“十五五”統(tǒng)籌推進新基建的若干思考

新型基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分，為數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等提供關(guān)鍵支撐，主要包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實現(xiàn)快速成長的關(guān)鍵支撐，也是加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、賦能中國式現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求和重要著力點。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，“適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，推進信息通信網(wǎng)絡(luò)、全國一體化算力網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和集約高效利用，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更新和數(shù)智化改造”。新基建“適度超前”這一表述首次寫入五年規(guī)劃建議。

圖/中經(jīng)視覺

“十四五”時期我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效

2018年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，隨后，中央政治局會議、中央深改委會議、國務(wù)院常務(wù)會議等頂層會議先后提及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并出臺了一系列指導(dǎo)性文件。例如，2024年12月，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指引》，提出“到2029年，基本建成國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施主體結(jié)構(gòu)，初步形成橫向聯(lián)通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施基本格局”。

隨著國家頂層設(shè)計不斷完善和各項政策密集出臺，“十四五”時期我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入系統(tǒng)布局、規(guī)模推進的關(guān)鍵階段，取得顯著成效，成為穩(wěn)定投資、擴大內(nèi)需的重要抓手和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵新動能，整體呈現(xiàn)規(guī)模領(lǐng)先、融合深化、創(chuàng)新驅(qū)動的顯著特征。

一是?數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施全球領(lǐng)先。以5G、千兆光網(wǎng)、算力設(shè)施等為代表的數(shù)字底座日益堅實。《數(shù)字中國發(fā)展報告(2024年)》顯示，2024年我國數(shù)據(jù)年產(chǎn)量已達41.06澤字節(jié)（ZB），同比增長25%，算力總規(guī)模達到280百億億次/秒浮點運算，位居全球第二。截至2025年6月，5G基站總數(shù)達455萬個，千兆寬帶用戶達2.26億戶，較2020年分別增長5倍和34倍，光纖網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋城鄉(xiāng)，全國所有城市均已建成“光網(wǎng)城市”，為數(shù)字中國建設(shè)奠定了強大基礎(chǔ)。

二是?融合基礎(chǔ)設(shè)施廣泛應(yīng)用。新一代信息技術(shù)深度賦能交通、能源、水利等傳統(tǒng)領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施的智能化、綠色化轉(zhuǎn)型步伐加快，智慧公路、智慧港口、智慧城市、智能電網(wǎng)、智慧水利建設(shè)全面推進。以智能交通為例，全國已有超過50個城市開展高級別自動駕駛試點，基于北斗的高精度定位服務(wù)覆蓋國土全域，大幅提升運輸效率與安全水平。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、智慧民生等應(yīng)用場景不斷拓展，電子商務(wù)、遠程醫(yī)療、線上教育等民生設(shè)施加速構(gòu)建，為經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善注入了新的動力和活力。比如，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)覆蓋全部工業(yè)大類，重點平臺設(shè)備連接數(shù)超1億臺，“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”項目超2萬個。又如，新一代信息技術(shù)深度融入公共服務(wù)與社會治理，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”能力顯著增強、遠程醫(yī)療覆蓋大部分脫貧縣和邊遠地區(qū)、智慧教育平臺惠及億萬師生，人民群眾在共享數(shù)字中國建設(shè)成果上的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升。

三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施加快優(yōu)化。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)穩(wěn)步推進，為原始創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)提供了關(guān)鍵支撐。截至2025年11月，我國在建和運行的大科學(xué)裝置已超過65個，20個國家科學(xué)數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)總量比“十三五”末期增長5倍，31個國家?guī)熨Y源保有量穩(wěn)步提升。“中國天眼”發(fā)現(xiàn)超1000顆新脈沖星，超過國際其他望遠鏡發(fā)現(xiàn)脈沖星數(shù)量的總和；我國自主研制的可控核聚變裝置“中國環(huán)流三號”實現(xiàn)了“雙億度”的運行突破，進一步提升了穩(wěn)態(tài)運行能力。

當(dāng)前階段適度超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施要有戰(zhàn)略緊迫感?

當(dāng)前，各國圍繞新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速前瞻布局。以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，日本政府推動5G和光纖普及，擴大5G專網(wǎng)的范圍，促進人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、8K高清等技術(shù)在通信、廣電、郵政、醫(yī)療等領(lǐng)域的應(yīng)用，構(gòu)建“社會5.0”超智能社會；韓國政府推出“數(shù)字大壩”，并計劃建設(shè)電力容量高達3000兆瓦（3GW）的世界最大人工智能（AI）數(shù)據(jù)中心，該數(shù)據(jù)中心是美國OpenAI和軟銀集團在德克薩斯州建設(shè)的“星際之門”（Stargate）數(shù)據(jù)中心計劃的3倍。

在全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正悄然展開的背景下，適度超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施要有戰(zhàn)略緊迫感。一是?技術(shù)迭代加速，不適度超前意味著被邊緣化?。當(dāng)前，以人工智能、5G等為代表的新一代信息技術(shù)發(fā)展迅猛，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐遲緩，就無法為產(chǎn)業(yè)升級和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供堅實支撐，導(dǎo)致在未來的全球科技和產(chǎn)業(yè)競爭中處于不利地位。二是?投資與發(fā)展的窗口期稍縱即逝?。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有“投資現(xiàn)在、創(chuàng)造未來”的杠桿效應(yīng)。?適度超前布局“新基建”，不僅能對沖傳統(tǒng)投資的下滑，更能優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)內(nèi)需回暖。反之，則需要付出更高的追趕成本。三是?應(yīng)對國際競爭的必然要求?。面對各國都在加快布局數(shù)字經(jīng)濟和新型基礎(chǔ)設(shè)施，我們必須保持戰(zhàn)略定力，以“不進則退”的清醒和“慢進亦退”的緊迫，大膽探索和創(chuàng)新，才能在競爭中贏得主動。?

我們也要清醒地看到，激烈的國際競爭背景和《建議》提出“適度超前”的要求相比，我國在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也存在一些共性挑戰(zhàn)與問題。一是頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同有待提升。目前國家層面尚未形成促進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體指導(dǎo)意見，導(dǎo)致在布局、建設(shè)、保護以及各類新型基礎(chǔ)設(shè)施間的協(xié)調(diào)發(fā)展等方面缺乏整體設(shè)計，不同部門、地區(qū)在推進“新基建”過程中，存在“碎片化”和“孤島化”現(xiàn)象，項目布局重疊與空白并存，標(biāo)準(zhǔn)兼容與數(shù)據(jù)共享尚存在提升空間。如部分省份為爭奪算力指標(biāo)，以小于等于0.3元/度的電價補貼等政策無序招商，加劇了智算中心過剩與企業(yè)虧損問題。二是“新基建”核心技術(shù)自主可控能力亟待加強。“新基建”涉及的芯片、高端服務(wù)器、工業(yè)設(shè)計軟件、基礎(chǔ)算法等底層關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)ν饧夹g(shù)依存度依然較高。三是新型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同化程度有待提升。邊緣計算等新型基礎(chǔ)設(shè)施布局不足，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型升級步伐有待加快，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營統(tǒng)籌化、集約化程度不高，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共享利用還面臨諸多堵點難點。四是多元主體參與的可持續(xù)投融資模式尚未成熟。“新基建”項目普遍具有前期投入大、回報周期長、直接經(jīng)濟效益不明顯的特點，主要依賴政府專項債和國有企業(yè)投資，經(jīng)營主體參與度不高，民間資本和多元化金融工具參與度不足。五是符合“新基建”發(fā)展特點的制度保障有待進一步完善。能源消耗方面，5G基站單站能耗是4G單站的2.5倍—3.5倍，全國基站年電費超400億元，缺乏降本增效的專項政策；低空經(jīng)濟等新興領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)施運營維護產(chǎn)生的數(shù)據(jù)安全與隱私保護法規(guī)有待完善，極端環(huán)境設(shè)施運維責(zé)任模糊等。

“十五五”時期要進一步強化戰(zhàn)略性前瞻性布局

“十五五”乃至未來較長一段時期，要進一步強化戰(zhàn)略性前瞻性布局，積極擴大有效投資，打造適度超前、安全可靠、系統(tǒng)完備、帶動力強的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系。

一是強化頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃。出臺國家新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃和行動方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“新基建”供給能力水平、區(qū)域空間分布、技術(shù)層次結(jié)構(gòu)、建設(shè)時序規(guī)模等與經(jīng)濟社會需求動態(tài)變化之間的關(guān)系，明確戰(zhàn)略路徑、階段目標(biāo)、重點領(lǐng)域、空間布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等，優(yōu)先支持建設(shè)滿足群眾迫切需求、對實體經(jīng)濟帶動作用突出的新型基礎(chǔ)設(shè)施。推動建立跨部門跨區(qū)域的重大新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營協(xié)同機制，打破部門、行業(yè)、區(qū)域分割帶來的壁壘，推進重大戰(zhàn)略新型基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。強化新型基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，在數(shù)據(jù)接口、通信協(xié)議、平臺架構(gòu)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升標(biāo)準(zhǔn)的兼容開放程度，提升互聯(lián)互通和融合發(fā)展水平。

二是以強化共性技術(shù)攻關(guān)筑牢自主可控根基。發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，實施“新型基礎(chǔ)設(shè)施核心技術(shù)攻堅工程”，支持科研院所、高水平研究型大學(xué)、新型研發(fā)機構(gòu)、科技領(lǐng)軍企業(yè)等國家戰(zhàn)略科技力量，在高端芯片、大模型核心算法、基礎(chǔ)軟件、關(guān)鍵材料、先進工藝等制約新基建自主可控的最急迫、最薄弱環(huán)節(jié)加強基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。圍繞自主安全可控，集成國內(nèi)頂尖工程領(lǐng)域科研院校與龍頭企業(yè)，推動成立國家新型基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)重點實驗室、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，鼓勵自由探索和顛覆性創(chuàng)新，為未來“新基建”的迭代升級儲備原創(chuàng)性技術(shù)。強化關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品供應(yīng)鏈的風(fēng)險評估與預(yù)警，培育一批具有國際競爭力的本土核心企業(yè)和生態(tài)主導(dǎo)型企業(yè)，搭建國產(chǎn)軟件管理平臺，加強國產(chǎn)化應(yīng)用軟件、國產(chǎn)化中間件、操作系統(tǒng)與國產(chǎn)芯片之間的兼容適配，積極推動國產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品在“新基建”重大項目中的規(guī)模化應(yīng)用。支持在具備條件的行業(yè)領(lǐng)域和企業(yè)探索區(qū)塊鏈、基礎(chǔ)軟硬件、邊緣計算、云計算、大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等新一代新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)應(yīng)用和集成創(chuàng)新。

三是前瞻布局面向未來發(fā)展所需的關(guān)鍵新型基礎(chǔ)設(shè)施體系。加快建設(shè)高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)展衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)，推進第六代移動通信（6G）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研發(fā)。加強交通、能源、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化改造，形成適應(yīng)智能經(jīng)濟、智能社會需要的基礎(chǔ)設(shè)施體系。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運營國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，加快建設(shè)適應(yīng)數(shù)據(jù)要素特征、促進數(shù)據(jù)流通利用、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值效用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，推動數(shù)據(jù)匯聚、處理、流通、應(yīng)用、交易等功能有序高效運轉(zhuǎn)，促進數(shù)據(jù)共享。構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系，推動智能計算中心有序發(fā)展，建設(shè)若干國家樞紐節(jié)點和大數(shù)據(jù)中心集群。積極發(fā)展車聯(lián)網(wǎng)等融合基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)展數(shù)據(jù)空間、隱私計算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)脫敏等技術(shù)，有效提升數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)安全可靠水平。健全網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)體系，提升網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障能力。

四是提升既有新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用效能。持續(xù)擴大5G網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍，積極推動5G-A和F5G-A網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的先行先試工作，提速建設(shè)光網(wǎng)之都、萬兆之城，整合地面5G/光纖網(wǎng)絡(luò)、空中無人機、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)和水下通信網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟社會活動和國家安全提供全天候、全空間的信息服務(wù)保障。強化算力建設(shè)及算力跨區(qū)域、跨部門整合調(diào)度，推出智能算力加速專項計劃，強化大模型算力建設(shè)力度。推動異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)融合互通，推動5G與衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、地面網(wǎng)絡(luò)以及低中高速移動物聯(lián)網(wǎng)等多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的融合互通，提升整體網(wǎng)絡(luò)的性能和可靠性。加強IP承載和光傳輸?shù)娜诤习l(fā)展，推動接入網(wǎng)、城域網(wǎng)和骨干網(wǎng)的同步擴容升級。加強算網(wǎng)協(xié)同規(guī)劃與建設(shè)，構(gòu)建國家數(shù)據(jù)中心集群直聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，提升數(shù)據(jù)中心之間的數(shù)據(jù)傳輸效率和協(xié)同能力，實現(xiàn)算力資源的跨區(qū)域共享和調(diào)度。推進云網(wǎng)邊一體化智能調(diào)度服務(wù)，加強算力設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃與建設(shè)，實現(xiàn)算力資源的高效利用和靈活配置。

五是強化新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元保障。探索設(shè)立國家新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，重點支持具有強公益性、戰(zhàn)略性的項目。充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)帶動作用，用好中長期貸款、地方政府專項債、政策性開發(fā)性金融工具，加大對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，增強社會資本參與投資的積極性。推廣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金，盤活“新基建”存量資產(chǎn)。探索項目收益?zhèn)⒕G色債券、知識產(chǎn)權(quán)證券化等多元化融資工具。出臺專項政策，對從事“新基建”核心技術(shù)研發(fā)的企業(yè)和“新基建”重點領(lǐng)域投資運營和模式創(chuàng)新的經(jīng)營主體，給予貼息、稅收減免、加速折舊等激勵。

（北京市科學(xué)技術(shù)研究院數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新研究所研究員 王崢）