我國(guó)高層行政區(qū)劃從州道路變?yōu)椤笆　笔窃谀膫€(gè)歷史時(shí)期完成的？

公元一六四四年，李自成攻入北京，明朝覆亡，山海關(guān)外的清軍隨即入關(guān)。就在這場(chǎng)改朝換代的大風(fēng)暴里，一件聽上去略顯枯燥的事情，也在悄悄發(fā)生：原本寫在公文上的“布政使司”，逐漸被一個(gè)字替代——“省”。后來人習(xí)以為常的“直隸省、山東省、湖南省”，就是在這樣的時(shí)代環(huán)境中定型的。

有意思的是，清朝自己一再?gòu)?qiáng)調(diào)“清承明制”，但在高層行政區(qū)劃的稱呼上，卻做了一個(gè)關(guān)鍵小調(diào)整。從這個(gè)小變化往回看，可以一路追溯到東漢的“尚書省”、唐朝的“道”、宋金的“路”、元代的“行中書省”，一條漫長(zhǎng)而清晰的演變鏈條就浮出水面。

那么，今天所說的“省”到底是何時(shí)、如何，從州、道、路這些名目中分化、固化出來的呢？

一、從官署到“省”：一個(gè)字的“轉(zhuǎn)身”

在先秦兩漢，今天意義上的“省級(jí)行政區(qū)”壓根就不存在。“省”這個(gè)字，最早和地方區(qū)劃沒有關(guān)系，而是一個(gè)純粹的中央官署名。

東漢時(shí)期，朝廷設(shè)置“尚書臺(tái)”，又稱“尚書省”，這是皇帝身邊掌管政務(wù)的樞紐機(jī)構(gòu)。三國(guó)之后，為了彼此牽制，魏晉南北朝逐漸形成了中書省、門下省、尚書省并立的格局。到了隋唐，“三省六部制”成熟下來，中書省出詔，門下省封駁，尚書省執(zhí)行政令，三家分權(quán)，制度嚴(yán)密。

這時(shí)候的“省”，只是中央的決策機(jī)關(guān)，和地方地盤沒有直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。說到地方，漢有州郡，魏晉南北朝有州郡并行，唐朝的高級(jí)地方單位叫“道”，真正日常管事的反而是州縣。三省的“省”，只在宮城深處見，百姓口中說的是“某州”“某郡”。

到了宋代，“三省合一”的趨勢(shì)越來越明顯。北宋中期以后，中書、門下多半虛化，尚書省逐漸成為實(shí)際中樞，但“省”的意義仍舊停留在中央機(jī)關(guān)層面，遠(yuǎn)沒下沉到地方。宋朝的路、唐朝的道，才是相當(dāng)于今天省一級(jí)的區(qū)域性單位。

中央有“省”，地方?jīng)]“省”，這是唐宋以前最基本的格局。

二、“行省”的出現(xiàn)：金元之際的關(guān)鍵一步

轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在金朝后期。金代也設(shè)尚書省作為中央行政中樞，但在戰(zhàn)事頻仍、疆域拉長(zhǎng)的情況下，單靠京城里的一個(gè)尚書省，已經(jīng)忙不過來。于是，朝廷從中央抽調(diào)高官，帶著部分權(quán)力下到前線或邊地，設(shè)立“行尚書省”，簡(jiǎn)稱“行省”。

行省這個(gè)說法，字面意思很直白，就是“行走的尚書省”，可以理解為尚書省的派出機(jī)構(gòu)。金朝的行尚書省，往往由右丞相、左丞相、平章政事、參知政事等重臣掛帥，既理軍務(wù)，也理民政，在所駐區(qū)域內(nèi)擁有相當(dāng)大的權(quán)力。

不過，金代行省有一個(gè)特點(diǎn)：設(shè)得快，撤得也快。比如平?jīng)鲂惺〈嬖诹舜蠹s七年，算是壽命較長(zhǎng)的；縉山行省則只維持了幾個(gè)月。多數(shù)行省是隨戰(zhàn)事開設(shè)、隨局勢(shì)撤銷，更像臨時(shí)機(jī)構(gòu)，而不是穩(wěn)定的地方建制。

雖然時(shí)間短，但這一步很關(guān)鍵。因?yàn)樗谝淮伟选笆　边@個(gè)字，和“管轄一定區(qū)域的地方機(jī)構(gòu)”掛上了鉤。只是當(dāng)時(shí)人們還未意識(shí)到，這個(gè)新名目在后世會(huì)有多大影響。

金滅亡之后，蒙古建立元朝。元代吸收并放大了金的行省制度，把原本帶有臨時(shí)色彩的“行尚書省”，改造為全國(guó)統(tǒng)治的基本框架。

元世祖忽必烈建立元朝后，廢除門下省和尚書省，只保留中書省一省總領(lǐng)百官。與此同時(shí)，在各地廣泛設(shè)置“行中書省”，簡(jiǎn)稱“行省”。與金朝不同的是，元代的行省從一開始就是固定的地方行政機(jī)構(gòu)，有明確的轄境和長(zhǎng)期的行政職能，而不是只為某次戰(zhàn)事而生。

更值得注意的是，元大都的中書省本身，也不再只是一個(gè)“純中央”機(jī)關(guān)，它也負(fù)擔(dān)起對(duì)京畿及大塊腹地的直接管轄。元代中書省直接管轄的區(qū)域，相當(dāng)于今天的河北、山西、山東大部，以及黃河以北的部分河南地區(qū)，再加上內(nèi)蒙古河套以東至哲里木盟附近的大片草原地帶。這塊地方，被稱作“腹里”，地位相當(dāng)突出。

除中書省直轄區(qū)外，元代主要還設(shè)有嶺北、遼陽(yáng)、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西、湖廣等十個(gè)行中書省。行省上承京師中書省，下轄路、府、州、縣，軍政合一，是元朝統(tǒng)治全國(guó)的骨架。

到了至元二十一年，元廷撤銷各行省官員兼帶的中書宰執(zhí)頭銜，把行省和京城中書省制度上分離開來。中書省仍是全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，而行省則成為次一級(jí)高層地方政區(qū)。權(quán)力雖然有所弱化，卻更加固定和制度化。

從這一階段起，“行省”簡(jiǎn)化為“省”的說法，開始在實(shí)際使用中逐漸擴(kuò)散。元末明初提到“某省”，其實(shí)指的就是“某行中書省”，這個(gè)口語(yǔ)習(xí)慣對(duì)明清影響極大。

三、明代“布政使司”：名改了，“省”的叫法沒斷

元朝崩潰，朱元璋在一三六八年攻占大都，隨后統(tǒng)一全國(guó)。制度上，他一方面繼承元代行省的區(qū)域劃分，大體維持原有地區(qū)的行政范圍；另一方面又對(duì)中央權(quán)力結(jié)構(gòu)下了“重手”。

一三七〇年以后，明朝正式確立以中書省為中樞的“一省六部”格局，標(biāo)志著宋元以來三省制的終結(jié)。可沒過多久，事情又有變化。明洪武十三年，一三八〇年，朱元璋以“胡惟庸案”為契機(jī)，直接撤銷中書省，把中書本有的權(quán)力拆分給吏、戶、禮、兵、刑、工六部，中央由此進(jìn)入“無相時(shí)代”。

中書省沒了，“省”這個(gè)字卻沒完全被扔掉。地方上的“行中書省”并未立刻廢棄，明初在不少官方文書中，還是用“行中書省”“行省”來稱呼地方高級(jí)政區(qū)。《明會(huì)典》里就提到，國(guó)初沿元制，在外“立行中書省，以統(tǒng)府州縣”。可見在洪武初年，元代行省的架子仍然看得見。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在洪武九年，一三七六年。朱元璋下令，將原來的行中書省一律改稱“承宣布政使司”。在他頒發(fā)的誥命中，對(duì)這個(gè)新名目做了完整解釋：“承者，朕命也；宣者，代言之也；布者，張陳之也；政者，軍民休戚、國(guó)之利病；使者，必去民之惡，而導(dǎo)民之善。”字句很滿，意思就是這些機(jī)構(gòu)代皇帝把政令傳下去、執(zhí)行出去。

從體制功能看，布政使司負(fù)責(zé)一地的賦稅財(cái)賦、民政戶籍、田土丈量等事務(wù)，武備由都指揮使司掌管，監(jiān)察由按察使司負(fù)責(zé)。這三司合在一起，構(gòu)成了明代地方的高層治理系統(tǒng)。若從區(qū)域范圍與行政級(jí)別來看，布政使司無疑就是元行省的繼承者。

問題在于，名字變長(zhǎng)了，但百姓說話圖省事。《陔余叢考》中，清代學(xué)者趙翼提到，明朝分天下為若干布政使司，“而口語(yǔ)相沿不改，故猶稱省耳”。也就是說，官方寫“布政使司”，民間還是習(xí)慣講“某省”“十三省”。

明代中后期文獻(xiàn)里，也常能看到“十三省”這樣的表述，實(shí)指十三布政使司。行省之“省”雖然被官方稱謂淡化，但在語(yǔ)言習(xí)慣和社會(huì)觀念中，并沒真正消失。

四、清代“各省”定型：從文書到行政慣例

到了十七世紀(jì)中葉，滿洲貴族建立的清朝逐步統(tǒng)治全國(guó)。清廷對(duì)明制采取“因之則利，改之則便”的態(tài)度。大體上，明朝劃分的地方單位——布政使司、按察使司、都指揮使司三司——仍然保留，只在邊疆地區(qū)因地制宜設(shè)置將軍、都統(tǒng)、理藩院所屬衙門等機(jī)構(gòu)。

但在正式稱呼上，清代做了一個(gè)簡(jiǎn)化處理。《清朝文獻(xiàn)通考》中就明確指出，“省之為名，始于元之中書省及行中書省。明代于兩京之外，分置十三布政使司，而亦得稱為十三省者”。隨后又說，到了清代，“凡在詔諭所頒，文移所用，并稱各省”。

說白了，布政使司這個(gè)名字太長(zhǎng)，且?guī)в忻鞒鯘夂竦恼挝兜馈Ｇ逋?qiáng)調(diào)“創(chuàng)制”，又要體現(xiàn)“實(shí)政”，便在朝廷詔書、各類文移乃至制度條文中，統(tǒng)稱“直隸省、江南省、陜西省”等。從制度內(nèi)容看，還是明朝那套布政使司的框架；從稱呼上，則徹底采用了“省”這一簡(jiǎn)潔稱謂。

值得一提的是，清代前期的“直隸”一度不用“省”字，而稱“直隸地方”“直隸總督”。但在很多材料中，“直隸省”的叫法也時(shí)有出現(xiàn)。天津、保定一帶的士子們談起籍貫，說“直隸某縣”，換一種說法就是“直隸省某縣”。這種雙重使用，說明“省”的地位已經(jīng)穩(wěn)固下來。

隨著時(shí)間推移，湖廣分為湖北、湖南，江南拆分為江蘇、安徽，直隸地區(qū)的范圍反復(fù)調(diào)整，各“省”的版圖一點(diǎn)點(diǎn)接近后來大家熟悉的輪廓。清末統(tǒng)計(jì)全國(guó)行政區(qū)劃時(shí)，已經(jīng)習(xí)慣說“十八省”，這在很多地方志、奏折中都能看到。

到了這一階段，“省”不再只是官署名，也不再需要“行中書省”“布政使司”這樣的前綴。它單獨(dú)出現(xiàn)，就足以指代一大片區(qū)域和對(duì)應(yīng)的高層政區(qū)。

五、州、道、路的退場(chǎng)：和“省”互相交錯(cuò)的長(zhǎng)過程

說到“省”的成型，就繞不開和它并存過的那些稱呼：州、道、路、府。它們中的不少，起得比“省”早，用的時(shí)間也很長(zhǎng)，有的甚至到了清末還在沿用。

“州”在戰(zhàn)國(guó)到秦漢之間，就已經(jīng)出現(xiàn)，起初既指區(qū)域，又指監(jiān)察性劃分，比如“九州”更多是地理文化概念。秦漢以后，州逐漸成為地方行政單位，與郡、縣并存。到東晉南北朝，州郡數(shù)量劇增，名稱繁多，時(shí)常被史家稱為“州郡之亂”。隋唐統(tǒng)一后，取消郡制、保留州縣，州成為全國(guó)基層之上、道之下的地方單位。

唐代的“道”，一開始偏重監(jiān)察、軍防意義，而不是日常行政。比如劍南道、河南道、河?xùn)|道，管轄范圍很大，更像總督區(qū)。到了安史之亂之后，各節(jié)度使坐大的局面，反而是節(jié)度使的實(shí)際轄區(qū)強(qiáng)過道的名義劃分，制度相當(dāng)復(fù)雜。

宋代讓“路”登上舞臺(tái)。北宋統(tǒng)轄全國(guó)的高級(jí)行政區(qū)叫“路”，比如京東路、陜西路、兩浙路等，“路”之下才是州、軍、監(jiān)、縣。金朝沿用這一稱呼，遼、金時(shí)也有“路”“府”“州”等名目交織使用。這樣一來，“路”便成為宋金時(shí)代相當(dāng)于“省級(jí)”行政區(qū)的主要稱呼。

元朝建立后，出于統(tǒng)籌考慮，在行省之下再劃分路、府、州、縣。也就是說，“路”的地位比元前時(shí)代有所下降，成了省下一級(jí)。明清完全沿用這種層級(jí)：省之下為府、直隸州、散州，府下再轄州縣。

道這個(gè)稱呼，到清代又活躍起來，一度作為省以下的一個(gè)層級(jí)或一種監(jiān)察區(qū)域，比如“湖北布政使司下設(shè)荊南道、鄂東道”等。但無論是唐的道、宋金的路，還是清代的道，到了近代行政區(qū)劃改革之后，都逐漸失去了高級(jí)政區(qū)的角色。

換句話說，從唐宋直到清末，州、道、路、府、司等名目長(zhǎng)期交織在一起，層次繁復(fù)。真正穩(wěn)居“頂層地方行政單位”的，卻是元代的行省、明代的布政使司、清代的“各省”。這個(gè)過程中，“省”的稱呼開始時(shí)只是元代行中書省的簡(jiǎn)稱，后來通過明代民間習(xí)慣的延續(xù)，最終在清代被官方完全確立下來，將其他稱呼壓在下一級(jí)。

六、從清入民國(guó)：名稱延續(xù)與格局微調(diào)

一九一一年辛亥革命后，清帝退位，中華民國(guó)建立。中央政體劇變，地方行政區(qū)劃卻并未大動(dòng)干戈。在一九一二年前后，民國(guó)政府繼續(xù)沿用“省”的大框架，只是取消了布政使衙門，改設(shè)省政府、省長(zhǎng)，省內(nèi)設(shè)道署、縣署等機(jī)構(gòu)。

民國(guó)初年的“二十二省”格局，是在清代晚期基本架構(gòu)的基礎(chǔ)上微調(diào)形成的。蒙古、西藏、新疆等地區(qū)，另有特殊行政建置，隨著政局起伏反復(fù)變動(dòng)。期間還有“專區(qū)、行政督察區(qū)”等稱呼出現(xiàn)，但都位于省之下。省級(jí)行政區(qū)劃的名稱沒有再改成州、道、路這樣的舊稱，而是穩(wěn)穩(wěn)保留。

到了二十世紀(jì)中葉，新的政權(quán)建立，對(duì)全國(guó)行政區(qū)劃進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市等不同類型的高級(jí)行政區(qū)域，“省”這個(gè)稱呼與“自治區(qū)”“直轄市”并列成為最高層級(jí)的基本單位。這時(shí)候，“省”的含義已經(jīng)不再是古代意義上的行中書省、布政使司，而是現(xiàn)代國(guó)家行政體系中的一個(gè)規(guī)范化名目，不過名稱上的傳承非常清晰。

七、“省”這個(gè)稱呼，究竟定型在什么時(shí)候？

如果把整個(gè)演變過程串起來，時(shí)間節(jié)點(diǎn)大致可以這樣理解：

東漢到唐，“省”只是中央官署名，尚未觸及地方。

金朝后期出現(xiàn)“行尚書省”，地方上第一次出現(xiàn)帶“省”字的機(jī)構(gòu)，但時(shí)效性強(qiáng)，性質(zhì)偏臨時(shí)。

元朝正式建立“行中書省”制度，“省”上升為統(tǒng)轄一方的大區(qū)單位，而且作為日常行政架構(gòu)長(zhǎng)期存在。這里，可以說“省”首次具有穩(wěn)定的高級(jí)地方政區(qū)含義。

明初沿用行省劃分，卻改名為“布政使司”，但人們?nèi)粤?xí)慣稱“某省”，形成“名在民間”的過渡狀態(tài)。

清代在官方文書中統(tǒng)一采用“各省”的稱呼，從形式到內(nèi)容，完成了“省”作為國(guó)家高層地方行政單位的定名和制度化。

如果要回答“我國(guó)高層行政區(qū)劃是什么時(shí)候由州、道、路演化為‘省’”這一問題，與其理解為某一個(gè)年份的一次“改名”，不如理解為一個(gè)從元到清橫跨數(shù)百年的過程：元代行中書省奠定基礎(chǔ)，明代布政使司延續(xù)區(qū)域格局，清代把“省”這個(gè)稱呼寫進(jìn)所有正式公文，從此固定下來。

州、道、路、府這些古老的名目，并不是被某一道圣旨突然替代，而是在新的國(guó)家結(jié)構(gòu)下被逐步壓到下一級(jí)，最終退出最高層行政舞臺(tái)。這種漸進(jìn)式演變，與中國(guó)漫長(zhǎng)、復(fù)雜的帝制史高度契合。

回到一七世紀(jì)那間清廷的議事大堂里，假如一位軍機(jī)大臣拿起筆，在奏折開頭寫下“本省情形，謹(jǐn)具奏聞”幾個(gè)字，他未必會(huì)想到，“省”這個(gè)簡(jiǎn)單的字眼，會(huì)沿用到數(shù)百年后，還牢牢印在每一張地圖上。歷史上那些州、道、路的舊名，則慢慢退進(jìn)方志和典籍，成了研究者案頭翻閱的章節(jié)。