并非線性過程，而是呈現階段性特征。近期中央文件所提及的“階梯式遞進”，是對這一發展規律的準確概括。經過數十年積累，尤其是十八大以來的調整與突破，我國供給能力實現了新一輪階段性躍遷，“供強”特征日益凸顯；而消費不足問題雖長期存在，但在特定發展階段通過三類調節方式得以緩解：一是擴投資（短期轉化為需求）；二是增出口（通過外需彌補消費不足）；三是去產能（借助超市場手段對供給能力做減法）。然而當前，這三類調節方式的空間已顯著收窄：投資回報率持續下降，擴大投資的難度與風險增加；我國貨物貿易順差已突破萬億美元，制造業順差占全球較大比例，進一步拓展外需的空間有限；行政化去產能則面臨多重約束，難以持續推進。在此背景下，“供強需弱”的矛盾逐漸凸顯，成為必須直面的現實問題。

當前我國經濟面臨著極為特殊的局面：一方面，我國在諸多科技產業取得突破性進展，發展成就舉世矚目，體現新中國幾代人不懈奮斗的成果；另一方面，“需弱”引發的抑制型增長態勢近年持續存在，不僅會影響長期供給能力，還可能引發社會矛盾催生一些超出經濟領域的復雜因素，亟待高度重視。

但是，這一局面也蘊含著前所未有的發展機遇：若能有序調整公共資源配置，將部分資源轉向民生與消費端，不僅不會阻礙供給端的趕超進程，反而能通過擴大產能利用率、提升企業利潤，為投資增長與前沿產業追趕提供更堅實的支撐。此前看似此消彼長的“供給”與“消費”，可形成相互促進關系：消費短板的補齊，將為供給端的持續發展注入新的動力。

政策含義

基于上述分析，政策核心導向清晰明確：不僅要擴大消費規模，更要著力提高消費率。唯有提高消費率，才能實現宏觀經濟結構調整與再平衡。這意味著需要使居民收入與消費的增長速度需超過GDP增速。

單純依靠政府新增發債并非治本之策，從過往經驗來看，新增發債資金大多仍流向供給端。根本出路在于調整公共資源的配置結構：假設如能將2023年供給端與供給側25.5%與消費端22.5%的配置比例，調整為消費端25.5%與供給端22.5%、，在仍保障相當于GDP體量的22.5%%資源支持高端制造業、新興科技等新質生產力提升追趕的同時，可使消費投入提升3個百分點；加之消費增長對宏觀經濟的拉動效應，以及由此帶來的居民收入增長二次推動，“十五五”期間將消費率就可能得到顯著提升。假如公共資源支持投資供給側長期目標是相當于GDP的15%投入規模，則約有相當于經濟總量10個百分點的相當龐大規模資源可通過不同方式用于改善民生與提振消費。

回顧新中國經濟史，曾有三次通過政策調整推動消費率在短期內大幅提升的成功經驗，這也為當前的政策優化提供了有益借鑒。若能抓住這一契機，將民生與消費置于更突出的位置，有望形成國民經濟持續健康發展的新格局，我理解這與高層最新論述供強需弱提到的“轉型”要求也是一致的。

整理：白堯 | 編輯：王賢青