10萬億級化債舉措，能否重塑地方經濟格局？

2024年11月，我國通過了近年來力度最大的化債舉措，地方政府債務限額增加6萬億元，從2024年開始連續五年每年安排8000億元專項債券用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。此外，2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。這一政策的出臺，標志著化債工作正式成為經濟刺激的重要抓手。

當前，我國正處于經濟新舊動能轉換的關鍵階段，宏觀經濟面臨內外部多重壓力。2024年前三季度，我國社會固定資產投資增速為3.4%，整體增速放緩。地方政府的財力受限，大量財力被用于償還債務利息，擠壓了基礎設施的投資空間，對經濟增長速度形成制約。在此背景下，化債政策的推出不僅有助于降低地方政府債務的利息負擔，減輕財政壓力，還能騰出更多空間用于發展經濟和保障民生。

政府債務的界定與現狀

政府債務主要分為顯性債務和隱性債務。顯性債務簡單來說，就是“明著借的錢”，是通過正規渠道如發行地方政府債券籌集的資金，具有明確的用途和償還計劃，納入政府預算，信息透明且風險可控。隱性債務可以理解為“暗賬”，相對于顯性債務更為隱蔽，通常是通過地方融資平臺、城投公司等渠道借入，雖未直接體現在政府預算中，但往往有政府的隱性擔保。例如，某城投公司向銀行借款用于市政工程建設，這筆貸款雖不在政府支出預算中，但一旦出現問題，政府仍需出面解決。

根據國務院的債務情況報告，截至2023年末，地方政府的顯性債務余額為40.74萬億元，而隱性債務余額為14.3萬億元。如果看債務占GDP的比重，也就是負債率，我國政府的總體債務水平其實比很多發達國家要低，2023年底我國負債率為67.5%，日本接近250%、美國接近119%、G7國家平均政府負債率123%，雖然整體上我國的債務風險是可控的，但隱性債務的存在仍需引起高度重視。

政府債務化解的政策與思路變化

中央對地方政府債務管理存在幾個重要的節點：

2010年國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，首次對地方融資平臺公司進行定義，并正式提出要開始清理和規范地方政府債務。

2014年新《預算法》正式修訂實施后，當年發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）提出，要規范地方政府舉債機制，將地方政府債務納入全口徑預算管理，并且要落實債務償還和風險防控責任。也就是“誰的孩子誰抱走”。

2017年7月的全國金融工作會議，提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”當月召開的中央政治局會議正式提出“隱性債務”這一概念，要求“有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。監管方向基本確定后，一系列針對地方政府債務管理的政策就開始先后出臺。

最重要的幾個政策是，2017年的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》和《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，分別針對傳統違規舉債融資行為、以及43號文之后的政府購買服務、PPP這兩種新型違規舉債模式進行嚴格規范；2018年財政部的《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，則是從融資源頭發力，規范金融機構對地方政府和國有企業投融資行為。

2018年下半年，中發〔2018〕27號文作為密件下發，同步下發的還有《地方政府隱性債務問責辦法》，文件中再次明確和強調三個重要原則：1、堅持中央不救助原則；2、堅持黨政同責；3、堅決實行穿透監管，建立地方政府舉債終身問責和債務問題倒查機制。文件部署要求地方政府制定當地化解隱性債務的文件，正式拉開了地方政府化解隱性債務的工作大幕。

政策的不斷出臺與變化，也反映出了不同階段，中央對地方化債工作重心的轉變，在地方政府債務問題還沒有特別突出的時期，化債基本靠地方自己解決，通過融資平臺借錢發展基建，等經濟發展起來，就可以靠賣地收入來還錢，這就是所謂的“以發展化債”。

到了2014年，隨著《預算法》修訂，地方政府被允許合法發行地方政府債券。地方債務管理開始變得更加規范和透明。那個時候，化債的思路是“開正門、堵后門”。允許地方政府通過發行債券來融資，同時限制地方融資平臺搞違規舉債。

從2018年開始，化債進入了“全域化治理”階段。中央的目標更明確，就是要精準摸底，逐步把隱性債務顯性化。像特殊再融資債券就是一個重要工具，專門用來幫助地方償還隱性債務，降低利息壓力，減輕地方的債務負擔。同時，還推出了建制縣化債試點、“全域無隱性債務”試點等等，讓隱性債務的風險逐步受控。

而2024年推出的“10萬億化債方案”，可以說是近年來力度最大的一次，思路上也有幾個很重要的轉變：

第一，從應急處置到主動化解。以前的化債更多是“哪里出問題就解決哪里”。而這次明顯是提前布局，更主動地去識別和消除債務風險。

第二，從點狀排雷到整體除險。之前化債很多是針對個別地區、個別試點進行，但這次是全面覆蓋，涉及范圍更廣。

第三，從單純防風險到防風險和促發展并重。這次的化債方案不僅僅是為了解決債務問題，更重要的是騰出財政空間，用于支持經濟發展和民生項目，可以說化債和發展是雙管齊下。

政府債務化解路徑與難點

地方政府化債的主要路徑包括財政資金償還、資產處置償還、項目結轉資金和經營收入償還、轉化為企業經營性債務、債務重組和展期、破產重整和清算這六種方式。然而，破產重整和清算的方式由于實施難度大，對地方政府信用影響較大，在目前已公布的各地化債方案中沒有采用過這種方式。而轉為企業經營性債務的方式則因對債務對應資產要求較高，實踐操作難度大，使用較少。其他幾種方式都是地方廣泛在運用的手段。

在實際操作中，地方政府化債的有效路徑主要集中在三個方面：一是利用地方政府自身資源，通過政府預算內資金償債，或變現國有企業股權等存量資產；二是依靠金融機構，通過債務展期、降息或債務重組和置換；三是依靠上級政府幫扶，如發行特殊再融資置換債券，置換隱性債務，降低利息負擔。

盡管化債路徑清晰，但在實際操作中仍面臨諸多難點。一是，地方債務總量龐大，短期內難以有效化解，尤其是部分基建項目如高鐵、機場等，投入大、周期長、回報慢，短期內難以形成穩定的現金流用于償債。二是，土地財政收入大幅下滑，進一步加劇了地方政府的償債壓力。以往地方政府依賴土地出讓收入作為償債“底氣”，但當前房地產市場持續低迷，土地出讓金銳減，使得地方財力捉襟見肘。三是，隱性債務分散于各類融資平臺、信托產品和銀行貸款中，結構復雜、缺乏透明，導致底數不清、管理難度大，全面清理和監管存在顯著困難。四是，債務結構不合理，融資成本較高，資金用途與項目收益周期嚴重錯配。

大量短期、高息融資被投入到周期較長、見效緩慢的基建項目中，收益尚未實現時即面臨還本付息壓力，不得不通過借新還舊的方式延續債務鏈條，形成惡性循環。最后，地方政府剛性支出比例高，可用于靈活調度償債的財力有限，進一步壓縮了化債操作的空間。雖然化債政策力度空前，但要真正緩解地方債務風險，仍需在優化債務結構、拓寬收入來源、健全制度機制等方面持續發力。

政府債務化解帶來的新機遇

緩解地方財政壓力，保障重點支出。通過債務置換，地方政府可以用低利率債券替換掉原來高成本的隱性債務，財政部預計五年內能節約6000億元利息。這筆錢可以直接用來保障教育、醫療、基礎設施建設等民生和關鍵領域的投入，穩定地方經濟發展。

優化債務結構，降低債務風險。置換隱性債務意味著將原來分散、不透明的債務納入顯性化管理，提高債務的透明度和規范性。這有助于地方政府更好地控制債務風險，確保地方經濟的穩定運行。

提振市場信心，改善營商環境。此次化債釋放了一個重要信號：地方政府債務風險可控，中央支持化解地方債務。這將極大地提振市場和投資者信心。隨著地方財政壓力的減輕，地方政府不再需要通過亂收費、亂罰款等方式補充收入，這將優化營商環境，吸引更多民間資本進入市場。

促進經濟內循環，擴大有效需求。通過騰出財政空間，這些資金可以用于基建項目和民生工程，直接擴大投資需求。同時，地方政府可以更靈活地安排財政資源，帶動就業、提升消費，推動經濟內循環良性發展，為實現高質量發展提供助力。

為未來發展贏得時間和空間。債務置換相當于通過“時間換空間”，延長了償債周期，緩解了短期的流動性壓力。地方政府可以集中精力謀發展，用這段時間推進經濟結構調整、產業升級，提升區域經濟的內生動力。

這次10萬億債務置換既是一次化解債務風險的“治標”之舉，更是為未來經濟發展“治本”打基礎。

青矩技術的化債經驗與優勢

青矩技術股份有限公司作為一家專業的工程咨詢公司，在政府化債領域積累了豐富的經驗。自2018年中央要求地方政府開展化債工作以來，青矩技術深度參與了多輪債務置換實施，為多個地方政府提供了系統性的債務化解服務。

以中部某地級市為例，青矩技術通過“資產和債務打包市場化轉讓”的方式，成功化解了數百億的高速公路隱性債務。同時，抓住政策窗口期，推動當地政府與最大債權人對接，實現了數十億的債務置換，直接減少了10多億的償債壓力。此外，青矩技術還協助地方政府申報隱性債務置換試點，爭取到上百億的置換債券額度，有效緩解了地方政府的短期債務壓力。

青矩技術在化債領域的優勢主要體現在專業性、執行力和快速響應能力。其團隊不僅具備審計、財務、投融資等領域的專業能力，還涵蓋了工程管理、政策研究等多個專業方向，能夠為地方政府提供從債務摸底、分析、風險評估到化解方案實施的全方位服務。同時，青矩技術長期服務于國家部委、大型金融機構和多個地方政府，能夠深刻理解政策要求及其地方化落地的具體差異，確保化債方案的科學性和可行性。