周雪光：社會學視野下的財政關系——評周飛舟《以利為利——財政關系與政府行為》

在理解中國國家治理的路徑時，財政關系是一把繞不開的鑰匙。周飛舟教授的《以利為利》系統考察了改革開放以來央地財政制度的演變，以及這一演變如何塑造地方政府的行為邏輯。社會學家周雪光重讀此書，寫下這篇書評，既精準提煉了書中關于“政府經營化”“分權與放權”等核心判斷，也以一位資深學者的眼光，提出了對理論提煉、比較視野與非正式制度等層面的延伸思考。本文節選自周雪光教授的閱讀筆記集《韋伯與社會科學的視野》，從中我們可以感受到經典閱讀如何與現實關懷碰撞，又如何激發出新的研究課題。希望這篇書評能帶領讀者走進兩位社會學者的對話現場，也為讀者理解中國治理的邏輯提供一條清晰的線索。

社會學視野下的財政關系

評周飛舟《以利為利

——財政關系與政府行為》

文 / 周雪光

《韋伯與社會科學的視野：周雪光閱讀筆記》

上海文藝出版社，2026年3月

財政制度的建立是歷史上一個國家走向理性化國家建構的一個重要標志。中國作為多區域多層級的大國，中央政府與地方政府關系尤其重要，特別體現在財政關系中。這本書系統考察了中國從20 世紀80 年代以來財政制度的演變過程，及其對地方政府行為的影響，為認識改革開放道路和國家治理提供了一個重要窗口。長期以來，財政制度和財政學是經濟學研究的領域，社會學家周飛舟為這一領域帶來了社會學的獨到視角和貢獻。

一

好的學術作品各有特點。這本書給我留下的突出印象之一， 是作者闡述的幾個基本判斷，觀點明確，立論堅實。在中國改革歷程走過一個完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然引人注目，意義深長，經得起時間的考驗。

首先，在改革開放的推進過程中，政府在經濟發展中起到了主導作用，但沒有導致市場的發育和健全。如作者指出， “中國改革的‘漸進’特色，在于市場經濟的發展始終是政府放權的結果，市場對于經濟資源的配置和調節，始終是以政府放權為前提條件。”（第1頁）“在經歷了九十年代快速的市場化改革之后，以地方政府為主導、以擴大投資規模為主要手段的經濟增長模式又重新成為經濟發展的主要路徑。”（第4 頁）這里的基本判斷是，中國改革開放的重要推動力來自強勢政府，而市場只是起到了工具性作用。在我看來，這一趨勢在這部書出版后的時間里更為明顯地加速了。

改革后三十年工業化的發展

中國經濟景氣月報雜志社編:《數字中國三十年》，2008年

這個主題在全書的不同章節都有涉及和討論，從央地關系、政府投資權、企業管理權、市場發育到不同類型企業的企業收入、稅收去向和資本渠道等。這不是說民營企業對經濟發展的作用不重要，而是說它們是在市場機制不健全的環境和過程中艱難成長起來的，因此帶有鮮明的時代烙印。作者指出，在這個經濟發展過程中，體制內實力得到保護和加強，而體制外社會力量或與體制內力量融合和同化，或發展有限且呈現出碎片化，被拋出主流社會之外成為弱勢群體。我以為，這是對中國改革開放演變過程的一個頗為精辟的概括。

可以從這些討論中引申出另外一個意義，即當我們今天在檢點反思制度變遷時，其種種問題，如資本運作、市場信用、資源配置，以及由此而來的社會不平等狀況，在多大程度上它們是市場或資本的惡果？抑或是市場機制缺失、政治機制導致的問題？

第二，與上面相關的是書中另外一個重要觀點，即政府運作的經營化或謀利化趨向。這一主題貫穿全書各個章節，也體現在中國改革開放的歷程中。“在這個過程中，最令人印象深刻的并非市場的自由化，而是政府的公司化行為和謀利傾向。”（第247頁）如作者追溯，在英文文獻中，戴慕珍等提出20 世紀80 年代以來的財政包干制度為地方政府推動鄉鎮企業和工業化起到了激勵作用。

承包制對企業利潤的影響（單位：億元）

財政部綜合計劃司編：《中國財政統計》，科學出版社，1992年

魏昂德提出“政府即廠商”這一命題，并在地方政府積極推動鄉鎮企業的背景下進行了闡述，認為地方政府的財政激勵造就了政府謀利化的取向。然而，正是在這些理論受到關注之際，地方政府幾乎在一夜間對鄉鎮企業撒手不管，甚至積極推動鄉鎮企業的私有化。曾經被稱為在改革初期“異軍突起”的鄉鎮企業，在很短時間里即“全軍覆沒”。

這個變化的推動力來自20 世紀90 年代中期財政制度上的分稅制改革，為地方政府行為提供了不同的激勵。這正是本書主題的一個側面。財政制度上的不同安排，從財政包干到分稅制，為地方政府提供了不同的激勵，誘發出不同的政府行為，從而影響了政府與企業之間的關系。鄉鎮企業現象在經濟學界曾經一度成為研究熱點。作者對此有簡要但精準的討論。經濟學的討論更多地關注產權問題，而本書強調了央地財政制度特別是80 年代財政包干制度約束下塑造的政企關系。一旦這一關系發生了改變，鄉鎮企業的推動力就消失不見了。換言之，欲解釋中國企業組織現象，重要的方面不是市場制度或產權制度，而是政企關系的政治經濟學。

20世紀80年代，金鄉徽章廠的車間圖景

魏昂德等注意到了“政府即廠商”的現象，并進行了初步描述。本書研究工作在這個領域有兩個重要推進：第一，這本書完整闡述了這個道理和過程，并提供了財政領域中翔實、系統的經驗材料；第二，魏昂德等更多看到的是財政激勵設置對政府行為與經濟發展的正面影響，而周飛舟的研究則進一步展示了激勵設計對政府行為的扭曲作用，以及由此產生的始料未及的結果，如隨之而來的過度征斂稅費和土地財政，等等。而這其中最為重要的變化，正是政府轉身成為經濟活動的直接經營者、財政資源最大化的追求者，其目標常常不同于為當地企業提供庇護或管理，或提供均等服務的公共產品。周飛舟從不同角度討論了這一主題，從早期推動鄉鎮企業以擴大財源到后來的土地財政、土地金融和城市化過程。可以說，這是中國政府有別于其他國家的突出特點，對中國經濟增長起到了重要作用，其長遠意義尚有待時間來檢驗。本書最后一章進一步概括討論了這個主題。

第三，與以上兩點相輔相成的，是作者關于分權與放權這兩個制度安排的討論。作者提出，中國的央地關系的基本格局是中央集權制。改革開放時期的央地關系不是分權而是放權。分權是制度性安排，如聯邦制，將不同層級或區域的政府權力、職責通過根本法加以確立。而放權是自上而下的政策性調整，可以隨時收回，因此具有不穩定性。換言之，放權意味著集權的方式發生了變化，但集權的基本制度沒有發生變化。這一認識引出了更為深層的討論，例如，晉升錦標賽只是高度集權體制的一個表現形式，而不是獨立的激勵設計，是政治機制而不是經濟機制，以及由此引發的政治、媒體、資源三個維度控制的政治錦標賽局面。（第25 頁）

中央財政收入和支出在總收入和支出中的比重（1953—1993）

樓繼偉主編：《新中國50年財政統計》，經濟科學出版社，2000年

以上諸點在第一章概論中提出，并貫穿于隨后各章節中。我在閱讀中對這些方面尤有觸動，因為自己在研究中也有所觀察和思考。周飛舟在這些方面的闡釋更為明確、成熟，研究也更為系統、深入。依我看，關于中國改革開放狀況的這些基本評判，是這本書的立論之“綱”。所謂綱舉目張，抓住了這些基本點，本書的主題與格局也就清晰地展現在讀者面前了。

二

上面提及的思路想法在以往研究中時有討論，但這本書中提供了系統和深入的分析和解讀。好的想法可貴，而好的論證則是高質量學術研究的體現。系統資料與深入分析解讀相結合，是這本書的另外一個突出特點。

這本書在時空兩個維度上展示了在改革開放時期央地財政關系以及隨之而來的地方政府行為。書中各章大致以時間維度的歷史變遷過程加以呈現，從1949 年以來的簡要回顧（第二章）、改革初期的財政包干制（第三章）到20 世紀90 年代中期的分稅制

（第四章），然后是分稅制帶來的后果，包括新的資源分配制度（轉移支付體系，第五章）、基層政府的財政危機和行為（第六、七章）、項目制（第八章）、公共服務的提供（第九至十一章）， 特別是新的政府對策，如土地財政、經營城市等（第十二至十四章）。

中國國家治理的主線是中央政府與地方政府的關系，這一央地關系的一個核心方面是財政關系。財政關系貫穿和塑造了央地關系，又誘發了兩者間的互動調整。作者追溯了央地財政關系的演變軌跡：財政包干、分稅制以及隨后的轉移支付、財稅分家、項目制、土地財政等一系列制度和行為上的歷史演變。本書將這一連串事件與過程前后銜接起來，從財政關系到央地關系，從國家推動到地方應對，從宏觀政策到微觀效應，清晰地展現了其背后多重的因果關系：微觀上改變政府和企業活動的激勵設置（包干）導致財政關系變化；而財政關系又重新塑造了央地政府關系。在這個過程中，中央政府從直接管理人轉變為委托人，而地方政府與企業間的關系也在不同時間點發生相應的變化。

轉移支付結構圖解

中央集中收入和地方所得收入的比重變化情況

這些制度上的變化對于不同領域和區域的影響是不同的，空間上的差異是本書討論財政關系及其影響的另外一個維度。作者仔細討論了在經濟水平不同的地區（東部與中西部）之間，城鄉（城市、縣、鄉鎮、村莊）之間的不同影響。這些差異體現在不同地方政府的行為方式上，獲得資源方式（轉移支付與土地財政）以及與中央政府的關系等一系列方面。當東部地區的地方政府在開發土地財政的時候，中西部的地方政府正力圖擴大稅費來源以維持日常運作。這些地方性差異以鮮明集中的方式體現在財政狀況和與此相關的行為之上。書中既有系統的資料展示，又有細致的微觀調查資料，特別是后面幾章關于不同地區分稅制后鄉鎮、村莊的公共事業情況的詳細比較和描述。

在這些討論中，作者不是簡單地羅列各種數據或資料，而是以自覺的研究方法為引導，“像進入企業和農民‘內部’那樣進入到政府‘內部’，對政府的行為模式和行為動機進行經驗性的、制度化的理解和解釋”。（第6 頁）在這一視角下，作者展現出央地關系多重和多方向過程的圖景。一方面是財政關系與權威關系之間的互動，分稅制改變了央地間財政資源分配的格局，加強了自上而下的集權控制，通過轉移支付，調節地區性差異。另一方面，地方政府不是簡單地接受之，而是采取各種積極應對方式。特別是當自上而下的轉移支付越來越成為硬性規定，地方政府則另辟蹊徑，擴大預算外資金，從起初的加收稅費，到后來的土地財政，等等。“分稅制作為一種集權化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點。”（第62 頁）“在這種‘二元財政’的結構之下，中央政府對預算內財政愈加規范，地方政府對預算外財政就愈加重視。”（第80 頁）作者提出了一系列細致分析，如稅收與財政的分離及其影響，財與政之間的關系，即財政動力與政府行為之間的關系，等等。這些過程顯示了集權方式發生了重要但不是單一方向上的變化，體現在央地間、各級政府間、政企間的相互作用中。

稅收返還方案的長期效應

李萍：《中國政府間財政關系圖解》，中國財政經濟出版社，2006年，93頁

機制分析是本書研究方法的另一著眼點。例如，第三章不僅指出財政包干激勵了地方政府，而且進一步分析了經濟發展的“機制”，不是工業化本身，而是稅收激勵，特別是“部門預算外的收入”，極大地激勵了地方政府去推動基層工業化。同樣地， 第四、五章的分析指出，分稅制后的經濟增長不是來自財政分權的持續作用，也不是自上而下轉移支付本身的影響，因為這些資源調配體現了自上而下的意圖，約束了地方政府的自主性。經濟增長的動力來自地方政府力圖擺脫這一控制，擴大預算外資金的努力。土地財政、經營城市等一系列經營化活動因此誘發，這也解釋了為什么分稅制的集權過程沒有阻礙經濟發展，反而進一步推動了區域性變化。東部通過工業化、城市化發展爭取空間，西部的轉移支付加強了其對中央財政的依賴，而中部地區則更多地依靠稅費征收來維持政府運作。

這些討論觸及中國國家治理的根本，即集權中蘊含了分權的壓力。分稅制一方面在正式稅收制度上集權，但另一方面不得不為地方政府追求預算外資金來源開口子，因此提供了其經濟增長的動力。這一觀察也提出了進一步的問題。近年來金融資本流動遠遠超越了通常意義上的行政區域邊界。中央政府的財政資源與整個經濟活動規模相比，其比重也在縮小。集權政治邏輯與地方政府經營化邏輯在新的格局下會如何演變？

三

讀了好的作品，就會引起許多聯想和希冀，激發出新的研究課題。我在閱讀中也想到了一些書中有待改進或推進之處，一并記錄如下。

第一，書中章節結構大致以時間安排，前后演變銜接通暢， 但因為論文在先，合集成書，原來的論文著眼于某一專題，各章間的銜接和脈絡時有重復或不暢，前后關聯不夠緊密。我自己也有論文合集成書的經歷，其中困難深有體會。

周飛舟《以利為利：財政關系與地方政府行為》

上海三聯書店，2012年2月

第二，在理論提煉與概括方面，仍有很大的空間。讀下來的感覺是，書中以資料呈現、描述分析為主。如前所述，書中有許多令人眼前一亮的思想和討論，對演變背后的機制過程也時有精辟分析。特別是央地關系演變的因果關系，在各章節多有討論， 但感覺上還可以在一個大的主題下更為有機地關聯起來。例如， 作者指出的毛澤東時代收放過程時的各種特點，與改革開放時期有類似之處，顯示出體制背后的深層機制（第24— 26 頁），理論分析呼之欲出。若能提煉出更為一般性的分析性概念和理論解釋，則有利于推動今后這個領域的研究工作。當然，任何學術作品都力圖在資料和理論間、專業與通識間尋找平衡。這個平衡點何在以及如何平衡是一個見仁見智的問題，反映了學者個人的學術取向和風格。

另外，一些基本概念和思路還可以進一步開掘。例如，作者將“制度”和“行為”相對而言，似乎將前者僅僅看作固定的正式章程規定，這個定義似嫌過窄。在通常意義上，制度體現在互動的穩定模式上（patterned interactions）。在這個意義上，觀察到的許多行為做法恰恰是制度的邏輯結果，而不是與其的對立或背離。制度既是央地雙方互動的結構和誘因，也是兩者互動的結果。舉例來說，集權和分權的體制可能會誘發出不同政策和行為。在分權結構中，權力分配在不同層級或領域，各得其所，緩和了非正式行為的意義或必要性。在這一場景下，“事先談判”的制度安排和行為尤為重要。在集權體制中，“事先談判”不足，誘發更多的非正式制度和行為參與實施過程，進而誘發出強化“事后審計”的制度和實踐。因此，許多制度和行為看上去對立緊張，卻又是相互滲透和互為因果的。

縣鄉直接包干制

第三，比較的視角與大的歷史背景。央地關系與財政關系是歷史上國家建構的主線，貫穿中外古今。書中對他國財政制度、聯邦制與公共財政理論均有所涉及。從歷史維度來看，許多研究工作對中國歷史上的央地財政關系均有涉及。黃仁宇關于明朝賦稅制度的討論，曾小萍對雍正年間火耗歸公改革的研究，杜贊奇筆下的牟利式掮客，等等，與書中涉及的若干方面頗有相似之處。若能有選擇、有意識地進行對比討論，對認識今天的央地財政關系或有映襯對照之效，幫助讀者更好地定位當代社會的政體和財政制度。

第四，財政領域中的非正式制度和行為。這一點是基于我個人的理論興趣，超越了這本書本身的研究工作。在我看來，財政領域中的央地關系充滿了正式與非正式、名與實間的微妙關系。正式制度在明處，可觀察，但非正式制度和行為則多是隱性的，存在于暗處。周飛舟的研究工作基于許多田野研究和訪談， 涉及諸多非正式的、行為層面的觀察，包括地方政府應對的行為做法，但書中展現更多的是正式制度和正式行為方面。這個領域中的研究工作同時關注正式與非正式、明與暗，將兩個方面合二為一，才能看到一個完整的面貌和意義。當然，非正式行為是隱性的，在暗處，因此給研究工作帶來極大困難，需要特定的研究設計和方法，這些方面超出了本書的范圍。有趣的是，關于財政領域中的非正式活動，在近年來的非學院派的研究工作中多有出現，如《潛規則》（吳思）、《亞財政》（洪振快）、《中央帝國的財政密碼》（郭建龍）、《他鄉之稅》（田毅、趙旭）等等，其中使用的資料大多來自官方文本之外的渠道。

中央與地方的財政關系和支出責任

閱讀中我想起自己在田野調查中偶爾碰到的幾件與財政有關的故事。記得2005 年前后與一位副縣長交談時，他提到，當時縣級領導的工資12 項內容中只發了其中七八項，其他低級別的官員發到手里的工資也就可想而知了。他所管的領域沒有任何辦公經費，只能通過對違規網吧罰款來解決。而且，對這些違規網吧不能取締或嚴格按照規定治理，因為若如此辦理就會導致這些網吧關門，這樣就會失去辦公經費的來源。這些由財政關系導致的后果應該納入這一領域的研究之中。我也注意到，村委會財政由鎮財政所代管的制度安排（“村財鎮管”），導致村干部與財政所干部的密切互動，以便保證資金使用的靈活性。這些方面都體現了正式與非正式間的有機結合。直接財政活動之外的這些活動顯然與財政制度有密切關系，有必要作為一個整體來審視。

這些觀察引出了中央集權體制下不同領域間關聯的問題。可以想見，財政領域與其他領域既相互關聯，又各有節奏。舉例來說，書中引用的一個觀察很有意思，即在各行政層級中，市-縣之間較之于省-市之間有著更為緊密的互惠關系。這個觀察與我與練宏在環保領域和人事流動領域中的觀察很是吻合。再如，從制度形式來看，人事和組織制度方面似乎有更長時段的穩定性，而財政領域中的具體關系則表現出更為頻繁的調節變化。是不是因為這一領域涉及直接的經濟活動和民生問題更為敏感， 在利益平衡上更為突出，所以關聯更為緊密，從而引起更多的調適需求？期待將來有學者間的通力合作，將財政領域與其他領域的政府行為研究聯系起來。

書名《以利為利》，作者在結語中借用往圣先賢經典指出， 政府不應只是追求最大利益，而應以“義”為本。從社會科學的角度來看，人們的行為受利益驅使；政府作為一個有機的組織， 也會受到激勵制約，誘發出相應的動機和行為。造就一個有效提供公共產品的政府組織，需要相應的制度，包括恰當的激勵制度加以保障。怎樣使得政府組織將“義”作為其最大利益和追求目標，這是本書啟發我們繼續思考的問題。