風向突變！一大批城市即將迎來大洗牌

同志們！不吹牛尬，咱們中國的城市操作版本可能要迎來一波史詩級的更新了。

就在前不久高層剛剛發(fā)布的《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中，有一句表述十分耐人尋味，原話是這么說——

“推動中小城市結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。”

咱們各位誰也不是昨兒后半夜剛從猴兒變過來的，“優(yōu)化”這個概念咱可是太熟悉了！

再結(jié)合中小城市的江湖地位，這回要優(yōu)化的是行政區(qū)劃設(shè)置，當時就忍不住尋思：

“難不成這是有些小城市要被刪號了？”

觀察了有一陣子，發(fā)現(xiàn)這種聲音就在大伙兒中間貌似已經(jīng)開始有了“人傳人”的跡象。

今天咱們就來一把撥云見日，徹底聊明白這是怎么個事兒。

關(guān)于中小城市發(fā)展，這份高層出臺的《意見》確實給予了高度重視，并將其視為優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的重要組成部分。

但是如果只是依據(jù)原文中表述的“程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，就說某些中小城市或者小縣城要被“刪號”，那顯然是斷章取義了。

從常識的角度出發(fā)，也不難想見：

即便都是小城市，也是分門別類的，大城市周邊的小城市與偏遠地區(qū)的小城市，無論從經(jīng)濟體量上還是戰(zhàn)略價值上都不是一回事兒。

這意味著對中小城市未來的發(fā)展和命運一概而論顯然站不住腳。

筆者仔細閱讀過這份文件后，大致梳理出了關(guān)于中小城市及小縣城相關(guān)指示意見的全貌。

除開篇提到的內(nèi)容外，《意見》中其它有關(guān)中小城市發(fā)展的精神，咱們在這兒給大家直接敲黑板、劃重點——

首先，文件提出“要發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”。

這句話看似在講城市群和都市圈，但我們可以仔細想想，哪個城市群或都市圈不是大小城市打配合？

所以在發(fā)展壯大都市圈，支持推進同城化發(fā)展的過程中，大城市周邊的小城市勢必會迎來一波紅利。

其次，《意見》中明確指出“要分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。”

這個話很明顯是在下一階段的城鎮(zhèn)化進程中，對縣城的作用寄予厚望。

畢竟，在我們國家的行政區(qū)劃建制中，有34個省級行政區(qū)、333個地級行政區(qū)和2843個縣級行政區(qū)。

七普數(shù)據(jù)顯示，居住在縣域常住人口大約有7.48億人，換言之，這才是最大公約數(shù)，因而潛力巨大。

第三，《意見》還明確了“適時調(diào)整擴大經(jīng)濟規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。”

這既符合我國當前城市化版圖的客觀現(xiàn)實，也符合縣域經(jīng)濟體的客觀現(xiàn)實。

至于具體原因，咱們前文也提到過，大城市周邊的經(jīng)濟強縣與偏遠地區(qū)的縣城天然就不是一個重量級的選手。

《意見》里做出“適時調(diào)整擴大經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)的社會管理權(quán)限”，明顯是對其精準釋放的重大利好。

第四，《意見》中還指出“推動人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持邊境城鎮(zhèn)增強穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”

個人認為，這一項倒是可以與文章開篇咱們提到的“結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”放在一起通盤考量。

相當于暗示了什么樣的城市將來更有可能納入“穩(wěn)慎優(yōu)化”的名單。

想想產(chǎn)業(yè)面的落后老幾樣、想想財政端造血能力是個什么情況、再想想這些有關(guān)地區(qū)的人口流出…

針對特定地區(qū)、特定情況做優(yōu)化是不是明顯合理多了？

截至2023年，地方對轉(zhuǎn)移支付的平均依賴度大致在44%上下，其中22個省份超50%；

到了縣級行政區(qū)層面，這種依賴更加普遍且剛需，部分地區(qū)甚至高達70%以上。

統(tǒng)計顯示：2010年-2020年，全國共有266個收縮型城市、1507個收縮的區(qū)縣，占比超過一半，總面積440萬平方公里。

這里面主要有四類：資源枯竭型城市、產(chǎn)業(yè)衰退型城市、偏遠地區(qū)中小城市以及大城市虹吸下的中小城市。

你瞅瞅這局面，還能有個緩嗎？

咱們老生常談一個問題，一二線城市與三四五線城市之間未來會走向分化，存量人口、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)與公共資源會不斷向大城市集中。

可是，這一次高層發(fā)布的《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，似乎撕開了另一個長期被大伙兒忽略的事實：

未來的中小城市之間，也會逐漸走向高度分化。

關(guān)于這個問題，我們可以從產(chǎn)業(yè)布局和財政收支兩個方面具體來看——

產(chǎn)業(yè)端

全國百強縣或大城市附近的經(jīng)濟強縣，通常擁有一個或多個相對成熟的主導產(chǎn)業(yè)集群——

譬如眾所周知的昆山的電子、江陰的特鋼與金屬新材料、慈溪的小家電、永康的五金、晉江的鞋服體育用品…

更重要的是，相當一部分經(jīng)濟強縣經(jīng)濟鏈條的上下游關(guān)聯(lián)度較高，容易形成一種所謂“搬不走”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

拿筆者多次去過的浙江永康舉個例子，這座浙江中部縣城擁有多個頭銜——

“五金之都”、“中國門都”、“中國口杯之都”、“電動工具之都”、“炊具之都”…

除此之外，永康還是休閑運動車的生產(chǎn)基地和出口基地之一。

你仔細琢磨琢磨以上這些行業(yè)之間的聯(lián)系？再想想前文中咱們提到的上下游關(guān)聯(lián)度。

此外，經(jīng)濟強縣發(fā)達的制造業(yè)還催生了另外兩個高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象：

二三產(chǎn)業(yè)的深度協(xié)同；

龍頭企業(yè)積極挑大梁。

說得更具體些，圍繞著發(fā)達的特色制造業(yè)衍生出了高度相關(guān)的配套服務業(yè)，以設(shè)計、物流、金融以及跨境電商最為常見；

深耕特色制造業(yè)與圍繞其發(fā)展起來的配套服務業(yè)，涌現(xiàn)了一批龍頭企業(yè)，譬如昆山的恒力集團、江陰的海瀾集團、慈溪的紅牛集團、晉江的安踏體育、長沙縣的三一集團、浙江中國小商品城集團股份有限公司，都屬于此類。

相比于普通縣城來說，這樣的產(chǎn)業(yè)布局從里子到排面，妥妥的next level。

反觀普通縣城，絕大多數(shù)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面相對散裝，一人一把號，各吹各的調(diào)那種；

即便是有能把上下游整合起來的，大多也都是資源型行業(yè)，煤炭、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品粗加工這種最常見，也就是俗稱的“靠山吃山，靠海吃海”。

這決定了此類縣城中，多以勞動密集型加工、組裝環(huán)節(jié)為主，處于“微笑曲線”最底端，利潤較薄，企業(yè)間關(guān)聯(lián)度低，未能形成集群效應。

與此同時，此類縣城中未能發(fā)展出與高附加值制造業(yè)相關(guān)聯(lián)的服務業(yè)，提到服務業(yè)，大伙兒想到的基本上是餐飲、零售這一類。

咱們經(jīng)常聽說的“縣城婆羅門”，其實在后面這類普通縣城中表現(xiàn)得更為明顯。

不是說富裕縣城沒有“婆羅門”，或者他們就比富裕縣城的婆羅門更“婆”，主要是因為普通縣城的更有存在感。

財政端

某種程度上講，財政基本面是經(jīng)濟基本面的成績單。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展得好不好，一般性公共財政預算收入體現(xiàn)得最清楚不過。

一說這個，經(jīng)濟強縣與普通縣城的分化，就更加立體了。

2024年全國經(jīng)濟十強縣城分別為昆山、江陰、張家港、常熟、長沙縣、慈溪、太倉、晉江、義烏和宜興。

上述縣城中，經(jīng)濟體量最大的昆山為5380.17億，經(jīng)濟體量最小的宜興是2455.02億，第一名與第十名相差2.19倍。

一般性公共財政預算收入最高的昆山，2024年入賬458.61億，全國縣城財政收入第十位是不在十強榜單的海寧，為90億，第一名與第十名相差5.09倍。

同志們，這還沒出前十呢，已經(jīng)是這個畫風，筆者專門查了一下，2024年全國百強縣評比第100名為廣東省惠東縣，GDP為828.5億，當年全縣一般公共預算收入50.10億。

咱們?nèi)珖灿?800多個縣級行政區(qū)，經(jīng)濟實力與財政基本面的分化可想而知。

土地財政收入這一塊，縣城能吃到嘴里的更加有限——

統(tǒng)計顯示，2025年上半年，全國Top10城市宅地出讓金占全國的比重達到53%，較2024年末大幅提高19個百分點；

Top20的城市宅地出讓金占全國的比重達到68%，較2024年末提高17個百分點。

在這種情況下，那些建制不在一二線熱點城市管轄范圍內(nèi)的上千個普通縣城一年能收多少土地出讓金，你琢磨？

過去幾十年間，全國絕大多數(shù)中小城市的發(fā)展路徑幾乎是集體抄同一篇作業(yè)：

賣資源賺快錢、發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、賣地搞土地財政。

現(xiàn)如今，一部分城市靠賣資源，把自己賣成了資源枯竭型城市；

發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)外移、僧多粥少的局面越來越明顯；

再去搞土地財政，發(fā)現(xiàn)庫存和新增供應已經(jīng)不是那么回事兒，房企拿地積極性就是上不來…

在這種情況下，財政端當然要更加精打細算，除優(yōu)先保障民生、清償債務外，其它非必要開支當然是能減的減，能縮的縮。

了解當然的縣城基本面格局之后，我們再回過頭來去看《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中關(guān)于縣域經(jīng)濟體的最新表述——

究竟什么樣的縣城會被作為重要載體，什么樣的縣級市和特大鎮(zhèn)有可能調(diào)整社會管理權(quán)限，什么樣的縣城有可能被“穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”…似乎一下子大致有了輪廓。

這兩年，我們常常能看到一些光怪陸離的新聞：

譬如說有些小城市停發(fā)了某些事業(yè)單位工資或者裁撤公共服務機構(gòu)…

本質(zhì)上講，以上就是財政收縮的客觀寫照。

要我說，面對這樣的情形真的不必悲觀——

這場即將席卷全國的中小城市“大洗牌”早已超越了刻板印象里的“危”與“機”，它更像是對今后中國城市化發(fā)展邏輯的徹底重構(gòu)。

過去那種“撒胡椒面”式的均勻發(fā)展、大家都靠基礎(chǔ)建設(shè)投資與房地產(chǎn)驅(qū)動的模式，已經(jīng)成為過去式。

高層近期出臺的這份《意見》，從根本上講就是在改變城市化進程與城市管理思路，實現(xiàn)分類施策，精準投放資源。

對于那些有產(chǎn)業(yè)、有人口、有區(qū)位優(yōu)勢的縣城界優(yōu)等生來說，政策旨在“擴權(quán)”，從而被賦予更大的發(fā)展自主性。

從結(jié)果導向來看，它們很有可能成為這輪洗牌中的“贏家”，躍升為區(qū)域城市群的重要支點。

而對于那些產(chǎn)業(yè)空心化、人口持續(xù)流失的地區(qū)來說，“優(yōu)化行政區(qū)劃”似乎更加符合它們的體制。

無論是合并還是撤縣設(shè)區(qū)，甚至更徹底的其它調(diào)整…本質(zhì)都是為了止損和重生，將有限的資源集中在更有效率的城市群核心城市上。

對于億萬普通人而言，唯一能做的便是無條件順應這一大勢所趨。

如果你是年輕人，通過考學進入高能級城市，獲取優(yōu)質(zhì)教育和就業(yè)機會，幾乎是跳出潛在“收縮循環(huán)”的最現(xiàn)實路徑。

如果你已經(jīng)擁有家庭，那么購房定居決策，必須將城市的“基本盤”納入核心考量，因為這些直接關(guān)系到后代的教育資源和未來發(fā)展天花板。

如果你是創(chuàng)業(yè)者與小企業(yè)主，下沉市場的成本優(yōu)勢依然存在，但必須能精準識別那些分化上游的縣城。

做縣域經(jīng)濟的生意，更需要理解本地產(chǎn)業(yè)生態(tài)，要么融入龍頭企業(yè)的鏈條，要么抓住消費升級的細分痛點。

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