同為公務(wù)員，升遷速度為何天差地別？

一次看似平常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)飯局，往往能揭示出比宏觀理論更為真實(shí)的運(yùn)行邏輯。幾年前，中國人民大學(xué)聶輝華教授在南方某鎮(zhèn)調(diào)研時，當(dāng)?shù)攸h委H書記在餐敘間發(fā)出感慨：“教授，還是你們中央單位好啊。”他進(jìn)一步解釋道：一位優(yōu)秀碩士生若選擇扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從副鄉(xiāng)長、黨委委員到副書記，每一步都是艱難的跨越，職級卻可能長期停滯，終身奮斗至副處級已屬不易。而同樣的年輕人若進(jìn)入中央部委，七八年間，副處或許僅是職業(yè)道路上的一個自然階段。

“你說說，這公平不公平？”

這一問，促使聶輝華回到北京后展開了更深入的制度層面探究。在其研究中，他發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象不能以簡單的“公平”與否來評判，而是深植于中國行政體系的結(jié)構(gòu)邏輯之中——部委作為省部級平臺，為個人發(fā)展提供了廣闊空間；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科級單位，其機(jī)構(gòu)層級本身已為個體晉升預(yù)設(shè)了邊界。在有限的行政空間內(nèi)，為維持組織活力，體系演化出復(fù)雜的“隱性臺階”：從副鄉(xiāng)長，到紀(jì)委書記，再到人大主席……職務(wù)名稱不斷轉(zhuǎn)換，“職務(wù)含權(quán)量”或有微調(diào)，但職級本身往往并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性躍升。

《人民的名義》劇照，圖片來源豆瓣

當(dāng)下，“考公”已成為一代人重要的職業(yè)選擇路徑。理解這種晉升路徑的差異，其意義已超出對個體命運(yùn)的簡單關(guān)懷，更關(guān)乎對中國治理結(jié)構(gòu)深層邏輯的認(rèn)知。聶輝華在《基層中國的運(yùn)行邏輯》中所做的，正是試圖超越表象，解析那些塑造基層官員行為模式的“慢變量”與制度環(huán)境。本書不僅回應(yīng)“晉升速度為何不同”這一現(xiàn)實(shí)問題，更致力于揭示一個根本議題：廣袤而復(fù)雜的基層中國，究竟是如何在日常實(shí)踐中持續(xù)運(yùn)行并維系其生命力的。

一次飯局引發(fā)的感慨

幾年前，我到一個南方鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研營商環(huán)境問題。調(diào)研結(jié)束，鎮(zhèn)黨委

H

書記請我們吃了頓飯。在飯桌上，

H

書記感慨地說

“教授啊，還是你們中央單位好啊。”我連忙問

“哪里好？”他接著說

“你看啊，一個研究生如果到我們這個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，好不容易當(dāng)了一個副鄉(xiāng)長，然后才能當(dāng)黨委委員，接著才能當(dāng)黨委副書記，但是級別還是原地踏步。這樣一輩子到頭，最多也就熬個副處級退休了。但如果他去了中央部委，七八年就可以升副處級。那聶教授你說說，這公平不公平？”

調(diào)研回北京之后，我找了幾位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和部委干部做了一些訪談，也查閱了一些文件資料。結(jié)合本人這些年對官員晉升以及相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論文的理解，我給大家談?wù)勎覍@個問題的思考：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是不是面臨不公平的升遷前景？

《基層中國的運(yùn)行邏輯》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中央公務(wù)員的升遷之路

為了方便對比鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和部委公務(wù)員的職業(yè)前景，我們以一個應(yīng)屆碩士畢業(yè)生為例。如果一個碩士生通過公務(wù)員考試進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能力突出、各方面順風(fēng)順?biāo)乙徊蕉疾坏⒄`的話，他的升遷路徑大概是這樣的：碩士畢業(yè)（一年試用期）→普通科員（兩年）→副鄉(xiāng)長（三年）→ 鄉(xiāng)長（三年）→鄉(xiāng)黨委書記或部門長（兩任，六年） →副縣長（副處級）。

按照上述升遷路徑，一個研究生通過地方公務(wù)員考試進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，快的話15年可以升到副處級。不過，這是按“一步都不耽擱”的速度計算的。實(shí)際情況是，我認(rèn)識不少縣鄉(xiāng)公務(wù)員，能在15年內(nèi)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)升到副處級領(lǐng)導(dǎo)的，可以說幾乎沒有。調(diào)整設(shè)定再來看，如果一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員能力不突出、沒有任何特殊背景，并且運(yùn)氣一般，那么他的升遷路徑很可能就是這樣的：碩士畢業(yè)（一年試用期）→普通科員（若干年）→副鄉(xiāng)長（若干年）→鄉(xiāng)黨委委員（若干年）→鄉(xiāng)黨委副書記（若干年）→人大主席 （若干年）→鄉(xiāng)長（若干年）→鄉(xiāng)黨委書記或普通局長（若干年）→財政局局長或發(fā)改委主任（若干年）→工業(yè)園區(qū)主任或副縣長（副處級）。

要是按照上述升遷路徑，那么一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員從25歲進(jìn)入官場，每一級算三年的話，大概要花25年，等到50來歲終于熬到副處級了，那時又要退居二線了，所以副處級就是他們職業(yè)升遷的“天花板”了。事實(shí)上，這應(yīng)該是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職業(yè)路徑。

接下來，看看一個研究生在中央部委的升遷路徑。如果他能力突出、各方面也順風(fēng)順?biāo)乙徊蕉疾坏⒄`的話，他的升遷路徑很可能是這樣的：碩士畢業(yè)（一年試用期）→副主任科員（相當(dāng)于副鄉(xiāng)長，三年）→ 主任科員（相當(dāng)于鄉(xiāng)長，三年）→副處級（副處長或調(diào)研員）。 按這個路徑，一個碩士研究生在中央部委升到副處級最快要7年時間。根據(jù)我對部委公務(wù)員的了解，這個升遷速度是比較普遍的。

《人民的名義》劇照，圖片來源豆瓣

當(dāng)然，以上是常態(tài)，不考慮破格提拔、特殊原因提拔（例如競聘、少數(shù)民族或者民主黨派身份的晉升）。那么問題來了：同樣是升到副處級，為什么一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員至少需要15年，通常需要25年甚至是一輩子，而一個部委公務(wù)員卻只要七八年呢？這是因?yàn)椋瑐€人升遷的空間取決于職級的上限，而職級上限又取決于工作機(jī)構(gòu)的行政級別。

本書第二章第二節(jié)《中國官員的行政等級》指出，中國的機(jī)構(gòu)級別和行政轄區(qū)的級別是對應(yīng)的。中央部委通常是省部級機(jī)構(gòu)，本身級別很高，個人升遷空間自然很大；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是科級機(jī)構(gòu)，縣通常是正處級機(jī)構(gòu)，因此個人升遷就很容易觸及“天花板”。

而且，當(dāng)工作機(jī)構(gòu)級別很低，人數(shù)又多時，領(lǐng)導(dǎo)為了讓大家都有“奔頭”，就會人為地拉長升遷的鏈條。一個辦法是設(shè)置各種“隱性臺階”，美其名曰“重用”。正如開頭提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記H的話，從副鄉(xiāng)長到鄉(xiāng)黨委委員再到鄉(xiāng)黨委副書記，看上去“進(jìn)步”了兩次，但其實(shí)都是副科級，只不過實(shí)權(quán)更大了一點(diǎn)，或者說“職務(wù)含權(quán)量”提高了一點(diǎn)點(diǎn)。我認(rèn)識一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員朋友C，他是先當(dāng)副鄉(xiāng)長，接著當(dāng)鄉(xiāng)紀(jì)委書記，然后換一個鄉(xiāng)當(dāng)人大主席。從他2000年開始參加工作算起，20多年過去了，真的只升了一級。

《基層中國的運(yùn)行邏輯》

通過上面的對比，我們得到一個基本結(jié)論：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員比部委公務(wù)員升遷更慢。那么，這是否對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員來說不公平呢？如果你問鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，他們肯定會說這當(dāng)然不公平。但如果你問部委公務(wù)員，他們會反問：如果你覺得部委公務(wù)員更好，當(dāng)初為什么不參加國考呢？

其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和部委公務(wù)員各有利弊，每個人需要根據(jù)自己的情況去權(quán)衡取舍，并非像表面上看到的那樣不公平。如果一個研究生選擇擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，特點(diǎn)是：進(jìn)入門檻低，競爭少，升遷慢，可以說是“前高后低”；如果選擇部委公務(wù)員，特點(diǎn)是：進(jìn)入門檻高，競爭激烈，升遷快，可以說是“前低后高”。畢竟，參加“國考”是在跟全國考生競爭，而參加“省考”，競爭者就少多了。至于副處級以后的升遷，究竟是地方更快還是部委更快，目前尚無定論，也缺乏這方面的實(shí)證研究。

本文節(jié)選自《基層中國的運(yùn)行邏輯》第六章第一節(jié)

基層中國的運(yùn)行邏輯

聶輝華 著

? 讀懂基層，才能讀懂真實(shí)的中國

? 由制度背景、權(quán)力運(yùn)行、基層治理入手，構(gòu)建讀懂中國政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的認(rèn)知框架

? 理論框架+實(shí)證分析+實(shí)地調(diào)研，百萬網(wǎng)友的“寶藏老師”聶輝華教授20余年教研精華之作

? “社會大學(xué)”的教科書，也是職業(yè)生涯的參考書

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