提高直接稅比重背后

3月13日公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》提出，提高直接稅比重，完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，逐步擴(kuò)大綜合征收范圍，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策。

“提高直接稅比重”自十八屆三中全會決定提出至今，已經(jīng)過去十余年。

2013年，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。

十余年間，直接稅收入中比重最大的是個人所得稅與企業(yè)所得稅。二者合計收入在2025年稅收收入中占比為32.6%，2024年為31.7%左右，2023年為30.8%左右；“營改增”完成后的2017年占比約為30.5%，整體呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。

安理律師事務(wù)所合伙人葉永青對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，由投資和出口拉動的經(jīng)濟(jì)屬于生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)，而消費(fèi)拉動的經(jīng)濟(jì)則為消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)，提高直接稅比重對消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)模式的形成有積極作用。中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)高度依賴以增值稅為代表的間接稅，導(dǎo)致商品含稅價格較高，對大眾消費(fèi)形成抑制作用，且難以發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)貧富差距的“自動穩(wěn)定器”功能。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動力的轉(zhuǎn)變，需要通過法律和政策手段推動稅制結(jié)構(gòu)由間接稅為主向直接稅傾斜，這也是當(dāng)前財稅體制改革的核心挑戰(zhàn)之一。

山東大學(xué)稅收研究中心主任李華認(rèn)為，未來提高直接稅比重，宜采取“做大直接稅收入規(guī)模，同步逐步降低間接稅收入”的方式實(shí)現(xiàn)，若是單獨(dú)提高直接稅或單獨(dú)降低間接稅，都會面臨很大的約束條件，比如稅負(fù)承受能力、財政收入來源等問題。

葉永青說，對改革而言，分配基礎(chǔ)邏輯的調(diào)整難度很大，因為這需要依托整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。提高直接稅比重，是向消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要舉措，而直接稅占比提升本身也是轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，近幾年，個稅與企業(yè)所得稅的相對增速已逐漸超過間接稅，但改革仍需要循序漸進(jìn)，原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的路徑依賴。以往以出口和投資拉動經(jīng)濟(jì)對財政投入需求很高，使得降低間接稅比重難度加大；加之人口老齡化進(jìn)程中，民生托底對財政收入的依賴度進(jìn)一步提升。

提高直接稅比重的背后

一般而言，稅收理論是以“稅負(fù)是否易于轉(zhuǎn)嫁”作為區(qū)分直接稅與間接稅的核心標(biāo)準(zhǔn)。直接稅主要包括所得稅和財產(chǎn)稅，稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁；間接稅以增值稅、消費(fèi)稅為主，屬于可轉(zhuǎn)嫁的稅種。

中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長劉佐在相關(guān)文章中提及，中國現(xiàn)行稅制中的直接稅、具有直接稅性質(zhì)的稅種并不少，主要包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等13個稅種（其中土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、車船稅、環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅8種為地方稅），占全國18個稅種的三分之二以上。但相比之下，這部分稅收的收入規(guī)模并不大。

從2013年起，提高直接稅比重的提法多次出現(xiàn)在重要文件和會議之中。

2020年5月18日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，提出要深化稅收制度改革，完善直接稅制度并逐步提高其比重。

2021年4月7日，時任財政部部長助理歐文漢在國新辦舉行的貫徹落實(shí)“十四五”規(guī)劃綱要，加快建立現(xiàn)代財稅體制有關(guān)情況發(fā)布會上表示，“十四五”時期，將健全地方稅、直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重。

“十五五”規(guī)劃建議提出，完善地方稅、直接稅體系。

李華認(rèn)為，提高直接稅比重，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。通常而言，間接稅針對商品和勞務(wù)征收，稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁出去，這使得消費(fèi)較高的群體負(fù)擔(dān)的稅負(fù)相對偏重。通過降低間接稅比重，可減輕消費(fèi)者在商品消費(fèi)中的稅負(fù)，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)消費(fèi)的目的。此外，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會公平問題越發(fā)受到重視，提高直接稅比重有利于收入分配、促進(jìn)社會公平。

在葉永青看來，提高直接稅在稅收收入中的比重，意味著經(jīng)濟(jì)將向更市場化的方向轉(zhuǎn)型，同時推動收入分配更趨公平，實(shí)現(xiàn)資源更高效配置。“提高直接稅比重的背后，一定程度上也意味著經(jīng)濟(jì)增長動力向消費(fèi)轉(zhuǎn)型。”葉永青說。

經(jīng)濟(jì)增長通常有投資、消費(fèi)、出口三大拉動力量。

2019年，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院張斌在《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下提高直接稅比重的必然性與策略》一文中提出，“逐步提高直接稅比重”不應(yīng)僅定位于某一類稅種比重的上升，而是要在深入研究稅負(fù)分布對經(jīng)濟(jì)社會影響的基礎(chǔ)上，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和社會發(fā)展為目標(biāo)推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

具體來看，中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了以下四個方面的要求：第一，人口老齡化帶來的長期支出壓力對財政可持續(xù)性提出了更高要求；第二，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求提高稅制的累進(jìn)性；第三，提高直接稅比重有利于減少市場扭曲，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；第四，以自然人為征稅主體的直接稅制度是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的要求。

2025年12月10日至11日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要在大局中把握明年經(jīng)濟(jì)工作的關(guān)鍵著力點(diǎn)，圍繞做強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)，拓展內(nèi)需增長新空間。

葉永青說，中國作為制造業(yè)大國，經(jīng)濟(jì)增長長期以投資和出口為主要動力。未來要從依賴經(jīng)濟(jì)全球化的外循環(huán)轉(zhuǎn)向更加獨(dú)立的內(nèi)循環(huán)，同樣需要合理的財富再分配，推動形成消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式。

實(shí)施路徑

中央及相關(guān)部委多次會議提及，提高直接稅比重，但并未公布具體實(shí)施路徑。

2020年，時任中國社會科學(xué)院副院長、黨組成員高培勇在演講中表示：“從十八屆三中全會的稅費(fèi)改革方案中，大家可以看到大前提是穩(wěn)定稅負(fù)。接下來提到的是增加直接稅比重，隱含的前提是降低間接稅占全部收入的比重，而提高直接稅占全部稅收收入的比重。”

在2021年國新辦發(fā)布會上，時任財政部稅政司司長王建凡表示，健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入的比重，進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。

2025年，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授岳樹民在《完善個人所得稅制度 健全直接稅體系》一文中表示，從我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和稅制結(jié)構(gòu)來看，健全直接稅體系的重點(diǎn)在于優(yōu)化完善個人所得稅制度，逐步強(qiáng)化個人所得稅的職能作用。我國應(yīng)從健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、稅收制度體系、直接稅體系的視角出發(fā)，優(yōu)化完善個人所得稅制度，進(jìn)一步增強(qiáng)其組織收入和調(diào)節(jié)收入分配兩大職能。

不過，近年來個人所得稅收入規(guī)模在稅收總收入中的占比并未實(shí)現(xiàn)大幅提升。從收入規(guī)模來看，個人所得稅收入從2018年的13872億元增長至2025年的16187億元，占稅收總收入的比重則從 8.86%小幅上升至9.18%。

葉永青認(rèn)為，提高直接稅比重可以從三方面入手：一是擴(kuò)大直接稅增量（財產(chǎn)稅），需要推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，但短期內(nèi)可行性較低，原因在于房地產(chǎn)稅法未列入十四屆人大常委會一、二類立法規(guī)劃，當(dāng)前政策趨勢是對房地產(chǎn)“救市”；二是擴(kuò)大直接稅增量（所得稅），需要修訂《個人所得稅法》，擴(kuò)大綜合所得范圍，規(guī)范經(jīng)營所得，同步修訂《企業(yè)所得稅法》。目前個人所得稅法全面修法正在有序推進(jìn)，通過行政規(guī)章強(qiáng)化高收入人群稅收征管工作也在切實(shí)推進(jìn)；三是縮減間接稅存量（流轉(zhuǎn)稅），具體措施為簡并增值稅稅率、實(shí)現(xiàn)留抵退稅常態(tài)化，相關(guān)工作正在沿著上述方向推進(jìn)。但增值稅與消費(fèi)稅合計占稅收收入比重超過40%，調(diào)整相當(dāng)困難。

張斌在其文章中也提出：“逐步提高直接稅比重的具體措施主要包括以下三個方面：一是在現(xiàn)行綜合與分類相結(jié)合稅制框架下繼續(xù)優(yōu)化稅制，逐步將綜合所得的范圍擴(kuò)大至經(jīng)常性資本所得；適當(dāng)降低綜合所得的最高邊際稅率，逐步將勞動所得稅率與資本所得稅率、經(jīng)營所得稅率相銜接；二是加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，在征管體制改革的基礎(chǔ)上統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)并適當(dāng)降低費(fèi)率；三是要結(jié)合土地制度和房地產(chǎn)租稅費(fèi)制度改革穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。”

李華表示，提高直接稅比重，路徑無非三種：擴(kuò)大所得稅收入規(guī)模、降低間接稅收入規(guī)模，或二者同步推進(jìn)。“直接稅比重提升后，財產(chǎn)和收入更高的群體將承擔(dān)更多的稅收，有助于促進(jìn)收入分配公平。”

約束

盡管提高直接稅比重是未來趨勢，但推進(jìn)的過程還面臨諸多約束。從2013年提出相關(guān)目標(biāo)到2026年的十余年間，直接稅比重呈緩慢上升趨勢，而以增值稅、消費(fèi)稅為主要來源的間接稅，在稅收收入中的占比一直維持在40%以上。

劉佐在上述文章中提到，隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收管理水平提高，中國的直接稅收入規(guī)模已經(jīng)從2012年的61225.9億元增至2024年的81462.6億元，增幅為33.1%。同時，直接稅占全國稅收總額的比重從2012年的60.9%降至2024年的46.5%，下降了14.4個百分點(diǎn)。

這意味著，盡管直接稅收入有所增長，但間接稅收入的增速遠(yuǎn)高于直接稅。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2025年國內(nèi)增值稅68947億元，國內(nèi)消費(fèi)稅16857億元，二者合計在稅收收入中比重約為48.6%；2017年國內(nèi)增值稅56378億元，國內(nèi)消費(fèi)稅10225億元，占比約為46.1%。2017至2025年間，除2022年因?qū)嵤┐笠?guī)模留抵退稅導(dǎo)致增值稅、消費(fèi)稅占比低于40%外，其余年份均保持在40%以上。

葉永青分析，2013至2025年，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)攀升。與此同時，增值稅征管逐步實(shí)現(xiàn)電子化、智能化，金稅三期、四期系統(tǒng)相繼成為征管的重要工具。增值稅作為間接稅、流轉(zhuǎn)稅的一種，其征管難度低于所得稅，因此這些年流轉(zhuǎn)稅（含增值稅）征管水平提升尤為顯著。整體來看，相關(guān)稅率基本保持穩(wěn)定，加之“營改增”政策實(shí)施后，營業(yè)稅全面并入增值稅，直接推動了增值稅收入較快增長。反觀直接稅，個人所得稅稅制在此期間基本保持穩(wěn)定，仍有大量的財產(chǎn)性收入沒有被納入征稅范圍；企業(yè)所得稅則維持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，最終導(dǎo)致增值稅收入增速超過個稅與企業(yè)所得稅。

2025年7月，國家稅務(wù)總局局長胡靜林在國務(wù)院新聞辦發(fā)布會上表示，從稅種結(jié)構(gòu)看，“十四五”期間直接稅比重超過40%，較“十三五”期間提高了1個百分點(diǎn)。這反映出稅收的調(diào)節(jié)分配功能在增強(qiáng)，我國稅制結(jié)構(gòu)在優(yōu)化。

張斌在上述文章中提到：“考慮到內(nèi)外部環(huán)境的約束和中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)面臨著三方面的約束：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公平和效率的關(guān)系，要處理好充分發(fā)揮市場主體的積極性，鼓勵投資和增加對資本所得征稅的矛盾；二是在經(jīng)濟(jì)全球化和資本自由流動的背景下，世界各國都致力于吸引資本和高素質(zhì)人才，提高資本和高收入階層的稅負(fù)面臨著國際稅收競爭的約束；三是中國現(xiàn)階段的稅收法治環(huán)境和稅收征管能力對提高直接稅比重的約束。因此，中國提高直接稅比重是一個長期的過程，需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境和約束條件的變化逐步推進(jìn)。”

葉永青認(rèn)為，提高直接稅比重的難點(diǎn)，在于當(dāng)前稅收收入對間接稅的高度依賴。假設(shè)選擇降低間接稅比重，將在一定程度上較大影響財政收入；而直接稅收入增長，短期內(nèi)難以完全彌補(bǔ)間接稅下調(diào)帶來的財政缺口。

（作者 杜濤）

免責(zé)聲明：本文觀點(diǎn)僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。