發展規劃法大家談 | 陳越峰：從法律性質、作用方式與合法性三方面解讀《國家發展規劃法》

導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發展規劃法，中國城市規劃學會特別邀請業內外權威專家學者，開展【發展規劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：2012字

閱讀時間：6分鐘

作者 | 陳越峰

中國城市規劃學會規劃法律與制度學術專班委員，華東政法大學法律學院副院長

今年全國人大會議審議通過了《中華人民共和國國家發展規劃法》。陳越峰教授通過視頻解讀的方式，從發展規劃的法律性質、作用方式及合法性三個維度，對該法進行了深入解讀。

1

發展規劃的法律性質

發展規劃是調整國民經濟和社會發展的綜合性規劃。從行政法視角看，它一般被視為一種行政規劃。一方面，其組織編制與實施主體為國務院；另一方面，其內容主要涉及行政職能及相應事務。

發展規劃具有目的導向性、手段綜合性、裁量廣泛性和程序規范性等主要特征。它所調整的事務，既包括國家宏觀經濟與社會發展的重大事項，如國家重大戰略任務、重大政策舉措和重大工程項目，也涵蓋影響每個人發展的微觀經濟社會事務。例如，近期全國各大高校舉行的研究生復試，其招生計劃數以及本科生招生計劃數，均依據發展規劃所確定的年度計劃制定。

對于發展規劃及年度計劃，如有意見或建議，通常應在編制與實施過程中通過法定途徑提出。那么，能否就發展規劃申請行政復議或提起訴訟？根據現行法律規定，不可以。原因在于，發展規劃對公民、法人及其他組織權利義務的調整，尚未達到針對特定主體權利進行具體調整的程度。

2

發展規劃的作用方式

我國實行社會主義市場經濟體制，市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用。發展規劃正是更好發揮政府作用的一種方式，它與計劃經濟時代的計劃有所不同。一方面，其調整的事務范圍不再事無巨細；另一方面，其調整內容也相對宏觀。

發展規劃主要在以下領域和事務上發揮調節與引領作用：市場難以有效調節的領域、市場調節結果不公正的領域，以及不能交由市場調節的事務。例如研究生招生復試、大學招生錄取工作，顯然不能交由市場調節。當前，國內某些行業和領域出現內卷式競爭，若完全交由市場調節，可能導致資源無效消耗，無法產生實際效益。此時，需要發展規劃加以引領，將市場力量有效引導至新質生產力的發展領域。

在發展規劃的引領下，產業規劃可以發揮相應作用。在發展規劃的框架下，還有國土空間規劃、專項規劃和區域規劃等規劃形式，專項規劃還包括產業規劃、交通規劃、教育規劃等經濟社會各方面事務的規劃。

3

發展規劃的合法性

發展規劃的合法性包括形式合法性與實質合法性。

（一）形式合法性

過去，發展規劃的編制與實施主要在國家機關內部運行，其編制、審查、批準、實施、監督雖有一整套規則和程序，但尚未形成法律加以調整。如今，《國家發展規劃法》的制定，從規劃的編制、審查批準到實施、監督的各個環節，對主體權限、內容、程序和責任作出了全面規范。由此，發展規劃活動被納入法的調整范圍，也意味著國家各方面工作被納入法治軌道。在此基礎上，該法還可引領和規范依據規劃作出的具體行政行為，例如有關規劃的行政許可。若對建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等不服，今后法院在審查時，可以合法確定的發展規劃作為依據。

（二）實質合法性

實質合法性，也可稱為發展規劃的正當性，核心在于發展規劃的質效問題。即，發展規劃能否取得超越完全交由市場機制調節所能帶來的更為良好的發展質效，這是問題的關鍵。我們采用規劃與市場等多種方式調節國民經濟和社會發展，最終應當取得超越單純由市場調節的效果。若能實現這一點，便認為發展規劃具備了真正的實質合法性與正當性。

發展規劃既關系國家長遠發展，也與我們每個人的生活和發展息息相關。我們每個人都應充分關注發展規劃的編制與實施，并積極參與到相關工作之中。

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