發展規劃法大家談 | 尹稚：國家治理現代化的里程碑

導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發展規劃法，中國城市規劃學會特別邀請業內外權威專家學者，開展【發展規劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：9184字

閱讀時間：28分鐘

作者 | 尹稚

中國城市規劃學會副監事長，清華大學中國新型城鎮化研究院院長、建筑學院教授

我國的發展規劃，自1953年“一五”計劃開始，已歷經70多年演進。從計劃經濟時期的指令性計劃到改革開放后的市場經濟指導性轉型；從聚焦高度集中化資源配置完成獨立工業體系建設，到經濟與民生發展并重，逐步完善市場經濟體系建設，成就非凡，舉世矚目。“十五五”規劃開年之際，《中華人民共和國國家發展規劃法》（2026年3月12日十四屆全國人大四次會議通過，以下簡稱《國家發展規劃法》）正式實施，以法治固化發展規劃制度，被廣泛認為是國家治理現代化進程中具有里程碑意義的大事件。

01

從“技術文件”“政策工具”

向“治理規劃”的重大轉變

《國家發展規劃法》出臺前，發展規劃的本質是“政策工具”，其編制偏向于“技術文件”，相關治理模式是“政策主導、行政推進”“經驗治理”色彩較重。正如不少觀點共同指出，“重編制、輕實施、弱監管、軟問責”的問題一直存在。經驗因人而異，“行政推進”則給了黨政主要領導過多的自由裁量權利，“換一屆政府改一次規劃”成為常態。雖然在黨的十八大啟動的國家規劃體系改革之初，即通過黨中央、國務院文件的方式去理順發展規劃、國土空間規劃、專項規劃和區域規劃的關系，但多種規劃之間行政權力視角的博弈并沒有終止，權力層級內容錯位，重疊編制的亂象仍然存在。朝令夕改，以個人好惡曲解行政部門主導的規劃權益的情況時有發生，這些都是在依法治國、推進國家治理現代化進程中必須解決的問題。

《國家發展規劃法》的核心變革，是通過法定地位、全周期程序、剛性約束、多元協同、監督問責五大制度體系，將原本偏技術、弱約束的規劃文本，升級為具有強制力、約束力、協同力的國家治理規則，實現從“紙上畫畫”到“剛性治理”的根本轉變。

1

確立規劃的法定權威與統領地位，奠定治理規則的法理基礎

首先，是明確發展規劃的法律定位與核心功能。《國家發展規劃法》第四條明確：國家發展規劃是社會主義現代化戰略的階段性部署，是政府履職的重要依據，是其他規劃的總遵循，兼具“闡明戰略意圖、明確政府重點、引導社會行為”三重治理功能，徹底告別單純技術文件屬性。其不再是部門內部的技術方案，而是國家意志的法定表達，成為政府、市場、社會共同遵守的治理準則。

黨的十八大開啟的國家規劃體系改革方案，雖數年前已由黨中央、國務院以政策文件方式明確，但在實踐中受行政體制改革中權力博弈的慣性思維影響，和部委權力之爭的桎梏，“多規合一”成為多方角力的沖突焦點。形式上的技術整合無法約束部委行政權力邊界擴張的沖動，上下錯位、規劃打架、空間沖突和政策矛盾現象仍時有發生。此次立法對國家規劃體系改革，從上位規劃立法入手，逐步推進相關下位規劃立法工作，并最終形成定位清晰、功能互補、協同發力的國家規劃體系至關重要。奠定了一張“藍圖繪到底”的制度基礎，也會推動后續相關規劃立法走出部門技術方案和行政權力的博弈和桎梏，形成規劃體系“全國一盤棋”的局面。

其次，是構建“發展規劃統領，國土空間規劃筑基，條塊規劃支撐”的法定規劃體系。法律確立“以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項、區域規劃為支撐，國家—地方三級聯動”的統一規劃體系，明確各級各類規劃必須在目標、方向、布局、任務、風險防控等方面與國家發展規劃保持一致。通過目錄清單、備案、銜接審查制度，解決以往“上下脫節、左右打架、銜接不暢”問題，形成全國一盤棋的治理格局。

其三，是固化黨的領導的法定程序，這是長期歷史經驗積累的產物。總則開宗明義堅持黨的全面領導，將“根據黨中央建議編制、草案報黨中央審議、調整方案報黨中央同意、評估報告報黨中央”等程序法定化。把黨的戰略決策轉化為法律規則，確保規劃治理始終沿著正確政治方向推進，強化治理規則的權威性與統一性。

2

全周期法定程序設計，實現規劃治理的規范化、法治化

首先，在編制環節實現從以往的“部門主導”到“民主法定”的轉變。明確國務院組織編制的法定主體責任，依據黨中央建議開展工作，避免隨意性。同時，建立全過程人民民主機制，堅持頂層設計與問計于民統一，廣泛聽取公眾、專家、行業協會意見，將社會訴求納入治理規則制定過程。

回顧發展規劃70多年的歷程，可以看到科學化和民主化融合的演進過程。因為最好的規劃既不是激蕩人心的政績口號，也不是技術領先的偏執。在市場成為生產要素配置主體力量時，能夠達成最廣泛人民利益共識的“共同策劃”，必然是全過程人民民主的產物。

其次，在審查批準環節，實現從“行政審批”到“人大法定決議”的轉變。在實施環節，建立從“軟執行”到“硬落地”的法定機制。一方面，國民經濟年度計劃必須分解落實規劃指標與任務，報人大批準后執行，將中長期治理規則轉化為年度治理行動。另一方面，財政、貨幣、產業、土地等政策必須符合規劃方向、協同發力，重大生產力布局、公共政策制定須服從規劃，形成治理合力，其重點關注的是公共資源配置的法定化。中央財政資金優先投向規劃確定的重大任務、項目，公共資源配置以規劃為依據，強化規劃對資源配置的治理引導作用。

面對復雜多變的國內外發展環境變化，應對百年未有之大變局，《國家發展規劃法》也對調整環節做出詳細規定，以推動從“隨意變更”到“法定修改”的轉變。明確“規劃公布后，未經法定程序不得調整”，確需修改須經評估—國務院提方案—黨中央同意—全國人大常委會審查批準—公布并向人大報告的嚴格程序，杜絕“換領導變規劃”的治理亂象。

3

剛性約束與責任機制，讓治理規則與干部考核直接掛鉤，實現有法可依

首先，將規劃指標分為約束性指標（政府必須完成的硬任務）與預期性指標（引導市場社會的導向目標），約束性指標納入政府績效考核與問責，成為治理的“硬杠杠”。

其次，建立動態監測、中期評估、總結評估制度，評估結果作為政策調整、資源配置、干部考核的重要依據。中期評估報告須報黨中央同意后提請全國人大常委會審議，總結評估報告與下一輪規劃草案一并提交人大，形成“編制—實施—評估—優化”的閉環治理。

第三，建立多元監督與問責法定機制，人大監督、專門監督、考核問責三管齊下，保證規劃實施“不走樣”。全國人大及其常委會對規劃實施進行監督，聽取專項報告、開展專題調研；監察、審計機關依法監督，查處規劃實施中的違法違規行為；規劃實施情況作為衡量地區、部門工作、考核任用干部的重要依據，對違反規劃、不作為、亂作為的依法追責，強化治理規則的執行力。

4

建立多元主體協同機制

首先，解決政府內部協同法定化問題，明確國務院統一組織實施，各地區、各部門分工負責、協同推進，建立跨部門、跨區域協調機制，解決好治理碎片化問題。

其次，適應我國日益完善的社會主義市場經濟體制改革，實現市場引導機制法定化。通過規劃明確產業方向、市場準入、公平競爭規則，引導市場主體自主決策，將政府治理意圖轉化為市場行為，實現“有效市場+有為政府”的治理協同。

再次，實現社會參與機制法定化。保障公眾、社會組織、行業協會參與規劃編制、實施監督的權力，規劃實施情況向社會公開，接受社會監督，形成“政府—市場—社會”共治的治理格局。

5

呼應技術時代變革，推動信息共享，提升治理規則的現代化水平

建立規劃信息平臺，實現各級各類規劃數據共享、動態監測、智能評估，用數字化手段保障治理規則的精準落地與高效執行，推動規劃治理從傳統模式向現代化治理轉型。

綜上，《國家發展規劃法》通過法定地位固化、全周期程序規范、剛性約束強化、多元協同拓展、監督問責保障，將規劃從單純的技術文件，重塑為覆蓋國家治理全流程、約束多元主體、具有強制力與執行力的核心治理規則，標志著我國規劃治理邁入法治化、規范化、長效化新階段。

02

國家發展規劃法的出臺，對理順政府、市場、社會在規劃實施中的權責關系將產生深遠影響

《國家發展規劃法》以法條定邊界、以規則明權責、以協同提效能，力求從根本上理順政府、市場、社會在規劃實施中的關系，實現“政府不越位、市場不失位、社會不缺位”的治理新格局，對完善社會主義市場經濟體制、推進國家治理現代化具有深遠意義。

1

為政府劃定權責邊界，規范治理行為，實現“有為政府”法治化

首先，明確政府的法定權責，解決“越位、缺位、錯位”問題。政府是規劃實施的組織主體、責任主體，負責編制實施、政策協同、資源配置、公共服務、風險防控，將規劃確定的戰略任務轉化為具體治理行動。明確對政府的權力約束，法律明確政府不得違反規劃制定政策、不得隨意調整規劃、不得濫用資源配置權，重大決策須符合規劃方向，為公權力劃定“法治紅線”。同時強化政府責任，明確政府對約束性指標、重大項目、民生任務承擔法定責任，納入考核問責，杜絕“重編制、輕實施”，推動政府從“行政主導”“寬自由裁量”向“法治履職”轉變。

其次，優化政府治理方式，從“直接干預”轉向“戰略引領、規則保障”。政府不再直接干預微觀市場活動，而是通過規劃明確戰略方向、制定市場規則、維護公平競爭、提供公共服務，發揮“戰略引領、宏觀調控、市場監管、公共服務、生態保護”的核心職能。建立規劃—政策—項目—資金協同機制，財政、貨幣、產業等政策圍繞規劃精準發力，提升政府治理的系統性、協同性。

其三，規范縱向政府關系，實現“全國一盤棋”與“地方積極性”統一。明確國家規劃統領、地方規劃銜接，地方規劃須報上級備案、接受銜接審查，確保中央戰略意圖落地。同時賦予地方因地制宜、突出特色的法定空間，允許地方在不違背國家規劃前提下制定差異化實施路徑，調動地方積極性，避免“一刀切”。

2

穩定市場預期，明晰市場規則，釋放市場活力，實現“有效市場”法治化

首先，要實現信息公開，穩定市場預期，消除政策不確定性和信息不對稱性的負面效應。《國家發展規劃法》賦予規劃法律確定性、穩定性，并強調全過程結論的信息公開，明確“未經法定程序不得修改”，為市場主體提供長期穩定、可預期的政策環境，解決“政策朝令夕改”和信息不對稱所導致的市場觀望、投資不足問題，成為市場信心的“壓艙石”。

其次，明晰市場規則，引導資源合理配置。規劃明確產業發展、結構調整、區域布局、綠色轉型等方向，為市場主體提供清晰的投資指引、發展導向，引導資源向高質量發展領域集聚。法律規定重大生產力布局、要素配置須符合規劃，維護市場統一與公平競爭，破除地方保護、市場分割，推動全國統一大市場建設。

其三，厘清政府與市場邊界，充分發揮市場決定性作用。《國家發展規劃法》第三條明確“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，通過法律劃定邊界進一步明確市場能自主調節的領域，政府不干預、不替代，保障企業經營自主權、市場公平競爭權。市場失靈領域（公共服務、生態環保、國家安全等），政府主動作為、有效補位，實現“有效市場”與“有為政府”的有機統一。

努力方向是激發市場主體活力，推動高質量發展。規劃明確創新驅動、數字經濟、綠色發展等戰略方向，配套政策支持，引導企業加大研發投入、轉型升級，將市場活力轉化為發展動力，推動經濟從“規模擴張”向“質效提升”轉變。

3

通過保障參與權利、強化監督作用，以激發社會活力，實現共治共享

首先，保障社會主體的法定參與權，踐行全過程人民民主。《國家發展規劃法》首次將“堅持頂層設計與問計于民相統一”法定化，明確公眾、社會組織、行業協會參與規劃編制、實施監督的權利，規劃草案、實施情況、評估結果向社會公開，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

其次，明確社會主體的行為準則，引導有序參與治理。明確社會主體必須遵守規劃確定的公共利益導向、生態環保要求、市場競爭規則，不得從事違反規劃的活動。并鼓勵社會力量參與公共服務、生態治理、鄉村振興等規劃實施，形成“政府主導、市場運作、社會參與”的共治模式。同時，立法強化社會監督作用，保障規劃實施公平公正。社會主體有權對規劃實施中的違法違規行為進行監督、舉報，推動規劃實施公開透明，防止權力濫用、利益輸送，保障公共利益與個體權益的平衡。

《國家發展規劃法》所構建的“權責清晰、協同高效、共治共享”的現代治理體系，其影響勢必十分深遠。

一方面，引領治理理念變革，從“政府單一治理”轉向“政府—市場—社會多元共治”，從“政策主導”轉向“法治引領”，推動國家治理體系和治理能力現代化。另一方面，推動治理效能提升，通過權責法定、邊界清晰、協同發力，解決以往“權責交叉、推諉扯皮、執行不力”問題，提升規劃實施的效率與效果，確保“一張藍圖繪到底”。

同時充分反映了“十一五”以來社會主義市場經濟進入完善期的特征，以法治保障市場決定性作用，穩定市場預期、激發市場活力，推動高水平社會主義市場經濟體制建設，為高質量發展提供制度保障。本次立法也反映了高速增長期結束后，發展速度與社會公平正義之間再平衡的需求，保障社會參與與監督，平衡公共利益與個體權益，推動發展成果全民共享，踐行以人民為中心的發展思想。

總之，此次立法使發展規劃的戰略定力增強，通過法治固化國家戰略，避免短期行為、政績沖動，確保國家現代化建設接續推進、行穩致遠。

03

立法明確規劃未經法定程序不得修改，明晰“法定程序”并對“確需修改”的例外情況做了具體規定

《國家發展規劃法》第二十條明確規定：“國家發展規劃經全國人民代表大會審查和批準后公布實施。國家發展規劃公布后，未經法定程序，不得調整”。第二十一條對“法定程序”與“確需修改”作出明確界定，構建了“剛性穩定+法定例外”的規劃調整機制，既維護規劃權威，又保障應對重大變化的靈活性。

法條中對“法定程序”的完整界定，調整前提的啟動評估，調整方案的擬定和黨內審議程序，以及調整中最核心環節——人大審查批準程序，與調整后法定生效和監督環節有關的公布和報告程序均有非常清晰約定；對“確需修改”的例外情形也有明確的解釋和證明，并提出了必要性原則、全面性原則、最小調整原則和程序剛性原則，以防止以往在調整中常見的利益短期化、局部化、部門化的弊病和政績沖動下的隨意變更。結合法條及釋義清晰具體，不一一贅述。

04

在“十五五”規劃編制中，設置規劃實施的“剛性指標”和“彈性空間”，既保持戰略定力，又保留應變能力

“剛彈結合”即使在指令性計劃時期也存在于具體實踐之中，多反映為根據形勢變化所做出的央地利益的具體調整和部門資源的權益調配。真正體現在規劃文件中是“十一五”規劃時，首次做了預期性指標和約束性指標的拆分。

雖然“十五五”規劃與《國家發展規劃法》幾乎同時發布，但醞釀過程是同步的，可以講“十五五”規劃是第一個在《國家發展規劃法》（當時還是草案稿）指導下完成的發展規劃實踐。

“十五五”規劃（2026—2030年）是2035年基本實現社會主義現代化的決定性奠基規劃，其指標與空間設置需遵循《國家發展規劃法》要求，以剛性保戰略定力、以彈性應風險變局，實現“戰略堅定、執行靈活、風險可控、發展可持續”的目標。結合《國家發展規劃法》制度設計與“十五五”規劃實踐，具體設置路徑如下。

1

剛性指標設置的作用是錨定戰略底線，確保戰略定力不偏移

剛性指標是政府必須確保實現的硬任務、約束性指標，是規劃戰略定力的核心載體，設置遵循了“戰略必需、底線不可破、可考核、可問責”原則。

首先，剛性指標的設置邏輯和核心領域有四點：

1

一是在國家安全與糧食能源安全領域，設置糧食綜合生產能力、能源綜合生產能力等剛性指標，確保國家糧食安全、能源安全底線，這是國家生存發展的根本，必須剛性約束、絕對保障，屬于必保剛性。

2

二是綠色低碳與生態安全領域，設置非化石能源占比、單位GDP碳排放降低、PM2.5濃度、森林覆蓋率、生態保護紅線面積等剛性指標，落實“雙碳”戰略與生態安全要求，是高質量發展的底線，必須剛性完成，屬于硬約束剛性。

3

三是科技創新與人才強國領域，設置全社會研發經費投入年均增速（7%）、每萬人口高價值發明專利擁有量、勞動年齡人口平均受教育年限等剛性指標，為科技自立自強、新質生產力發展提供剛性支撐，是現代化建設的核心動力，屬于支撐剛性。

4

四是民生保障與公共服務領域，設置基本養老保險參保率、基本醫療保險參保率、護理型床位占比、義務教育鞏固率等剛性指標，保障民生底線，踐行以人民為中心的發展思想，必須剛性兌現。這是不忘初心的執政底線剛性。

其次，剛性指標的設置要點體現出以下特征：

1

一是法定化約束，將剛性指標納入《國家發展規劃法》實施機制，明確政府責任、考核標準、問責機制，與干部考核、財政資金分配、項目審批直接掛鉤，確保“必須完成、不得變通”。

2

二是量化精準、可監測，剛性指標須量化、可測算、可監測，明確目標值、年均增速、完成時限，建立動態監測體系，定期通報進度，確保執行不跑偏。

3

三是上下銜接、層層壓實，國家剛性指標分解到地方、部門，地方規劃設置相應剛性指標，報上級備案、銜接審查，形成“國家—地方—部門”剛性指標體系，確保全國一盤棋。

4

四是底線思維、留有余地，剛性指標設置立足底線、適度超前，既體現戰略決心，又充分考慮實施條件，避免“過高無法實現、過低失去約束”，確保可行性與約束力統一。

2

彈性空間設置的作用是預留應變余地，提升風險應對能力

彈性空間是規劃實施中可根據形勢變化靈活調整的領域、指標、政策、項目，是應對不確定性、提升適應性的關鍵，設置需遵循“戰略方向不變、具體路徑靈活、風險可控、激發活力”原則。

其彈性空間的設置邏輯與核心領域可以概括為五個方面：

1

一是經濟增長與總量指標（彈性核心），“十五五”規劃將GDP增長目標設置為“保持在合理區間、各年度視情提出”，摒棄具體數值，保留彈性空間，引導地方從“唯GDP”轉向“質效優先”，應對經濟周期波動、外部沖擊，為化債、轉型預留空間。

2

二是產業發展與市場競爭領域（充分彈性），對一般性產業、市場競爭領域，僅明確發展方向、準入規則、綠色低碳要求，不設定具體產能、產量、企業數量指標，充分發揮市場決定性作用，允許市場主體根據形勢自主調整，激發市場活力。

3

三是區域發展與地方實踐領域（差異化彈性），賦予地方因地制宜、差異化發展的彈性空間。在不違背國家戰略前提下，允許地方根據資源稟賦、產業基礎，制定個性化實施路徑、特色指標、重點項目，避免“一刀切”，調動地方積極性。

4

四是政策工具與實施路徑領域（靈活彈性），對財政、貨幣、產業、投資等政策工具，僅明確政策取向、基本原則，不固化具體工具、力度、時限，允許根據經濟形勢、風險變化靈活調整，提升宏觀調控的精準性與有效性。

5

五是重大項目與投資領域（動態彈性），建立重大項目動態調整機制。規劃列出重大項目清單（儲備庫），明確優先序，但允許根據實施條件、資金保障、市場需求，動態調整項目開工、建設、投產時序，優化投資結構，避免資源浪費。

“剛彈之間”的關系可以總結為：

彈性空間必須在國家發展規劃確定的戰略方向、總體布局、底線要求內靈活調整，不得突破剛性指標、生態紅線、安全底線，確保“彈性不任性、靈活不跑偏”。彈性空間的調整須遵循《國家發展規劃法》規定的評估、審批程序，重大調整須經法定評估、國務院提案、人大常委會批準，杜絕隨意調整。

同時大家也會關注到彈性空間也是分類精細化管控的。

在強彈性領域（如GDP增速、一般性產業），最大限度放權、靈活調整，發揮市場與地方積極性。而在弱彈性領域（如重大戰略任務、重點項目），限定調整范圍、幅度、時序，確保戰略落地。

當然在無彈性領域（剛性指標、底線要求），絕對剛性、不得調整，守住戰略底線。

剛彈劃分或轉換的核心機制應是風險防控，彈性空間設置同步配套風險監測、預警、應對機制，對彈性調整可能引發的風險（如市場波動、地方債務、生態風險）提前預判、動態防控，確保應變能力不引發系統性風險。

3

實現剛性與彈性的有機統一，構建“剛柔并濟”的規劃實施體系，是社會主義市場經濟體制下的必然選擇

戰略剛性+戰術彈性。國家戰略方向、核心目標、底線要求剛性固化，確保戰略定力；具體實施路徑、政策工具、項目時序彈性靈活，提升應變能力，實現“頂層設計剛性、基層執行靈活”。

指標剛性+空間彈性。約束性指標（剛性）與預期性指標（彈性）分類設置，剛性指標保底線，彈性指標引方向；國家層面剛性統籌與地方層面彈性探索結合，實現“全國一盤棋+地方差異化”。

長期剛性+短期彈性。五年規劃總體目標、中長期戰略任務剛性確定；年度計劃、季度調控、應急處置彈性調整，根據形勢變化動態優化，實現“長期戰略堅定、短期執行靈活”。

法治剛性+機制彈性。以《國家發展規劃法》固化剛性約束與調整程序，確保剛性不松動、彈性不違規；建立動態監測、中期評估、政策微調機制，為彈性調整提供制度保障，實現“法治保障+機制靈活”。

綜上，“十五五”規劃通過剛性指標錨定戰略底線、彈性空間應對風險變局、剛柔并濟有機統一，既保持戰略定力、確保國家現代化建設接續推進，又保留應變能力、有效應對百年變局與風險挑戰，實現《國家發展規劃法》“一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干”的核心要求。

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