獨家｜時隔近十年再“破冰”：央企功能界定管理辦法即將出臺

記者 王雅潔

一場關乎幾十萬億元國有資產“身份”與“使命”的重塑，正在悄然進入最后的關鍵節點。

經濟觀察報從多名接近國資監管部門的核心人士處獨家獲悉，一份旨在填補國資監管體制機制空白的《中央企業功能界定管理辦法》（下稱“辦法”）有望在近期正式出臺。

這距離上一輪中央企業功能界定與分類工作的完成，已經過去了近十年。

與此前那份以“劃分賽道”為主要目的的分類方案不同，即將出臺的辦法，核心在于解決一個更深層的問題：當央企被要求兼顧安全與效益，我們究竟該如何科學、準確地衡量一家央企的價值？它創造的那些無法直接用利潤表體現的戰略價值，又該如何在監管體系中獲得應有的“名分”？

一名參與辦法討論的國資人士向經濟觀察報坦言，現行的考核體系在面對公益類企業時，長期存在制度性沖突。

這種“制度性沖突”，既要求央企做賺錢的事業，又要求央企做不賺錢的事業。新辦法的出臺，將首次從部門規章的層面，打破這一僵局，并在后期細化“國有企業增加值核算方法”。這或將對中央企業的投資決策、考核導向乃至賬本呈現方式，產生深遠影響。

為何此時出臺

要理解這份新辦法的份量，需要先回到2016年。

2016年至2017年，是央企功能分類改革的元年。彼時，國務院國資委、財政部等多部委聯合發力，先后出臺了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》及配套實施方案。到2017年底，國資委監管的76家中央企業完成了全部子企業的分類工作，將央企劃分為商業一類（完全市場競爭）、商業二類（重要行業關鍵領域）和公益類（公共產品與服務）三大類。

這套延續至今的“三分法”，為央企的差異化考核奠定了基礎。但在過去多年里，中國經濟與央企的形態發生了劇變。

“當時主要是為了‘分類考核’，解決考核‘一刀切’的問題。但現在，國企改革進入了‘增強核心功能、提升核心競爭力’的深水區，原有的政策體系有些不夠用了。”上述參與辦法討論的國資人士表示。

這種“不夠用”系多名受訪國資及央企人士共同反映，經濟觀察報記者綜合采訪情況獲悉，體現在多個層面：

首先，是制度層級偏低帶來的約束力問題。現有的功能界定與分類政策，多以指導意見、實施方案等“部門規范性文件”形式存在，尚未上升到行政法規或部門規章層面。隨著國資監管法治化的推進，缺乏更高層級的制度依據，使得在執行過程中，尤其是面對跨部門協調或歷史遺留問題時，容易出現彈性空間過大的情況。

其次，是分類與現行法律、監管規則之間的“兼容性”問題。一名國有投資公司的財務管理人士對經濟觀察報表示，現行《企業國有資產法》的規則設計，底層邏輯依然是圍繞“國有資本投入企業后的保值增值”展開。這導致公益類國企長期處于一種尷尬的境地：法律要求其實現國有資產保值增值，但現實中它們又承擔了大量“不賺錢”的公共服務任務。“這不僅僅是考核難的問題，而是制度性的沖突。”該人士說。

更重要的是，分類管理的精細化程度已難以適應新業態的涌現。在這之前，誰能想到“數據資產”“空域資源”會成為央企的核心資產？當央企開始涉足衛星互聯網、工業母機、高端芯片等戰略性新興產業時，傳統的以“商業一類、二類”為主的粗線條劃分，顯得有些力不從心。

正是在這樣的背景下，新辦法的醞釀被提上日程。它不是對多年前政策的簡單修補，而是一次系統性的整合與升級，試圖在“功能界定”與“監管規則”之間架起一座更順暢的橋梁。

新賬本的邏輯

如果只是給企業重新貼標簽，或許不足以引發市場的強烈關注。真正未來讓企業管理者神經緊繃的，是新辦法出臺后，另一個緊隨其后的核心技術性細節：“國有企業增加值核算方法”的細化與落地。

什么是增加值？通俗地說，它衡量的是企業在生產過程中新創造的價值。與“營業收入”（可能包含大量的中間投入重復計算）和“利潤總額”（容易受資本市場波動或非經常性損益影響）不同，增加值能夠更真實地反映企業對宏觀經濟的實際貢獻度。

經濟觀察報獲悉，新辦法出臺后，有望將重點對這一核算方法進行規范和完善。這背后，是國資監管部門評價導向的一次深刻調整。

上述國資人士說：“過去我們看央企，太看重營收規模了，覺得誰大誰強。但這幾年大家發現，光有規模不行，還得看‘含金量’。”

2023年12月，國務院國資委在中央企業負責人會議上首次系統提出“五個價值”考核框架，其中“增加值”被列在首位。2024年1月，中央企業、地方國資委考核分配工作會議對提升“五個價值”作出具體部署。2024年7月，國資委相關負責人在國新辦發布會上再次明確，將開展國有經濟增加值核算。

新辦法的出臺，正是要將這一導向從“工作要求”固化為“制度規范”。

根據經濟觀察報了解到的信息，新的核算辦法可能將在以下幾個層面帶來具體變化：

其一，核算范圍大幅拓展。企業的價值將不再僅僅是一張利潤表。新辦法可能會引導企業建立涵蓋經濟增加值（EVA）、社會貢獻值等多維度的指標體系。對于商業二類企業（如軍工、電網、石油石化），其在保障國家安全、維護產業鏈穩定方面的“戰略價值”，將被嘗試量化體現；對于公益類企業（如公共交通、供水供熱），其在公共服務供給方面的“社會效益”，也將被納入核算視野，不再被視為企業財報上的“包袱”。

其二，集團內部交易被嚴格“擠水分”。過去，一些大型央企集團通過內部層層流轉、重復計算，容易在賬面上虛增“營收”規模。新的增加值核算將重點關注集團內部交易的剔除問題，力求還原每一級子企業真實的價值創造能力。那些長期依賴內部關聯交易、缺乏外部市場競爭力的“僵尸”子企業，無疑將面臨更大的生存壓力。

其三，為差異化考核提供“精準坐標”。一旦有了新的增加值核算數據，分類考核就不再是“定性”的模糊評價，而是有了“定量”的硬約束。商業一類企業，看的是“單位增加值下的資本回報率”；商業二類企業，看的是“在完成戰略任務前提下的增加值創造能力”；公益類企業，看的則是“單位成本投入所產出的公共服務增加值”。

一名央企戰略規劃部門的負責人向經濟觀察報打比方：“這就像是給央企做了一次全面的‘體檢’，不僅要看體重（營收），還要看肌肉含量（增加值），看內臟功能（戰略價值）。”

影響幾何？進程到了哪一步？

這份即將出臺的辦法，究竟會對央企產生哪些看得見、摸得著的影響？

影響首先體現在“指揮棒”的切換上。

另一位受訪的國資運營公司財務負責人表示：“以前集團內部開會，大家最關心的是營收排名和利潤總額。如果新辦法落地，未來大家可能更關心‘增加值率’和‘增加值構成’。”

對于那些在產業鏈中處于“微笑曲線”底端、主要承擔加工組裝任務的央企子企業來說，如果其創造的增加值較低，未來在考核排序、資源配置中將處于不利地位。而那些在核心零部件、基礎軟件、關鍵材料等領域擁有自主技術、能夠創造高附加值的子企業，則將獲得更多的資源傾斜。

其次，是對投資決策的深遠影響。

上述國資運營公司財務負責人說：“過去看一個項目能不能上，主要算內部收益率（IRR）。未來可能還要算一筆賬：這個項目能帶來多少‘增加值’？特別是能帶來多少‘戰略性新興產業增加值’？”

2024年以來，國資委對“戰略性新興產業收入和增加值占比”提出了明確要求。

新辦法出臺后，這一指標將變得更加剛性，央企的資本將加速從低端、非主業領域退出，涌向“卡脖子”技術攻關、未來產業布局等國家戰略急需的方向。

再者，是賬本透明度的提升。

隨著增加值核算體系的完善，外界將能更清晰地看到央企的真實“家底”。過去，公眾對于央企的貢獻往往只停留在“交了多少稅”的模糊認知上。未來，通過新的核算體系，央企在穩定就業、帶動產業鏈、保障國家能源糧食安全等方面的價值，將有機會以更直觀的數據形式呈現出來，這有助于拉近央企與公眾的距離，減少因信息不對稱帶來的誤解。

多名了解情況的人士表示，考慮到當前正值國企改革深化提升行動（2023—2025年）的收官攻堅期，該辦法的出臺被視為完善中國特色國有企業現代公司治理的關鍵一環，預計在近期正式對外公布。

“具體時間要等最終的批復，但大家心里都有數，快了。”上述參與辦法討論的人士表示。

對于即將到來的變化，央企的態度復雜而務實。

“說實話，剛開始聽到要搞增加值核算，我們心里是‘打鼓’的。”一家商業二類央企的二級單位負責人對經濟觀察報坦言，“我們有很多戰略任務，投入大、周期長，短期看確實拉低利潤。如果單純比增加值率，我們肯定不如那些做金融、做地產的兄弟單位。”但隨著對政策理解的加深，他開始轉變看法：“現在想通了。新的核算方法如果能真正把我們的戰略價值量化出來，那反而是好事。這意味著國家能看到我們的實際貢獻，以后在資源匹配、政策支持上，可能會更精準。我們不用再藏著掖著，為了短期的利潤數字去削減必要的研發投入了。”

這種心態的轉變，或許正是新辦法想要達到的效果，讓該賺錢的企業大膽去市場競爭，讓該承擔使命的企業心無旁騖地攻克難關，讓監管的尺子，真正量準每一家央企的獨特價值。