準確及時把握城鎮(zhèn)化進程中的新動向 扎實推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展

摘要

黨的十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設成就斐然，常住人口城鎮(zhèn)化率大幅提升，城鎮(zhèn)常住人口增多，城市數(shù)量增加。習近平總書記對新型城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律、重要意義和動力機制等作出一系列重要論述。我國實施了新型城鎮(zhèn)化四大行動并取得成效，但也面臨一些問題。當前，在人口流動、產業(yè)支撐和就業(yè)形態(tài)等重點領域出現(xiàn)新動向，需深刻領會習近平總書記相關論述精神，把握新動向，推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化提供支撐。

本文刊登于《習近平經濟思想研究》2025年第5期

作者：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心

執(zhí)筆人：高國力、鮑家偉、孔翠芳、張曉明

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的認識，部 署實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指引和推動中國特色新型城鎮(zhèn)化建設取得歷史性成就。 2012—2024 年， 我國常住人口城鎮(zhèn)化率由 53.1% 提高至 67% ，城鎮(zhèn)常住人口達到 9.44 億，全國城市數(shù)量增加至 694 個。當前和今后一段時期，我國城鎮(zhèn)化進程處于增速換擋、質量提升的關鍵階段，我們要深刻學習領會習近平總書 記關于新型城鎮(zhèn)化的重要論述精神，準確把握我國人口流動和空間 分布、產業(yè)變革和要素配置、就業(yè)形態(tài)和生活方式、進城落戶和公共服務等方面的新動向，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和發(fā)展空間。

深刻學習領會習近平總書記關于新型城鎮(zhèn)化的重要論述精神

黨的十八大以來，習近平總書記立足我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐，面對新形勢新任務新要求，在新型城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律、重大意義和動力機制等方面作出一系列重要論述，為中國特色新型城鎮(zhèn)化道路指明了方向。

（一）全面揭示新型城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律

城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程。習近平總書記指出，“城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經濟社會發(fā)展過程”。既然是自然歷史過程，就有其外在約束、客觀趨勢和階段特征。對于外在約束，習近平總書記強調，“城鎮(zhèn)化受自然條件制約，受資源環(huán)境承載能力制約，受經濟社會發(fā)展水平制約”。對于客觀趨勢，習近平總書記指出，“在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心”，強調對“兩棲人”、候鳥現(xiàn)象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對于階段特征，習近平總書記指出，我國“城鎮(zhèn)化速度將從高速增長轉向中高速增長”“城市發(fā)展將轉向規(guī)模擴張和質量提升并重階段”。我們必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律、因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

綠水

青山就是金山銀山

理念發(fā)源地浙江安吉

招引

10

萬青年大學生

作為縣域第一戰(zhàn)略目標

不斷優(yōu)化

年人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策

為青年鋪路搭橋

提供更大發(fā)展空間

2025

1

24

日在安吉余村拍攝的青來集外的

年理想集結地

新標簽

新華社發(fā)潘學康

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上鮮明指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”。對現(xiàn)代化發(fā)展，習近平總書記創(chuàng)造性地指出，“我國發(fā)展必然是一個‘并聯(lián)式’的過程，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化是疊加發(fā)展的”。

城鄉(xiāng)將長期共生共存。習近平總書記指出，“不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進展到哪一步，農業(yè)都要發(fā)展，鄉(xiāng)村都不會消亡，城鄉(xiāng)將長期共生并存”。習近平總書記一再強調：“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。”我國正處于正確處理工農關系、城鄉(xiāng)關系的歷史關口，必須統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，走中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

（二）深刻闡述新型城鎮(zhèn)化的重要意義

新型城鎮(zhèn)化是更好滿足人民群眾美好生活需要的有效途徑。習近平總書記指出，“我國城市化道路怎么走？這是個重大問題，關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎目標”“要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的基本原則，貫穿在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施全過程和各領域重大任務之中。

新型城鎮(zhèn)化是經濟社會高質量發(fā)展的強大引擎。習近平總書記指出：“如果城鎮(zhèn)化目標正確、方向對頭，能走出一條新路，將有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經濟和生態(tài)環(huán)境也將從中受益。”深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，既可以增加和穩(wěn)定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以提振消費，還可以增加城鎮(zhèn)建設投資，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手。

新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重要支撐。習近平總書記指出，“我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態(tài)多元化”“同時，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要”。我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，要堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展和推進城鎮(zhèn)化。

（三）科學闡明新型城鎮(zhèn)化的動力機制

以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化。習近平總書記指出，“城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體”“產業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規(guī)律”。近年來，我國經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯，19個城市群常住人口、地區(qū)生產總值占全國比重近75%、85%，成為經濟發(fā)展最活躍的增長極和動力源。

產業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動。習近平總書記指出，“城市和經濟發(fā)展兩者相輔相成、相互促進”。一方面，城市經濟發(fā)展可以增加就業(yè)崗位和吸納城市人口；另一方面，經濟發(fā)展和勞動生產率提高，可以增加居民收入、擴大消費和投資需求，反過來促進城鎮(zhèn)發(fā)展。統(tǒng)籌新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，強化產業(yè)支撐能力建設，成為釋放城鎮(zhèn)化潛力的重要舉措。

新一輪科技革命和產業(yè)變革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展新動能。習近平總書記指出，“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力”。具有創(chuàng)新能力的城市，往往是未來重大科學發(fā)現(xiàn)、重要技術發(fā)明、新興主導產業(yè)的重要策源地，城鎮(zhèn)化應用場景有力拉動新質生產力培育壯大。科技創(chuàng)新推動產業(yè)創(chuàng)新，顛覆性技術和前沿技術的突破性應用驅動新質生產力發(fā)展，催生新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，為城鎮(zhèn)產業(yè)就業(yè)、功能布局和發(fā)展方式等帶來新變化新活力。

新型城鎮(zhèn)化四大行動有力有效落實落地

習近平總書記指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵”。2024年7月國務院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，對未來五年推進新型城鎮(zhèn)化作出系統(tǒng)部署，提出實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升四大行動。

近一年來，四大行動扎實推進，我國新型城鎮(zhèn)化建設成效顯現(xiàn)，2024年末常住人口城鎮(zhèn)化率達67%，比上年末提高0.84個百分點。農業(yè)轉移人口市民化有序推進，深化戶籍制度改革，推進常住地提供基本公共服務，義務教育階段進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀或享受政府購買學位比例達96.8%，中央財政安排農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金400億元。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化加快建設，協(xié)調推進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化，培育發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)，提高縣城綜合承載能力。培育發(fā)展了一批同城化程度較高的現(xiàn)代化都市圈，都市圈基礎設施聯(lián)通水平大幅提升，公共服務共建共享力度加大，產業(yè)分工協(xié)作不斷加強，中心城市對周邊中小城市的輻射帶動能力不斷增強。城市更新行動持續(xù)推進，城市安全韌性短板加快補齊，完成燃氣管道老化更新改造6.6萬公里，建設改造各類管網(wǎng)17.5萬公里，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工5.8萬個。實施城中村改造項目1863個，建設籌集安置住房189.4萬套，改造城市危舊房7.9萬套。

但也要看到，我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展的后期，仍然面臨以下問題難點：一是感受認識上，不同主體“冷熱不均”現(xiàn)象亟須破解；二是動力機制上，農業(yè)轉移人口進城和落戶呈現(xiàn)雙下降態(tài)勢；三是載體建設上，超前與滯后并存且分化日趨嚴重；四是資源配置上，未能與人口流入流出規(guī)模及時精準匹配；五是項目支撐上，地方城鎮(zhèn)化項目謀劃前瞻性、科學性不夠，亟須積極、穩(wěn)妥、扎實推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

當前新型城鎮(zhèn)化重點領域出現(xiàn)的新動向

新型城鎮(zhèn)化已成為我國經濟社會高質量發(fā)展的重要引擎，一些重點領域如人口流動、產業(yè)支撐和就業(yè)形態(tài)等出現(xiàn)的新動向，將對城鎮(zhèn)化質量和水平提升提出新要求。

（一）人口：農民工向中西部回流、返鄉(xiāng)農民工首選縣城、“Z世代”農民工偏好大城市

農民工向中西部地區(qū)回流速度持續(xù)加快，回流方式日趨多元化。據(jù)國家統(tǒng)計局農民工監(jiān)測調查報告，中部和西部地區(qū)農民工省內就業(yè)比例，2016—2021年間年均分別提高約0.9%和0.73%，2022—2023年間年均分別提高約4%和3%。農民工就近就地就業(yè)比例逐年上升，“鳳還巢”態(tài)勢越來越明顯。比如，安徽省堅持發(fā)展“歸雁經濟”，積極引導農民工返鄉(xiāng)、大學生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，2023年全省新返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)10.9萬人，呈現(xiàn)出人才、技工、普工和老板組團式返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)態(tài)勢。

返鄉(xiāng)農民工關注生活成本和綜合配套，就業(yè)安居首選縣城。《中國鄉(xiāng)村振興綜合調查報告2023》顯示，縣（市）成為外出農民工和返鄉(xiāng)農民工就業(yè)定居的主要載體，吸納外出就業(yè)農民工的比例占總外出就業(yè)的33.67%。順應外地返鄉(xiāng)人員回到縣城生活、本地農村居民向縣城集中的趨勢性變化，不少地方大力推進以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化。比如，湖北省開展城鎮(zhèn)和產業(yè)“雙集中”發(fā)展試點，創(chuàng)造條件讓返鄉(xiāng)農民工和進城農民先“安居”再“樂業(yè)”，2023年64個縣（市）新增城鎮(zhèn)常住人口30.5萬人，城鎮(zhèn)化率提高1.1個百分點，增幅為近3年新高。

“Z世代”通常指1995—2009年出生，受數(shù)字信息技術、即時通信設備等影響比較大的一代人。“Z世代”農民工偏好新就業(yè)和新消費，更傾向于選擇網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣配送員、電商主播等新就業(yè)形態(tài)，不愿長時間在工廠上班，且追求個性化、體驗型的新消費，更加注重有性價比的自在生活，更愿留在大城市。大城市及周邊地區(qū)形成的都市圈，既能提供充足的就業(yè)空間，也能滿足多元化的生活需求，對其吸引力最大。比如，成都都市圈因經濟發(fā)達、生態(tài)優(yōu)良、生活閑適，年輕人“來了就不想離開”，來蓉人口年輕化特征明顯，18—34歲人群占比約46%。

（二）產業(yè)：重大生產力布局持續(xù)優(yōu)化、新質生產力加快發(fā)展、城市合作優(yōu)勢互補

通過重大生產力布局優(yōu)化、產業(yè)梯度轉移和重點產業(yè)培育，為中西部內陸地區(qū)城鎮(zhèn)化建設帶來重大歷史機遇。比如，四川省依托制造業(yè)優(yōu)勢，積極服務國家產業(yè)鏈供應鏈安全，高質量對接東部沿海地區(qū)產業(yè)新布局，新興產業(yè)資源進一步匯聚，高新區(qū)成為承接產業(yè)轉移的集聚地。2023年8個國家級高新區(qū)、20個省級高新區(qū)貢獻了全省18.6%的地區(qū)生產總值，促進了就業(yè)崗位的穩(wěn)定擴容。

因地制宜發(fā)展新質生產力，對于勞動力供給質量和結構提出更高要求。《新質生產力應用型人才就業(yè)趨勢報告》顯示，對介于傳統(tǒng)藍領和白領之間的紫領，廣泛存在于智能制造業(yè)的班組長、技術員和質檢員等崗位，到2035年總需求將超過3100萬人，占制造業(yè)總勞動需求的近1/4；紫領職位對本科及以上學歷的需求將從2022年的28%增長至2035年的57%。新質生產力發(fā)展不斷創(chuàng)造新就業(yè)空間，急需大批高素質勞動力提供支撐。

實施“雙向飛地”等產業(yè)合作模式，促進飛出地和飛入地城市優(yōu)勢互補。“嘉定—溫州”“深圳—汕尾”“漕河涇—海寧”等“雙向飛地”合作，推動了創(chuàng)新要素流動和產業(yè)鏈跨區(qū)域布局，降低了發(fā)達地區(qū)的各類要素成本、資源環(huán)境容量和產業(yè)承載空間，實現(xiàn)產能輸出和市場占有，又推動了欠發(fā)達地區(qū)建設產業(yè)園區(qū)，承接產業(yè)轉移和勞動力集聚，引入先進技術和管理經驗，帶動當?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展。

（三）就業(yè)：“城鄉(xiāng)雙棲”“在村入村”

“城鄉(xiāng)雙棲”成為縣域城鎮(zhèn)化的新形態(tài)，就業(yè)場所和身份交叉融合。隨著縣域經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合推進，城鄉(xiāng)差距進一步縮小，“城鄉(xiāng)雙棲”日益成為一種新的就業(yè)和生活方式。比如，浙江不少農民家庭“半工半耕”“半工半讀”“一家兩制”，青年農民往返于城市和鄉(xiāng)村之間，既可以生活在鄉(xiāng)村、工作在城鎮(zhèn)，也可以生活在城鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)在鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)邊界逐漸模糊。這些人群很難用傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)人口或鄉(xiāng)村人口來劃分，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢性特征和要求。

“在村入村”創(chuàng)業(yè)就業(yè)成為新潮流，新就業(yè)形態(tài)方興未艾。隨著城鄉(xiāng)交通便利和數(shù)字經濟發(fā)展，鄉(xiāng)村生活成本低、節(jié)奏慢、親近自然等獨特優(yōu)勢日益凸顯，各種要素資源“由城入鄉(xiāng)”，“村咖”、農村電商、短視頻直播等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)時空差距大幅縮小。比如，全國返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群中，超過55%運用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新模式，手機成為新“農具”，直播成為新“農活”，傳統(tǒng)方式與現(xiàn)代模式相融合，為破解城鄉(xiāng)二元結構提供了新路徑。

扎實推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展

黨的二十屆三中全會提出，“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”。錨定到2035年基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標，要順應規(guī)律、把握趨勢，緊抓城鎮(zhèn)化動力仍然較強的關鍵時期，高質量推進新型城鎮(zhèn)化四大行動，為中國式現(xiàn)代化提供有力支撐。

（一）以提升產業(yè)集群競爭力為先導，推動潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升

一是因地制宜推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，推進潛力地區(qū)產業(yè)園區(qū)功能提升和縣城補短板建設，提升城鎮(zhèn)就業(yè)支撐和綜合承載能力。二是綜合運用財政、土地、金融、稅收等政策，支持潛力地區(qū)加快產業(yè)導入嫁接，培育特色優(yōu)勢產業(yè)集群。三是“一縣一策”建立以龍頭企業(yè)為主導的產業(yè)集群培育機制，創(chuàng)新承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移合作對接機制，健全校企合作的技能人才培養(yǎng)體系。四是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展和縣鄉(xiāng)村功能銜接互補，以城鄉(xiāng)融合引領城鎮(zhèn)化水平提升。

（二）以“兩重”“兩新”資金使用為抓手，加大新型城鎮(zhèn)化重點領域投入

一是加大“兩重”建設力度，支持符合條件的新一輪農業(yè)轉移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升等標志性重大項目建設，因勢擴圍下沉至人居環(huán)境、市政設施、產業(yè)配套等城鎮(zhèn)化補短板強弱項重點領域。二是針對老一代、新生代、新世代等不同類型農業(yè)轉移人口群體的消費特征和需求，制定差異化的消費品以舊換新接續(xù)政策，納入“兩新”專項支持范圍。三是允許人口流入城市利用超長期特別國債、地方政府專項債等資金，加大閑置存量土地回收和存量商品房收購力度，持續(xù)擴大農業(yè)轉移人口保障性住房供給。

（三）以不同類型流入地城市為試點，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度

一是規(guī)范常住地登記戶口的管理流程。健全常住地登記戶口制度，明確立戶、遷戶、退戶等要求，推動公民在經常居住地登記常住戶口，一個公民只能在一個地方登記常住戶口。二是對供需矛盾突出的基本公共服務，綜合考慮常住地戶口登記年限、社保繳納年限等因素，完善積分制等基本公共服務梯度享有機制。考慮地方財政可承受能力，精準聚焦農業(yè)轉移人口關注的基礎教育、基本醫(yī)療、社會保險、公租房等基本公共服務，因地制宜調整為按常住地提供。三是建立健全與常住人口“強掛鉤”的要素配置機制。建立并完善一般性轉移支付、市民化獎勵資金、預算內投資、新增建設用地、人員編制和排放指標等，與基本公共服務向常住人口覆蓋進度、常住地財政新增支出相掛鉤機制，支撐保障城鎮(zhèn)基本公共服務逐步實現(xiàn)常住人口全覆蓋。

（四）以保障非戶籍常住人口合法權益為前提，積極穩(wěn)妥前瞻謀劃重點領域改革

一是推動人口服務管理載體融合。近期，堅持戶籍和居住證雙軌并行的常住人口服務管理制度，提高居住證持有人基本公共服務實際享有水平，探索利用大數(shù)據(jù)等信息手段精準識別穩(wěn)定就業(yè)居住者并自動配發(fā)居住證，探索城市群、都市圈居住證年限互認。遠期，探索戶籍制度與居住證制度的統(tǒng)一，推動戶籍、居住證、身份證、社保卡等的銜接，建立以身份號碼為主要標識的人口服務管理制度。二是探索符合條件的隨遷子女在流入地參加中高考。根據(jù)進城務工人員在當?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保年限，以及隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，因地制宜探索隨遷子女在流入地參加中高考。三是健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，推動有意愿的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶。

來源：《習近平經濟思想研究》2025年第5期

微信編輯：今朝

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