紐約保障性租賃住房對(duì)上海的啟示

美國(guó)保障性租賃住房占比較低，奉行市場(chǎng)自由調(diào)控為主要準(zhǔn)則。紐約作為全球塔尖城市，人口稠密、土地資源稀缺，住房問(wèn)題極為嚴(yán)峻。目前紐約市三分之二的居民選擇租房居住，其中接近一半的房屋處于租金穩(wěn)定政策的管理之下。那么紐約的低保障性是如何讓住房體系穩(wěn)定運(yùn)行的？今天我們來(lái)了解一下紐約住房保障性租賃住房的演變歷程，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)對(duì)上海的啟示。

一、紐約低保障性城市

相比新加坡8成人口住在政府建設(shè)的組屋（公共住房）中，紐約著實(shí)是個(gè)低保障性城市，僅有11.8%的人口居住在政府資助的租賃住房中。2018年，紐約市347萬(wàn)套房屋存量中，218萬(wàn)套（62.9%）為租賃住房，104萬(wàn)套（29.9%)為自有住房，另有約25萬(wàn)套是空房（7.2%），其中租賃住房是紐約市住房的市場(chǎng)主體，62.9%的占比遠(yuǎn)超全美36.9%的平均水平。

租賃住房中又分為三種類型：無(wú)監(jiān)管住房（42.9%）、政府監(jiān)管住房（45.9%）和政府資助住房（11.8%）。一、無(wú)監(jiān)管住房（94萬(wàn)套）不僅體量大，并且不受政府監(jiān)管，租金貴、租金上漲快、對(duì)租客的保護(hù)性弱。二、政府監(jiān)管住房顧名思義就是指在政府監(jiān)管下的住房，這部分住宅數(shù)量最大，又可以分為租金控制型住房和租金穩(wěn)定型住房，租金控制型住房數(shù)量很少，租金極低，并且政府規(guī)定了每年房租的上限；租金穩(wěn)定型（96萬(wàn)套）數(shù)量最多，占比約44.3%，租金穩(wěn)定型住房每年的房租上漲幅度由房租管委會(huì)決定，并且適用美國(guó)《緊急租客保護(hù)法》法案，租客除非違法，不然可以無(wú)限續(xù)租。可以說(shuō)租金穩(wěn)定型住房穩(wěn)定了整個(gè)紐約的租賃住房市場(chǎng)，因?yàn)榻话氲淖》吭诒O(jiān)管下租金上漲幅度可控、租客權(quán)益受到保障，在一定程度上能制約無(wú)監(jiān)管住房的瘋狂上漲，同時(shí)對(duì)政府支出要求低、財(cái)政上可行性高，確保租賃住房的穩(wěn)定發(fā)展。三、政府資助型住房雖然占比較少，卻花費(fèi)財(cái)政巨額支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)2021年聯(lián)邦政府在住房補(bǔ)助方面的支出約為900億美元。

二、紐約保障性住房類型

紐約政府在城市發(fā)展的不同階段為適應(yīng)現(xiàn)狀，采取了與時(shí)俱進(jìn)的介入手段。

紐約政府資助住房的類型主要分為三種：公共住房、Section 8法案資助住房、Mitchell-Lama項(xiàng)目資助住房。

公共住房：由政府出資建造并運(yùn)營(yíng)管理，第一幢公共住宅建于1935年，該住區(qū)至今仍在使用。公共住房租金實(shí)行收入關(guān)聯(lián)租金制度，即住戶的收入水平是地區(qū)中位收入（AMI）的百分比是多少，不同的百分比支付租金不同，這樣可確保租金的可負(fù)擔(dān)性。這類住宅可以無(wú)限入住，即使收入提升后也可以繼續(xù)入住。

▲圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)

Section 8法案資助住房：1974年，聯(lián)邦政府住房新政出臺(tái)，從直接建設(shè)可負(fù)擔(dān)住宅轉(zhuǎn)為給居民提供住房券補(bǔ)貼（Section 8）的形式。“8”法案資助有兩種形式：一是政府資助開(kāi)發(fā)商，將小區(qū)內(nèi)的部分公寓出租給低收入群體；二是對(duì)低收入群體補(bǔ)貼，租戶可以租賃市場(chǎng)化的房源，差值由“8”法案的房屋優(yōu)惠券補(bǔ)齊。這類住房區(qū)一般只簽訂10年或20年可負(fù)擔(dān)合約，到期后居民需搬出，并且在租期間，如果收入上漲能覆蓋房租的時(shí)候，優(yōu)惠券就不會(huì)發(fā)放。

Mitchell-Lama項(xiàng)目資助住房：M-L項(xiàng)目主要針對(duì)中等收入群體，提供租賃住房和有限權(quán)益住房。租賃住房租金固定，對(duì)申請(qǐng)者收入范圍有限制，規(guī)定家庭年收入低于7倍的租金價(jià)格即可申請(qǐng)；有限權(quán)益住房是居民以較低價(jià)格購(gòu)買公寓所有權(quán)，但轉(zhuǎn)售受到限制，類似于我們的共有產(chǎn)權(quán)房。這類住房有效期為20年，目前已有大量接近有效期，這類住宅最終將全部退出市場(chǎng)。

除了政府資助住房，紐約聯(lián)邦政府及區(qū)域政府對(duì)于機(jī)構(gòu)類、開(kāi)發(fā)商、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等又出臺(tái)了一系列補(bǔ)貼措施，吸引開(kāi)發(fā)商積極參與保障性住房的建設(shè)，比如：421A減稅政策、區(qū)劃提升、融資政策。

421A減稅政策：421A是紐約的一條房地產(chǎn)稅法，根據(jù)421A，只要開(kāi)發(fā)商為60%AMI的家庭配建20%-30%比例的可負(fù)擔(dān)住宅，就可以申請(qǐng)減免整個(gè)項(xiàng)目的房產(chǎn)稅，減免房產(chǎn)稅對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)價(jià)值連城。這部分住宅有效期為35年，居民申請(qǐng)由抽簽決定。

區(qū)劃提升：開(kāi)發(fā)商還可以申請(qǐng)對(duì)特定地塊進(jìn)行區(qū)劃提升，將非住宅區(qū)劃改為住宅區(qū)劃、低容積率區(qū)劃改為高容積率的區(qū)劃。一旦地塊的區(qū)劃被提升了，那么該塊地上住房就必須提供占項(xiàng)目總戶數(shù)20%-30%的可負(fù)擔(dān)住宅。這一比例，紐約最高，舊金山為12%-20%，波士頓15%、芝加哥10%，且后兩者并非強(qiáng)制要求。這部分住宅的有效期是永久性的。

融資政策：對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房比例高、受眾群體工資極低的項(xiàng)目，減稅及區(qū)劃提升的政策都無(wú)法提升開(kāi)發(fā)商的積極性，政府便會(huì)提供比商業(yè)銀行條件要優(yōu)惠許多的貸款，降低開(kāi)發(fā)商融資的成本。除了貸款外，聯(lián)邦政府，還會(huì)發(fā)放“收入所得稅抵免”幫助開(kāi)發(fā)商吸引股權(quán)投資，開(kāi)發(fā)商通過(guò)資本市場(chǎng)找到項(xiàng)目的股權(quán)投資人，并將“優(yōu)惠券”給其作為投資的回報(bào)，投資人拿到“優(yōu)惠券”就可以在每年報(bào)稅的時(shí)候抵免與“優(yōu)惠券”面額相等的所得稅。這部分分住宅要求有效期達(dá)到30年以上，居民申請(qǐng)通過(guò)抽簽決定。

可以看出，政府為了推進(jìn)保障性住房建設(shè)，不同階段推出不同類型的保障性住房，從前期的政府主導(dǎo)建設(shè)階段到后期開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)建設(shè)，從給租戶發(fā)優(yōu)惠券再到給開(kāi)發(fā)商發(fā)優(yōu)惠券減稅，從無(wú)限制入住到為每種住房設(shè)置不同的年限，可以看出紐約保障性住房籌建思路整體的轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)上海保障性住房建設(shè)的啟示

上海作為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心和國(guó)際大都市，在保障性住房建設(shè)方面已取得顯著成效，構(gòu)建了極具特色的住房保障體系。對(duì)比紐約的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)雙方在核心邏輯上高度契合，即通過(guò)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與、金融支持、多策并舉”的模式，構(gòu)建多層次、全覆蓋的住房保障網(wǎng)絡(luò)。這種共性，恰恰證明了上海道路的前瞻性與正確性。

在此基礎(chǔ)上，紐約實(shí)踐中的一些具體做法與細(xì)微差別，能為上海進(jìn)一步完善住房保障體系，提供寶貴的深化與優(yōu)化啟示：

1. 在“混居模式”與“隱私保護(hù)”上深化設(shè)計(jì)，促進(jìn)社會(huì)融合

上海現(xiàn)狀：上海的保障性住房（如公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房）多為獨(dú)立社區(qū)或獨(dú)立樓棟，管理清晰，定向保障。

紐約亮點(diǎn)：紐約的許多保障性住房項(xiàng)目（尤其是通過(guò)421-a稅惠、區(qū)劃提升催生的項(xiàng)目）強(qiáng)調(diào)“混合收入社區(qū)”，即在同一棟樓或同一小區(qū)內(nèi)，包含市場(chǎng)價(jià)格單元、租金穩(wěn)定單元和針對(duì)不同收入線的可負(fù)擔(dān)單元。租戶僅按自身收入支付對(duì)應(yīng)租金，外觀與管理上并無(wú)區(qū)別，有效保護(hù)了低收入家庭的隱私與尊嚴(yán)，避免了社會(huì)隔離，促進(jìn)了社區(qū)自然融合。

對(duì)上海的啟示：上海可以在未來(lái)的新建商品住宅地塊出讓或城市更新項(xiàng)目中，更廣泛地探索和推廣 “混合社區(qū)” 模式。通過(guò)規(guī)劃條件，要求開(kāi)發(fā)商在同一項(xiàng)目中配建不同租金/售價(jià)梯度的保障性住房，并與商品住房實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和物業(yè)管理的一體化。這不僅能更自然地實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，也能提升保障性住房的區(qū)位質(zhì)量和社區(qū)品質(zhì)。

2. 在“租售同權(quán)”的實(shí)質(zhì)落地上持續(xù)發(fā)力，筑牢租賃權(quán)益基石

上海現(xiàn)狀：上海已明確提出“租購(gòu)并舉”并推行租賃合同網(wǎng)簽備案制度，賦予承租人享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，政策方向明確。

紐約亮點(diǎn)：紐約通過(guò)強(qiáng)有力的《緊急租客保護(hù)法》等法律，賦予了租金穩(wěn)定住房租戶近乎永續(xù)的租賃權(quán)與穩(wěn)定的租金預(yù)期，并將居住權(quán)益與教育、醫(yī)療等公共服務(wù)深度綁定，使得“租房”成為一種長(zhǎng)期、穩(wěn)定、體面的居住選擇，社會(huì)認(rèn)同度極高。

對(duì)上海的啟示：上海可進(jìn)一步夯實(shí)租賃權(quán)益的法律與政策保障，尤其是在長(zhǎng)期租賃合約保護(hù)、租金調(diào)整機(jī)制的透明化與規(guī)范化方面，給予“保障性租賃住房”乃至部分合規(guī)“市場(chǎng)化長(zhǎng)租”的租戶更強(qiáng)的穩(wěn)定預(yù)期。同時(shí)，需持續(xù)推動(dòng)戶籍、子女教育、社區(qū)醫(yī)療等核心公共服務(wù)與租房行為更緊密、更便捷地掛鉤，消除承租人享受公共服務(wù)的隱形壁壘，真正提升租賃住房的吸引力與幸福感。

3. 在“激勵(lì)工具”的精細(xì)化管理上尋求突破，提升可持續(xù)性

上海現(xiàn)狀：上海在利用土地、稅收、金融政策激勵(lì)市場(chǎng)主體參與方面已有豐富實(shí)踐（如配建要求、專項(xiàng)貸款等）。

紐約亮點(diǎn)：紐約的政策工具呈現(xiàn)出極強(qiáng)的精細(xì)化與分層化特征。例如，針對(duì)不同地段、不同開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、不同目標(biāo)收入群體，其稅收減免幅度（如421-a）、區(qū)劃提升條件、融資支持力度均有所不同，并且設(shè)置了35年、永久等不同的保障年限，以實(shí)現(xiàn)政策效率最大化。

對(duì)上海的啟示：上海可考慮對(duì)激勵(lì)政策進(jìn)行更精細(xì)的“分層分類”設(shè)計(jì)。例如，針對(duì)中心城區(qū)極度稀缺地塊、五大新城增量地塊、城市更新地塊，設(shè)定差異化的配建比例、保障年限和激勵(lì)力度。探索與保障性住房可持續(xù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，而非僅聚焦于建設(shè)環(huán)節(jié)，引導(dǎo)資本和專業(yè)機(jī)構(gòu)參與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，確保保障性住房社區(qū)的活力與品質(zhì)歷久彌新。

最后，紐約的經(jīng)驗(yàn)并非顛覆上海已有的成功路徑，而是為其住房保障體系的“最后一公里”優(yōu)化提供了鏡鑒。上海完全有能力在自身堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上，吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中的精細(xì)化、人性化元素，在社會(huì)融合的深度、租賃權(quán)益的硬度、政策工具的精度上更進(jìn)一步，打造出更具溫度、更可持續(xù)、更具示范意義的中國(guó)超大城市住房保障“上海模式”。

參考文獻(xiàn)：《國(guó)際大都市租賃住房發(fā)展模式與租賃住區(qū)規(guī)劃》

《紐約是如何讓開(kāi)發(fā)商建“保障房”的？》

《市政廳|城市案例：紐約是怎么建保障房的》

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