企業6億項目遭當地“反悔” 山陰縣招商承諾為何落空？

在山西省朔州市山陰縣，總價超6億元投資的綠色循環經濟項目正陷入前所未有的困境。

開工儀式，圖片由受訪者提供

2024年底，山陰縣經濟技術開發區(以下簡稱“山陰開發區”)與山西綠保鑫環境科技有限公司（以下簡稱“綠保鑫公司”）簽下招商合同，計劃建設年處理100萬噸煤矸石的資源化利用項目（以下簡稱“綠保鑫煤矸石利用項目”）。土地出讓合同、黨工委會議紀要、交地確認書，乃至媒體的開工報道，都顯示這一項目曾被寄予厚望。

然而，僅僅半年之后，企業就收到一份來自山陰開發區管委會的正式函告：由于朔州市政府將新能源指標集中傾斜至華能集團在當地的百萬千瓦煤電項目，合同中明確寫入的新能源配套承諾“無法兌現”。

一邊是企業已累計投入超2600萬完成場地平整和基礎施工；另一邊是地方政府的臨時“反悔”，將企業置于進退兩難的境地。招商承諾如何才能真正兌現？這不僅是一家企業的困局，也是一道地方發展與誠信治理的考題。

開工儀式，圖片由受訪者提供

政府承諾：配合企業爭取保障性風電或光伏指標

山陰縣，地處山西北部，是典型的資源型縣域。多年來，煤炭、電力是當地財政的支柱，但隨著國家“雙碳”戰略和能源轉型要求，地方政府亟需尋求新的經濟增長點。

正是在這樣的背景下，2024年12月26日，山陰開發區與綠保鑫公司簽署招商合同，約定投資建設“年處理100萬噸煤矸石資源化利用項目”。這是一項以煤矸石固廢為原料，生產綠色建材和新型預制構件的環保產業，既符合國家循環經濟政策，也契合地方產業轉型方向。

項目書截圖，受訪者提供

據雙方簽訂的合同顯示，地方政府除了承諾提供土地、電力等基礎保障外，還寫入“積極配合企業分批申報爭取400兆瓦保障性風電或光伏指標”的條款。這意味著項目不僅是傳統意義上的固廢利用，還被規劃為與新能源協同發展的綠色工程。

進入2025年初，地方政府的一系列動作更是驗證了這種重視。3月7日，山陰開發區黨工委召開專題會議，明確為綠保鑫項目提供臨時用電與后續生產用電保障，甚至要求縣電力公司“特事特辦”。3月10日，山陰縣自然資源局下發《國有建設用地交地確認書》，企業獲得宗地編號“山自然202427”的土地使用權。國內媒體4月報道了該項目開工的消息，將其列為當地“重點招商引資項目”，強調其環保價值和產業帶動效應。

這原本是一個“政企雙贏”的樣板工程：地方借此展示綠色發展決心，企業依托政策環境尋找落腳點。然而，伴隨朔州市級能源布局的調整，此“示范項目”卻突然遭遇前景未卜的變數，項目未來或會反轉。

企業投資已超2600萬元 項目落地暨全面停工

走進山陰經濟技術開發區北側，一片剛剛平整完畢的土地映入眼簾。地面硬化，圍擋整齊，施工車輛穿梭其間，實驗樁已完成布設，工地上豎起了“綠保鑫年處理100萬噸煤矸石資源化利用項目”的標牌。

“從去年底簽約到現在，我們是真正一天天盯著工地干過來的。”綠保鑫項目部的一位負責人指著施工現場說，“項目上累計投資已經超過2600萬元，基礎建設基本完成，設備和工藝的前期招標也已啟動。”

合同簽訂后，企業在春節前完成施工設計招標。2月底，現場進入“三通一平”階段，即水、電、路接入和土地平整。道路硬化、供水管線鋪設完成，為混凝土攪拌站和工人生活區提供保障。臨時供電建設在開發區黨工委協調下完成，縣電力公司接入500KVA臨時電力，用于施工和辦公。

項目臨建、施工圍擋及實驗樁的完成，標志著項目進入實質性建設階段。實驗樁用于檢測地基承載力，確保大型設備和生產廠房能夠安全運行。綠保鑫公司董事長司煥明表示，“光實驗樁就花了百萬，真金白銀砸下去，不可能說停就停，但未來看不清楚，項目現在只能停工了。”

據司煥明介紹，項目被視為“公司未來十年的核心布局”。建成投產后，年產值預計11億元，年納稅額超過5000萬元，可支撐企業邁向新發展階段。當地干部和群眾也對項目寄予厚望，期待就業和稅收效應。“廠子建起來，咱們年輕人不用外出打工，在家門口也能掙錢。”企業附近一位村民說。

當地的這種“期待感”與企業的投入形成了某種默契，項目已跨過“紙面階段”，進入無法輕易停下的軌道。然而，當建設進入正軌，一紙來自山陰縣管委會的函告，讓這份信任驟然動搖。

開發區管委正式函告：招商承諾已“無法兌現”

2025年6月底，綠保鑫公司接到山陰經濟技術開發區管理委員會的正式函告，確認招商合同中關于新能源指標的承諾“無法兌現”。

管委會答復函文，圖片由受訪者提供

函件明確指出：

“鑒于華能山陰2×100萬千瓦‘上大壓小’煤電項目于2025年6月16日順利通過華能集團公司投資委員會審議，已進入施工準備階段，以7月份開展‘五通一平’、年底正式開工為目標。朔州全市新能源指標將向華能山陰2×100萬千瓦‘上大壓小’煤電項目傾斜，確保項目下半年開工建設。鑒于此，我區在2024年12月26日與貴公司簽訂的《山西省綠保鑫環境科技有限公司新建山西山陰年100萬噸煤矸石資源化利用項目招商合同》協議內容中‘雙方權利與義務’一項第一條第二款指出的‘甲方積極配合乙方向政府分批申報爭取400兆瓦保障性風電或光伏指標’，承諾無法兌現。”

這一函件意味著，在企業已投入大量資金并完成前期施工的情況下，地方政府突然調整政策，拒絕履行原合同條款。這份函告的措辭清晰，直接以華能集團項目優先為由，否定了此前對綠保鑫項目的承諾。

而在此前的合同文本中，山陰開發區明確承諾：“甲方積極配合乙方向政府分批申報爭取400兆瓦保障性風電或光伏指標。”

合同生效后，綠保鑫公司不僅完成了土地出讓、用地交付等手續，還按合同約定辦理了環評、安評、能評等前期工作，并已開始實質性建設。黨工委會議紀要、土地交地確認書及《招商項目合同書》均佐證了項目的合法合規推進。

對企業而言，當地政府這種“反悔”行為不僅影響項目建設，也觸及投資安全與政策預期。企業內部人士表示：“合同簽訂時，新能源指標是我們投資決策的重要依據。資金、人員、工期安排都是基于政府承諾進行的。現在指標被撤，意味著項目融資、運營模式都將受到影響。”

從函告中可以看出，地方政府將資源和政策傾斜于已通過集團投資委員會審議的華能煤電項目，而綠保鑫煤矸石利用項目的新能源配套承諾則被直接否定。對于民營企業而言，這種政策調整的危害幾乎是覆滅性的，它無法預料，也缺乏提前溝通和過渡方案。

專家談合同條款與企業權利：法律保護能否落地存疑

從綠保鑫公司與山陰縣簽署的《招商項目合同書》來看，合同對雙方權利義務、違約責任以及爭議解決方式做了明確規定。合同文本明確約定：

“甲乙雙方應嚴格履行本合同之約定，若一方不履行合同或不完全履行合同，另一方有權要求對方采取補救措施或追究對方違約責任，包括要求賠償守約方的損失并可要求繼續履行或解除合同。”

這意味著，一旦甲方即開發區及其相關部門無正當理由未能兌現合同承諾，乙方——即綠保鑫公司——有權要求賠償已造成的損失。“在合同履行過程中，甲方無正當理由未能兌現本合同約定條款，則乙方有權要求甲方對因此造成的損失給予補償。”

在合同附加條款中，雙方也約定如果違約原因系甲方或因不可抗力，乙方權益應受到保護。這一條款為綠保鑫在當前政策突變情況下的維權提供了法律依據。

中國政法大學博士生導師、經濟法學教授符啟林認為，該案中當地政府以政策調整為由，企業仍有可能通過合同維權：一方面合同條款明確保護乙方在甲方無正當理由情況下的損失賠償權；另一方面，企業已有實質投入，包括土地交付、前期建設及設備招標等，這些都是合同履行的一部分，且發生在當地政策變更之前。

對于企業而言，各種維權路徑雖然擺在眼前，但其時間、經濟成本巨大，對于民營企業來說難度巨大，一位綠保鑫公司的高管表示：“公司依然希望能按照雙方之前協商好的爭取到保障性風電或光伏指標，這對我們至關重要！我們只是希望在法律及雙方合同框架下得到公平合理的處理。公司之前所有投入都是合法合規的，我們只是要求合同條款應得到尊重。”

符啟林教授認為，該案的推進與政策變化雖是個例，但體現了民營企業在地方綠色能源產業中所面臨的困境，也凸顯了政策、合同與投資安全之間的微妙關系。對于地方政府而言，公平、透明、可預期的招商承諾不僅關系到單個項目的落地，更影響未來民營投資環境與社會信任度。