第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、民盟中央副主席鄭功成：以結(jié)構(gòu)優(yōu)化的老年保障體系應(yīng)對(duì)超常規(guī)的老齡化

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鄭功成

我們已經(jīng)進(jìn)入了“人生七十不稀奇”的長(zhǎng)壽時(shí)代，人均預(yù)期壽命將在“十五五”時(shí)期超過80歲，這決定了全面實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略具有緊迫性。

借此機(jī)會(huì)，我談三點(diǎn)基本看法。

第一，我國(guó)面對(duì)的是超常規(guī)的人口老齡化。

眾所周知，人口老齡化是世界性趨勢(shì)，我國(guó)并非當(dāng)今世界老齡化程度最高的國(guó)家。

然而，我國(guó)的老齡化具有超常規(guī)性，其具體表現(xiàn)是：規(guī)模超大，速度超快，同時(shí)伴隨快速的高齡化、少子化、家庭保障功能弱化，以及呈現(xiàn)出養(yǎng)老文化多元化、養(yǎng)老需求個(gè)性化等現(xiàn)象，短短20余年間如此多的深刻變化疊加在一起，這確實(shí)是人類迄今獨(dú)有的現(xiàn)象。

這種現(xiàn)象無(wú)疑是中國(guó)全面快速發(fā)展最具綜合意義的進(jìn)步成果，也是需要盡快全面積極妥善應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@種超常規(guī)的老齡化對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生異常深刻的影響，同時(shí)也增加了應(yīng)對(duì)老齡化的艱巨性、復(fù)雜性。

如果我們只是仿效老齡化程度更高的發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，遵循一般社會(huì)邏輯、市場(chǎng)邏輯按部就班地采取應(yīng)對(duì)措施，結(jié)果必定是在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)讓老年人付出巨大的代價(jià)。因?yàn)樵跀?shù)以億計(jì)的日益高齡化的老年人面前，我們不僅需要全面應(yīng)對(duì)而且需要注入加速度，并同時(shí)兼顧不同群體的多元性利益訴求和復(fù)雜性保障需求。

因此，2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)正式提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，這意味著應(yīng)對(duì)人口老齡化在“十四五”開局就上升為國(guó)之大事。

在全面應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家規(guī)劃布局中，建立健全老年保障體系是從根本上解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老后顧之憂的根本制度保障，而正確認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)人口老齡化的超常規(guī)性，則是確保制度體系結(jié)構(gòu)優(yōu)良并高效發(fā)揮作用的前提。

第二，我們需要一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的老年保障體系。

在以老齡化與少子化為主要特征和基本趨勢(shì)的人口結(jié)構(gòu)深刻變化條件下，任何單一制度安排都不可能滿足現(xiàn)實(shí)需求，我們需要建立的是由多種制度安排構(gòu)成的一個(gè)老年保障制度體系，這是全方位應(yīng)對(duì)的具體體現(xiàn)。

這套制度體系包括：建立健全的養(yǎng)老金制度來(lái)滿足億萬(wàn)老年人的基本生活需求，建立健全的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以解除年老后生活照護(hù)后顧之憂，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度以為失能失智老年人提供有效護(hù)理保障，優(yōu)化醫(yī)療保障制度以適應(yīng)億萬(wàn)老年人的疾病醫(yī)療與健康管理需求，重塑老年監(jiān)護(hù)制度以回應(yīng)長(zhǎng)壽社會(huì)有需要的老年人的現(xiàn)實(shí)訴求，確保殯葬服務(wù)的公益性以維護(hù)人生最后的體面與尊嚴(yán)等。

在這套制度體系中，缺少任何一項(xiàng)制度或任何一項(xiàng)制度存在缺陷或不足，都難以全面解除老年人的后顧之憂，都會(huì)直接影響到老年人的生活質(zhì)量。

經(jīng)過近30年的努力，我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起了上述制度框架。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度早已覆蓋全民，3億多老年人按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，是當(dāng)今世界名副其實(shí)的超級(jí)養(yǎng)老金制度。全民醫(yī)保目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，億萬(wàn)老年人均受惠其中。養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)正在加速推進(jìn)，越來(lái)越多的老年人開始不同程度地享受社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。

今年3月25日，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的意見》，標(biāo)志著長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的制度短板將會(huì)加快補(bǔ)上，現(xiàn)實(shí)中“一人失能，全家失衡”的養(yǎng)老難題將得到破解。國(guó)家“十五五”規(guī)劃綱要將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系，則表明社會(huì)保障制度將不僅是對(duì)生者的保障，還應(yīng)當(dāng)對(duì)死者提供保障，從而對(duì)全生命周期提供保障。民法典對(duì)老年監(jiān)護(hù)制度提出相應(yīng)的規(guī)制。

由此可見，我國(guó)老年保障體系框架已經(jīng)形成，這是充分發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，利用公共資源有力推進(jìn)的結(jié)果，表明黨和政府正在以超常規(guī)的舉措來(lái)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。

現(xiàn)行老年保障體系的質(zhì)量還不優(yōu)。包括面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇差距偏大，分別面向職工和居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度差距偏大，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度還未正式建制，能夠適應(yīng)老年人現(xiàn)實(shí)需求的監(jiān)護(hù)制度尚未重塑，殯葬公益化改革任務(wù)還未完成，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域總量供給不足、護(hù)理型床位短缺、服務(wù)質(zhì)量不高的局面仍未改變。

上述不足不僅直接影響到老年人群體的信心與生活質(zhì)量，而且事實(shí)上影響到居民消費(fèi)。優(yōu)化老年保障體系結(jié)構(gòu)具有必要性與緊迫性。

第三，優(yōu)化老年保障體系結(jié)構(gòu)的基本取向。

一是體系建構(gòu)上應(yīng)當(dāng)加快彌補(bǔ)老年保障的短板。這方面主要是要強(qiáng)化立足社區(qū)、以照料失能失智老年人與高齡空巢老年人為己任的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快推進(jìn)多方共建的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)，完善適應(yīng)老年病種的醫(yī)保制度，重塑以滿足現(xiàn)實(shí)需要為目標(biāo)指向的老年人監(jiān)護(hù)制度，重新按照社會(huì)保障原則健全公益性的殯葬服務(wù)保障。

二是政策取向上應(yīng)當(dāng)立足于補(bǔ)低扶弱、明預(yù)期、促公平。“補(bǔ)低”的關(guān)鍵是采取有效措施促使居民養(yǎng)老金特別是高齡農(nóng)民的養(yǎng)老金水平得到較大幅度提升，促使居民醫(yī)保水平持續(xù)得到提升，促使社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)能夠水漲船高。

“扶弱”則需聚焦失能失智老年人和高齡空巢老年人，著力解決其面臨的社會(huì)化照料服務(wù)供給不足的問題。

“明預(yù)期”是要通過穩(wěn)定可靠的制度安排為全體人民提供清晰的預(yù)期，哪些養(yǎng)老問題是可以依靠國(guó)家與社會(huì)解決的，能夠解決到什么程度，哪些是需要個(gè)人及家庭預(yù)做準(zhǔn)備或者通過市場(chǎng)機(jī)制等其他途徑獲得解決方案的，如果有了清晰的預(yù)期，民生發(fā)展就有了方向，每個(gè)人就能夠有計(jì)劃地從容安排自己的人生。

“促公平”是社會(huì)保障制度的天然使命，無(wú)公平則無(wú)社保，不能促進(jìn)公平的保障制度安排不是好的制度安排。“十五五”時(shí)期，要著力解決老年保障制度的公共性不足、公平性不足問題，同時(shí)將解決現(xiàn)實(shí)中老年人的急難愁盼問題和提供明確的養(yǎng)老保障預(yù)期擺到同等重要的位置。

三是資源配置上應(yīng)當(dāng)以有效供給滿足真實(shí)需要。一方面，老年保障體系作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系的重要構(gòu)成部分，政府擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)責(zé)任，公共資源始終是支撐力量。

進(jìn)入“十五五”時(shí)期，國(guó)家“投資于人”的政策亦需要通過優(yōu)化健全老年保障體系落到實(shí)處。在公共資源配置方面，特別需要統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)老年保障制度安排的相對(duì)均衡，如政府財(cái)政資金在養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、護(hù)理保險(xiǎn)等不同制度安排中就需要適當(dāng)均衡，確保公共資源配置綜合效能最大化，當(dāng)前完全偏重于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有必要優(yōu)化，而加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、護(hù)理保險(xiǎn)、老年醫(yī)保等的投入具有必要性、重要性。即使是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入也需要適當(dāng)均衡對(duì)三大群體養(yǎng)老金的補(bǔ)貼力度，確保居民養(yǎng)老金水平持續(xù)得到提升。

公共資源配置還應(yīng)當(dāng)奉行“費(fèi)隨人走”方針，不能以老年保障制度妨礙人口自由流動(dòng)，而要以老年保障制度助力老年人生活質(zhì)量提升。

另一方面，還要貫徹落實(shí)共建共享原則，有效撬動(dòng)社會(huì)與市場(chǎng)投入，確保整個(gè)老年保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)持續(xù)壯大，以公共資源帶動(dòng)市場(chǎng)主體參與、社會(huì)力量助力都是可行途徑，而個(gè)人共建共享則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有能力者多貢獻(xiàn)的法則。經(jīng)過資源配置的優(yōu)化，老年保障制度體系的結(jié)構(gòu)也會(huì)走向優(yōu)化，其保障效能必定能夠持續(xù)得到提升。

總之，在超常規(guī)的人口老齡化面前，我們需要一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的老年保障體系，希望這個(gè)體系在“十五五”時(shí)期能夠盡快走向成熟、定型，讓養(yǎng)老焦慮成為過去式，讓有保障的老年生活成為人生幸福的美好體驗(yàn)。

（《民生周刊》記者趙慧整理）

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原文刊載于2026年第8期 4月13日出版的《民生周刊》雜志

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