中國(guó)旅游協(xié)會(huì)應(yīng)邀參加全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于召開(kāi)旅游法執(zhí)法檢查前期調(diào)研座談會(huì)

3月31日，為進(jìn)一步推動(dòng)旅游法有效貫徹實(shí)施，全面了解法律實(shí)施中取得的成效和存在的突出問(wèn)題，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2026年監(jiān)督工作計(jì)劃的安排，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委組織召開(kāi)旅游法執(zhí)法檢查前期調(diào)研座談會(huì)。中國(guó)旅游協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)葛磊受邀代表旅游行業(yè)參會(huì)，并結(jié)合行業(yè)實(shí)際作主題發(fā)言，圍繞法律實(shí)施成效、面臨困難及修法建議提出專業(yè)意見(jiàn)。

對(duì)旅游法貫徹實(shí)施情況的總體評(píng)價(jià)

旅游法作為我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，自施行以來(lái)，在規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障各方權(quán)益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用。特別是近年來(lái)，面對(duì)疫情沖擊、文旅融合深化、新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)等新形勢(shì)，旅游法為行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要的法治保障。在各級(jí)政府及有關(guān)部門的共同努力下，旅游市場(chǎng)秩序總體向好，游客滿意度穩(wěn)步提升，旅游法的制度效能得到充分彰顯。

但同時(shí)，我們也看到，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，特別是新業(yè)態(tài)、新模式的不斷涌現(xiàn)，旅游法在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)一些與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。借此次執(zhí)法檢查的契機(jī)，我們結(jié)合行業(yè)實(shí)際，梳理了若干意見(jiàn)建議，以供參考。

貫徹實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

綜合會(huì)員單位和行業(yè)專家意見(jiàn)，當(dāng)前旅游法實(shí)施面臨的主要問(wèn)題有六個(gè)方面：

0 1

跨部門協(xié)同執(zhí)法機(jī)制不暢，旅游部門執(zhí)法能力不足

旅游活動(dòng)涉及“食、住、行、游、購(gòu)、娛”多個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)管職責(zé)分散在文旅、公安、交通、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)信等多個(gè)部門。當(dāng)前，旅游部門相對(duì)弱勢(shì)，缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，難以牽頭開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。各部門間數(shù)據(jù)壁壘尚未打破，信息共享、線索移送、聯(lián)合查辦機(jī)制不健全，導(dǎo)致“多頭監(jiān)管、各自為戰(zhàn)”的局面。

此外，還出現(xiàn)了“利益共享、責(zé)任不擔(dān)”的突出矛盾。一方面，各相關(guān)部門和地方政府在總結(jié)成績(jī)、體現(xiàn)行業(yè)作用時(shí)，都愿意把旅游業(yè)的紅利算在自己頭上，強(qiáng)調(diào)“大旅游”的產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)；另一方面，一旦涉及具體市場(chǎng)行為的監(jiān)管責(zé)任和負(fù)面輿情，各部門和地方又傾向于將責(zé)任推給旅游部門，使得旅游執(zhí)法陷入“力不從心”的困境。

0 2

新業(yè)態(tài)快速發(fā)展與法律規(guī)制滯后的矛盾日益突出

當(dāng)前，民宿、在線旅游、研學(xué)旅行、直播帶貨旅游、戶外探險(xiǎn)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，但法律地位模糊、監(jiān)管依據(jù)不足的問(wèn)題十分突出。以民宿為例，長(zhǎng)期面臨法定地位不明確、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、區(qū)域監(jiān)管壁壘等問(wèn)題，已成為制約行業(yè)規(guī)范發(fā)展的瓶頸。露營(yíng)、研學(xué)、低空旅游等新興旅游吸引物，也超出原有法律框架的覆蓋范圍。部分在線旅游平臺(tái)“大數(shù)據(jù)殺熟”、虛假宣傳、不合理低價(jià)游等亂象頻發(fā)，平臺(tái)責(zé)任落實(shí)不到位，而AI定制游、私域社群組團(tuán)等新模式更是缺乏明確的法律規(guī)制。

0 3

市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與信用體系有待完善

一是部分領(lǐng)域存在壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)和酒店、景區(qū)、民宿等實(shí)體企業(yè)在利潤(rùn)分配上日益分歧嚴(yán)重，很多實(shí)體企業(yè)利潤(rùn)空間嚴(yán)重?cái)D壓。二是信用評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，特別是在住宿領(lǐng)域，僅存在住客單方評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)惡意差評(píng)、無(wú)理索賠等行為的有效約束，職業(yè)差評(píng)師、惡意投訴等嚴(yán)重干擾了企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)。

0 4

公共資源景區(qū)公益屬性體現(xiàn)不足，優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

旅游法規(guī)定“利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)”。但在實(shí)際執(zhí)行中，各地依托公共資源建設(shè)的景區(qū)（如名山大川、歷史古跡）票價(jià)差異巨大，部分景區(qū)票價(jià)過(guò)高，背離了公益屬性。同時(shí)，對(duì)老年人、殘疾人、未成年人等特殊群體的門票優(yōu)惠和便利服務(wù)，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，有的以60歲為界，有的按退休年齡，有的65歲，有的70歲；免票與半票的劃分也各不相同。與此同時(shí)，很多市場(chǎng)化景區(qū)被強(qiáng)制實(shí)施公益性優(yōu)惠政策，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

0 5

境外旅游推廣工作缺乏系統(tǒng)性和足夠資源投入

《旅游法》第二十五條：“國(guó)家制定并實(shí)施旅游形象推廣戰(zhàn)略。國(guó)務(wù)院旅游主管部門統(tǒng)籌組織國(guó)家旅游形象的境外推廣工作，建立旅游形象推廣機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展旅游國(guó)際合作與交流。”在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，駐外機(jī)構(gòu)的功能偏重于“交流”而非“推廣”。隨著中國(guó)負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象深入人心，以及入境簽證政策的全面優(yōu)化，入境旅游應(yīng)來(lái)新的黃金發(fā)展機(jī)遇期，但入境旅游推廣缺乏系統(tǒng)性布局、市場(chǎng)化的營(yíng)銷手段和充足的資源投入。

0 6

旅游行業(yè)整體缺乏“榮譽(yù)機(jī)制”

《旅游法》第五條中表述：“對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)”。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，旅游業(yè)缺乏類似“中國(guó)文化藝術(shù)政府獎(jiǎng)”、“電影金雞獎(jiǎng)”、“書(shū)法蘭亭獎(jiǎng)”等行業(yè)獎(jiǎng)項(xiàng)，行業(yè)整體榮譽(yù)感不足，旅游產(chǎn)品創(chuàng)新的激勵(lì)措施不足，旅游從業(yè)者的受社會(huì)尊重感不足。

對(duì)旅游法執(zhí)法檢查與修法工作的建議

針對(duì)上述問(wèn)題，協(xié)會(huì)提出以下六點(diǎn)建議：

01

健全執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，提升綜合執(zhí)法效能

1.明確“大旅游”框架下的責(zé)任劃分：在堅(jiān)持旅游法“大旅游”發(fā)展導(dǎo)向的前提下，進(jìn)一步厘清各相關(guān)部門在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中的職責(zé)邊界。對(duì)于涉及多部門職責(zé)的事項(xiàng)，應(yīng)在法律中明確牽頭部門和配合部門，建立責(zé)任清單制度，防止責(zé)任推諉。

2.建立常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制：由文旅部門牽頭，建立與市場(chǎng)監(jiān)管、公安、交通、網(wǎng)信等部門的聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，明確權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)信息共享、線索移送、聯(lián)合查辦。

3.推進(jìn)“大數(shù)據(jù)+AI”智慧監(jiān)管：打破部門數(shù)據(jù)壁壘，建設(shè)全域旅游監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。運(yùn)用人工智能技術(shù)，對(duì)不合理低價(jià)游、黑導(dǎo)黑車、虛假宣傳等行為實(shí)現(xiàn)智能識(shí)別、自動(dòng)預(yù)警、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，提升監(jiān)管精準(zhǔn)度和效率，實(shí)現(xiàn)從“人海戰(zhàn)術(shù)”到“主動(dòng)防控”的轉(zhuǎn)變。

4.強(qiáng)化地方政府責(zé)任：明確地方政府在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中的主體責(zé)任，將旅游法實(shí)施情況納入地方政府考核體系，推動(dòng)地方政府主動(dòng)作為。

0 2

完善法律制度，填補(bǔ)新業(yè)態(tài)監(jiān)管空白

1.強(qiáng)化在線旅游平臺(tái)責(zé)任：在《旅游法》中增設(shè)在線旅游平臺(tái)專章，明確平臺(tái)在資質(zhì)核驗(yàn)、信息公示、算法備案、禁止“殺熟”、先行賠付等方面的法定義務(wù)，將直播旅游、私域組團(tuán)、AI定制游等新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管。

2.增設(shè)民宿專章：明確民宿的法定地位，正式將旅游民宿界定為合法旅游住宿經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，與傳統(tǒng)酒店、旅館享有同等市場(chǎng)主體地位，消除行業(yè)邊緣性身份。確立“全國(guó)統(tǒng)一備案管理、地方細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”的監(jiān)管框架，統(tǒng)一治安、消防、衛(wèi)生等準(zhǔn)入門檻，破除區(qū)域監(jiān)管壁壘，讓民宿產(chǎn)業(yè)法治化、規(guī)范化發(fā)展。

3.規(guī)范新興旅游活動(dòng)：將徒步、越野、自駕游、低空旅游、研學(xué)旅游等新業(yè)態(tài)納入法律調(diào)整范圍，明確經(jīng)營(yíng)主體、安全管理、責(zé)任保險(xiǎn)等要求。

0 3

優(yōu)化行業(yè)規(guī)制，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境

1.建立雙向信用評(píng)價(jià)體系：在法律層面明確，允許住宿、景區(qū)、旅行社、交通等服務(wù)提供者對(duì)消費(fèi)者行為進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，建立公平、可追溯的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制。壓實(shí)平臺(tái)責(zé)任，設(shè)立惡意評(píng)價(jià)快速申訴處置通道，對(duì)惡意差評(píng)、職業(yè)索賠等行為予以信用懲戒。促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體和消費(fèi)者之間雙向約束、雙向監(jiān)督，構(gòu)建公平的市場(chǎng)交易環(huán)境。

2.構(gòu)建市場(chǎng)化信用評(píng)價(jià)機(jī)制：充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，構(gòu)建市場(chǎng)化的信用評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)市場(chǎng)主體的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)等作用。

0 4

強(qiáng)化權(quán)益保障，體現(xiàn)公平與公益

1.明確公共資源景區(qū)公益屬性：在執(zhí)法檢查中，重點(diǎn)督查依托公共資源建設(shè)的景區(qū)門票定價(jià)情況，推動(dòng)各地合理定價(jià)，縮小不合理差距。

2.統(tǒng)一特殊群體優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)：細(xì)化老年人、殘疾人、未成年人等群體的門票優(yōu)惠和便利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)法律的可操作性，確保政策落實(shí)到位。同時(shí)，明確“便利”的具體體現(xiàn)方式。

3.鼓勵(lì)市場(chǎng)化景區(qū)參與優(yōu)待政策。目前市場(chǎng)化景區(qū)普遍投資額度大、運(yùn)營(yíng)成本高，部分地區(qū)出現(xiàn)“強(qiáng)制性”要求實(shí)施優(yōu)待政策，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，建議對(duì)參與優(yōu)待政策的市場(chǎng)化景區(qū)給予一定的政策性補(bǔ)貼。

0 5

推動(dòng)融合發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)

1.增加文旅融合條款：在旅游法中增加促進(jìn)文化和旅游深度融合的原則性規(guī)定，明確文物活化利用、非遺與旅游結(jié)合等發(fā)展導(dǎo)向，為文旅融合提供法律保障。

2.協(xié)調(diào)旅游權(quán)利與生態(tài)保護(hù)：在國(guó)家公園等自然保護(hù)地建設(shè)中，體現(xiàn)國(guó)民旅游權(quán)利，協(xié)調(diào)好自然保護(hù)與旅游利用的關(guān)系。在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，讓國(guó)家公園等國(guó)有自然資產(chǎn)進(jìn)得去、設(shè)容量、防過(guò)度，通過(guò)適度旅游利用實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)對(duì)人與社會(huì)的多元價(jià)值。

3.回應(yīng)數(shù)智時(shí)代需求：關(guān)注人工智能等新技術(shù)對(duì)旅游業(yè)的深遠(yuǎn)影響，在旅游發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等章節(jié)中，增加關(guān)于推動(dòng)智慧旅游發(fā)展、保障數(shù)智紅利公平享有等內(nèi)容。

0 6

推動(dòng)綜合施策，促進(jìn)入境旅游發(fā)展

1.特設(shè)入境旅游發(fā)展專章。入境旅游不僅是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，更是提升國(guó)家軟實(shí)力、促進(jìn)文明互鑒的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，建議特設(shè)入境旅游發(fā)展專章，協(xié)同各個(gè)部門和產(chǎn)業(yè)鏈條，大力促進(jìn)入境旅游發(fā)展。

2.強(qiáng)化入境旅游推廣機(jī)制：建議建立專門的國(guó)家旅游推廣部門，保障隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)施專業(yè)化、系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化的入境旅游推廣工作。

3.保障入境游客便利：針對(duì)入境游客預(yù)訂、預(yù)約困難等問(wèn)題，研究在法律中增加相關(guān)條款，要求相關(guān)平臺(tái)和景區(qū)提供必要的便利化服務(wù)，促進(jìn)入境旅游發(fā)展。持續(xù)改善境外游客上網(wǎng)、支付、語(yǔ)言服務(wù)等便利化水平。

0 7

強(qiáng)化旅游促進(jìn)就業(yè)，構(gòu)建旅游業(yè)榮譽(yù)體系

1.加強(qiáng)旅游促進(jìn)就業(yè)：聯(lián)合國(guó)在2025年正式將旅游業(yè)就業(yè)指標(biāo)納入“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)框架”，旅游業(yè)提供的工作崗位占全球總就業(yè)量的?10%作用?，且不應(yīng)鼓勵(lì)人工智能和機(jī)器人替代“人待人、面對(duì)面、有溫度”的服務(wù)。建議增加旅游促進(jìn)就業(yè)的表述和給予相應(yīng)的政策扶持。

2.促進(jìn)旅游教育改革：推動(dòng)旅游學(xué)科向交叉學(xué)科轉(zhuǎn)型；遵循應(yīng)用型教育的特殊規(guī)律、以行業(yè)需求為培養(yǎng)目標(biāo)；創(chuàng)新培養(yǎng)模式，強(qiáng)化從技能型培養(yǎng)轉(zhuǎn)向技術(shù)型培養(yǎng)，強(qiáng)化數(shù)字素養(yǎng)、用戶體驗(yàn)設(shè)計(jì)等核心能力。

3.促進(jìn)旅游業(yè)榮譽(yù)體系建設(shè)：旅游業(yè)是服務(wù)業(yè)，也是特殊的精神性消費(fèi)服務(wù)業(yè)，“被看見(jiàn)”的需求是追求職業(yè)認(rèn)同、行業(yè)認(rèn)同的基本需求。建議鼓勵(lì)旅游業(yè)建立符合行業(yè)特征的榮譽(yù)表彰體系。

結(jié)語(yǔ)

旅游法的貫徹實(shí)施關(guān)系到我國(guó)旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)系到人民群眾的美好生活需求，也關(guān)系到旅游市場(chǎng)秩序的長(zhǎng)治久安。我們相信，通過(guò)此次執(zhí)法檢查和后續(xù)修法工作，必將進(jìn)一步解決制約旅游業(yè)發(fā)展的制度性難題，推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)法治化建設(shè)再上新臺(tái)階。