關(guān)于出口管制執(zhí)法實(shí)踐中海關(guān)判定兩用物項(xiàng)的質(zhì)疑

一、海關(guān)對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定的司法和執(zhí)法實(shí)踐

2025年6月16日，海關(guān)總署發(fā)布的2025年第123號(hào)公告正式生效，該公告規(guī)定了兩用物項(xiàng)出口管制海關(guān)質(zhì)疑有關(guān)事項(xiàng)，其中明確了海關(guān)具有初步判定貨物是否屬于兩用物項(xiàng)的權(quán)限。而早在該公告發(fā)布之前，大量涉兩用物項(xiàng)的行政處罰案件、走私犯罪案件中，涉案貨物是否屬于兩用物項(xiàng)均是由海關(guān)判定或者由海關(guān)委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)鑒定。具體舉例如下：

刑事案件：

案例一（2025）粵刑終164號(hào)：原審法院認(rèn)定上訴單位在未取得稀土金屬出口許可證的情況下，將其生產(chǎn)的稀土金屬釔、氧化鈧等出口貨物偽報(bào)成金屬靶材樣品等不需要申請(qǐng)配額、許可證管理的貨樣，偽報(bào)品名、低報(bào)價(jià)格，通過貨代公司、國(guó)際快遞公司走私出境。海關(guān)緝私分局根據(jù)上訴單位的相關(guān)電子郵箱數(shù)據(jù)、產(chǎn)品銷售清單、發(fā)貨記錄單、生產(chǎn)狀況表、報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)、發(fā)票、快遞單、員工任職名單等證據(jù)材料，廣東省商務(wù)廳復(fù)函亦證實(shí)拓某公司未申領(lǐng)出口許可證。本案中，緝私分局委托審計(jì)人員根據(jù)上述證據(jù)，統(tǒng)計(jì)出上訴單位實(shí)際出口貨物的產(chǎn)品品名、規(guī)格、數(shù)量、金額等，并根據(jù)2009年至2023年出口許可證管理貨物目錄、兩用物項(xiàng)許可目錄中列明的貨物明細(xì)進(jìn)行對(duì)照、分類，篩選出上訴單位走私國(guó)家禁止出口的稀土金屬數(shù)據(jù)比對(duì)明細(xì)表，從而計(jì)核出上訴單位走私的犯罪數(shù)額。

案例二（2019）粵刑終1162號(hào)：原審法院認(rèn)定上訴人偽報(bào)、夾藏出口屬于兩用物項(xiàng)的鎢粉，構(gòu)成走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪。本案中，海關(guān)緝私分局委托中國(guó)檢驗(yàn)認(rèn)證集團(tuán)深圳有限公司、國(guó)家有色金屬及電子材料分析測(cè)試中心出具鎢含量檢測(cè)報(bào)告，檢測(cè)結(jié)果均認(rèn)定鎢含量大于97%，海關(guān)緝私分局由此認(rèn)定涉案貨物的參數(shù)性能符合《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》（商務(wù)部、海關(guān)總署公告2013年第95號(hào)）規(guī)定的管制標(biāo)準(zhǔn)，屬于兩用物項(xiàng)。

行政處罰案件：

案例三：2024年3月20日，某海關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人申報(bào)出口的驅(qū)鳥無(wú)人機(jī)屬于兩用物項(xiàng)，當(dāng)事人的行為構(gòu)成稅號(hào)申報(bào)不實(shí)，且未交驗(yàn)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》，該行為影響國(guó)家許可證件管理，并對(duì)處罰款12.28萬(wàn)元。以上行為有1、報(bào)關(guān)單據(jù)；2、查驗(yàn)記錄；3、稅款計(jì)核證明書；4、情況說明；5、產(chǎn)品手冊(cè)；6、營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件等證據(jù)為證。

案例四：2023年3月26日，當(dāng)事人向海關(guān)申報(bào)進(jìn)口一批多功能油污凈貨物，經(jīng)檢測(cè)結(jié)果表明進(jìn)口的多功能油污凈含有三乙醇胺成分。當(dāng)事人在進(jìn)口多功能油污凈時(shí)未如實(shí)申報(bào)含有兩用物項(xiàng)成分并未提供兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)口許可證，當(dāng)事人的行為已影響國(guó)家許可證件管理的規(guī)定。以上行為有1、線索移交材料；2、進(jìn)口報(bào)關(guān)單及隨附單證；3、貨物采購(gòu)合同；4、檢測(cè)報(bào)告；5、查問筆錄；6、當(dāng)事人資料及授權(quán)委托書；7、緝私綜合應(yīng)用系統(tǒng)查詢記錄等證據(jù)證明。

上述案例均是海關(guān)自行判定或者委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行判定的例證。其中，案例三是由海關(guān)根據(jù)企業(yè)提供的產(chǎn)品說明書等判斷涉案貨物屬于兩用物項(xiàng)；案例二、案例四為海關(guān)委托專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)涉案商品的成分、含量進(jìn)行檢測(cè)，并出具相關(guān)檢測(cè)報(bào)告，海關(guān)認(rèn)定屬于管制物項(xiàng)；案例一則由海關(guān)委托審計(jì)機(jī)構(gòu)，根據(jù)出口許可證管理貨物目錄、兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄中列明的貨物明細(xì)進(jìn)行對(duì)照、分類，篩選出稀土金屬數(shù)據(jù)并統(tǒng)計(jì)涉案金額。此外，在筆者參與辦理的涉兩用物項(xiàng)走私犯罪案件中，主要是由海關(guān)委托海關(guān)技術(shù)中心進(jìn)行相應(yīng)檢測(cè)并判定的。

實(shí)踐層面的普遍做法，并不代表正確，實(shí)踐中海關(guān)是否有權(quán)判定兩用物項(xiàng)，仍需要進(jìn)行進(jìn)一步檢視。

二、海關(guān)對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定的依據(jù)、合法性及效力問題

（一）海關(guān)總署2025年第123號(hào)公告發(fā)布實(shí)施之前

在2025年6月16日之前，海關(guān)對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定并沒有相關(guān)的法律依據(jù)。無(wú)論是《出口管制法》《兩用物項(xiàng)出口管制條例》還是《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》，均未規(guī)定海關(guān)有判定的權(quán)力。上述規(guī)定中僅僅提及，海關(guān)在有證據(jù)表明出口貨物可能屬于兩用物項(xiàng)時(shí)，有權(quán)向出口經(jīng)營(yíng)者提出質(zhì)疑、向商務(wù)部提出組織鑒別、質(zhì)疑期間貨物不予放行。出口經(jīng)營(yíng)在質(zhì)疑期間應(yīng)當(dāng)向商務(wù)主管部門申請(qǐng)?jiān)S可或者申請(qǐng)辦理不屬于管制范圍的相關(guān)證明，而這兩種方式最終都需要由商務(wù)部進(jìn)行審定。因此，筆者認(rèn)為上述規(guī)定只授權(quán)商務(wù)部對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定，但未授權(quán)海關(guān)進(jìn)行兩用物項(xiàng)的判定。

（二）海關(guān)總署2025年第123號(hào)公告發(fā)布實(shí)施之后

2025年6月16日起，海關(guān)總署2025年第123號(hào)公告生效。該公告明確，出口貨物發(fā)貨人未向海關(guān)交驗(yàn)由國(guó)家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，海關(guān)有證據(jù)表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應(yīng)當(dāng)向出口貨物發(fā)貨人提出質(zhì)疑，并要求出口貨物發(fā)貨人提交材料，收到材料后海關(guān)依法進(jìn)行判定或提出組織鑒別。由此可見，該公告直接規(guī)定了海關(guān)判定兩用物項(xiàng)的權(quán)限。但是，這一規(guī)定不無(wú)疑問。

1.該公告的上位法、上位規(guī)定依據(jù)不明。

該公告第三條規(guī)定海關(guān)【依法】進(jìn)行判定，但是正如前文所述，《出口管制法》《兩用物項(xiàng)出口管制條例》《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》等等均未更新規(guī)定賦予海關(guān)判定的權(quán)力。那么，“依法”的“法”指向的是哪部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及具體哪些規(guī)定？該公告是否存在上位法或者上位規(guī)定依據(jù)，存在重大疑問。

2.該公告由海關(guān)總署發(fā)布并進(jìn)行自我授權(quán)，存在合法性及效力質(zhì)疑

第一，該公告的制定、發(fā)布主體為海關(guān)總署，效力層級(jí)為國(guó)務(wù)院部門規(guī)范性文件。如前所述，沒有任何上位法或者上位規(guī)定授予海關(guān)總署判定兩用物項(xiàng)的權(quán)限。根據(jù)《立法法》，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章，不得增加本部門的權(quán)力。由此可見，即便是效力層級(jí)更高的部門規(guī)章都無(wú)權(quán)在無(wú)上位法或者上位規(guī)定依據(jù)時(shí)增加本部門權(quán)力，效力層級(jí)更低的國(guó)務(wù)院部門規(guī)范性文件自然更加無(wú)此權(quán)限。

第二，無(wú)論是法律、行政法規(guī)還是部門規(guī)章，都有嚴(yán)格的、法定的制定程序。如，法律、行政法規(guī)的制定程序由《立法法》規(guī)定，規(guī)章的制定程序則由《規(guī)章制定程序條例》（根據(jù)國(guó)務(wù)院令第322號(hào)修訂）規(guī)定。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定過程需要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審議（審查）等多環(huán)節(jié)，且需要廣泛征集、聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。對(duì)于有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，還應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)進(jìn)行聽證。雖然《海關(guān)立法工作管理規(guī)定》（海關(guān)總署令第180號(hào)修訂發(fā)布）有關(guān)于海關(guān)總署規(guī)范性文件的制定規(guī)范，但相關(guān)規(guī)范也主要是集中在內(nèi)容的合法性、公開性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性的內(nèi)部審查方面，而沒有類似規(guī)章的嚴(yán)格的外部參與程序、制定程序與規(guī)范要求。

盡管，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）明確要求“嚴(yán)格依法行政，防止亂發(fā)文件”“規(guī)范制發(fā)程序，確保合法有效”“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究”，但這些要求均沒有制度化，規(guī)范性文件的發(fā)布仍具有機(jī)動(dòng)性、靈活性。

回到海關(guān)總署2025年第123號(hào)公告，其性質(zhì)屬于授權(quán)性規(guī)定，在現(xiàn)有法律法規(guī)之外增設(shè)了海關(guān)的行政權(quán)力，并實(shí)質(zhì)影響了廣大出口經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)。即使該文件在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部可能履行了相關(guān)制定程序，它也未經(jīng)立法或規(guī)章所要求的公開聽證、審查等外部監(jiān)督環(huán)節(jié)。從法治原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)自我授權(quán)，尤其在缺乏法定程序約束的情況下，此類規(guī)范性文件的正當(dāng)性與合法性值得審慎審視。

三、司法案件中，海關(guān)自行判定或者委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定存在的問題

正如本文第一部分的四個(gè)案例，實(shí)踐中海關(guān)基于進(jìn)出口貨物監(jiān)管、查緝走私等職責(zé)，會(huì)直接對(duì)涉案貨物屬于兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定。一方面是因?yàn)閮捎梦镯?xiàng)（包含參照兩用物項(xiàng)管理的監(jiān)控化學(xué)品等）的數(shù)量很多，一一由商務(wù)部進(jìn)行鑒別、判定實(shí)際上是難以實(shí)現(xiàn)的。另一方面，有些辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，海關(guān)可以根據(jù)《行政訴訟法》《刑事訴訟法》的規(guī)定委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)涉案貨物進(jìn)行檢測(cè)、鑒定。但是，這些做法存在一定的問題。

（一）規(guī)范解釋、管制目的的不同一性問題

如果暫時(shí)不討論海關(guān)判定兩用物項(xiàng)權(quán)限來源的合法性問題，不可否認(rèn)的是，對(duì)于部分兩用物項(xiàng)是通過檢測(cè)報(bào)告即可認(rèn)定的，如案例二涉及的鎢粉，大部分的檢測(cè)機(jī)構(gòu)都可以根據(jù)專業(yè)技術(shù)規(guī)范、專業(yè)檢測(cè)設(shè)備給出客觀的檢測(cè)結(jié)果，海關(guān)可以直接根據(jù)檢測(cè)結(jié)果結(jié)合《兩用物項(xiàng)出口管制清單》或者《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》規(guī)定的參數(shù)判定涉案貨物屬于兩用物項(xiàng)，這通常也沒有過多的爭(zhēng)議。

但是，關(guān)于一些物項(xiàng)技術(shù)復(fù)雜、管制規(guī)定存在模糊的物項(xiàng)，僅僅根據(jù)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)結(jié)果可能還是不夠的。

比如《兩用物項(xiàng)出口管制清單》9A012.e．規(guī)定：“專門用于特定‘無(wú)人駕駛航空器’或‘無(wú)人駕駛飛艇’，且具有以下任一特性的無(wú)線電通信設(shè)備：1．‘無(wú)線電視距’傳輸距離大于50 km；2．一站控多機(jī)能力大于10架。”其中，“專門用于”“大于”“一站控多機(jī)能力”等術(shù)語(yǔ)存在不同的理解與解釋空間，當(dāng)前也尚未有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等一一匹對(duì)、規(guī)定，且《兩用物項(xiàng)出口管制清單》也沒有明確相關(guān)含義。那么，不同的人、不同的技術(shù)機(jī)構(gòu)、不同的海關(guān)都有可能作出截然不同的解釋。此時(shí)，如果允許海關(guān)自行判斷或者委托機(jī)構(gòu)輔助判斷，可能出現(xiàn)規(guī)范解釋不統(tǒng)一、錯(cuò)誤理解管制政策的目的等問題。

而且，根據(jù)《刑事訴訟法》，即便犯罪嫌疑人或者被告人對(duì)鑒定意見有異議，申請(qǐng)重新鑒定，也需要辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)才會(huì)進(jìn)行，而實(shí)踐中緝私、檢察院、法院同意進(jìn)行重新鑒定情況屈指可數(shù)，這也使得實(shí)踐中對(duì)于這類貨物出口管理屬性的認(rèn)定存在巨大的爭(zhēng)議。

（二）前置行政調(diào)查程序的缺失

從上述案例以及筆者參與的涉兩用物項(xiàng)出口管制走私刑事犯罪中，關(guān)于管制物項(xiàng)的認(rèn)定存在前置行政調(diào)查程序的缺失的問題。

案件的開頭僅僅只是海關(guān)緝私部門基于一定線索的懷疑，結(jié)合過去出口量以及貨值金額較大等因素，刑事立案程序隨之啟動(dòng)，貨物被扣留，與進(jìn)出口業(yè)務(wù)有關(guān)的負(fù)責(zé)人、員工被采取強(qiáng)制措施。而這一切的發(fā)生僅僅只是因?yàn)椤竞ｊP(guān)懷疑】。甚至于，很多案件海關(guān)并沒有依據(jù)法定程序提出質(zhì)疑、聽取意見，未基于行政程序?qū)ω浳锸欠駥儆趦捎梦镯?xiàng)進(jìn)行判定就進(jìn)入了刑事程序，而進(jìn)入了刑事程序之后，又委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)，甚至于像案例一委托審計(jì)機(jī)構(gòu)判定涉案貨物屬于兩用物項(xiàng)，這些做法存在結(jié)果導(dǎo)向主義以及程序違法的質(zhì)疑。

實(shí)踐中，涉及兩用物項(xiàng)出口管制的刑事案件是以走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪來定罪處罰的。而走私犯罪是行政犯，刑法并沒有規(guī)定走私行為的構(gòu)成，刑事訴訟法也沒有規(guī)定兩用物項(xiàng)的判定程序，這一切都需要回到《海關(guān)法》《出口管制法》等前置法的規(guī)定上，并依據(jù)“二次違法性”逐一進(jìn)行認(rèn)定。即在前置法意義上涉案貨物經(jīng)《出口管制法》規(guī)定的程序認(rèn)定屬于兩用物項(xiàng)，涉案出口行為構(gòu)成《海關(guān)法》第八十二條規(guī)定的走私行為，才可以進(jìn)入刑事違法性的判斷，而實(shí)踐中顯然不是這么處理的。

（三）兩用物項(xiàng)的判定標(biāo)準(zhǔn)不僅限于參數(shù)指標(biāo)，還有多重認(rèn)定因素

兩用物項(xiàng)的判定，不僅僅只是簡(jiǎn)單地核對(duì)涉案貨物的參數(shù)指標(biāo)與《兩用物項(xiàng)出口管制清單》或者《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》規(guī)定的參數(shù)指標(biāo)得到一致結(jié)果即可認(rèn)定為兩用物項(xiàng)。兩用物項(xiàng)的判定，還涉及管制政策的目的，需要結(jié)合最終用戶、最終用途、貨物的實(shí)際應(yīng)用特征等等綜合判定。

海關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，因?yàn)樨浳锓瞎苤浦笜?biāo)或者貨物含有管制指標(biāo)的成分即認(rèn)定為兩用物項(xiàng)，這一做法也常常帶來巨大的爭(zhēng)議，商務(wù)部隨后會(huì)作出一些常見問題的解答，對(duì)什么情況下屬于管制物項(xiàng)、什么時(shí)候不屬于管制物項(xiàng)進(jìn)行解答（如下圖所示），這也足見兩用物項(xiàng)的判定標(biāo)準(zhǔn)最終仍是商務(wù)部根據(jù)其管制目的作出的相應(yīng)釋明。

四、結(jié)語(yǔ)

司法和執(zhí)法實(shí)踐中海關(guān)對(duì)兩用物項(xiàng)進(jìn)行判定，存在超越法定權(quán)限、突破法定程序等等問題。而在相關(guān)規(guī)則制度尚未建立、完善之時(shí)，海關(guān)以執(zhí)法的需要為由自我授權(quán)，這種做法實(shí)在難以認(rèn)同。或許相關(guān)權(quán)力可以基于實(shí)踐需要而下放，但仍應(yīng)當(dāng)有明確的法律、行政法規(guī)等上位法、上位規(guī)定依據(jù)。在此之前，海關(guān)只能根據(jù)法律法規(guī)已有的規(guī)定進(jìn)行處理，不能創(chuàng)設(shè)權(quán)力、不能超越權(quán)限、不能突破邊界。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 吳欣潼