長三角議事廳｜跨區(qū)協同如何分好蛋糕？看G60科創(chuàng)走廊實踐

2025年12月，中央經濟工作會議明確將建設“上海（長三角）國際科技創(chuàng)新中心”列為2026年重點任務。從“上海”到“上海（長三角）”，兩個括號之差，標志著科技創(chuàng)新策源地正從單極城市向廣闊腹地縱深拓展。

然而，跨行政區(qū)合作歷來是區(qū)域協調發(fā)展的深水區(qū)。當科創(chuàng)中心從“城市任務”升級為“區(qū)域工程”，真正的瓶頸已不再是“有沒有資源”，而是“合作收益如何被核算與分配”。若無激勵相容的協調機制，協同發(fā)展極易在財稅歸屬與指標考核的拉扯中失速。

跨域合作如何“在做大蛋糕中分好蛋糕”？自2018年啟動的長三角G60科創(chuàng)走廊，不僅打破了要素流動的行政邊界，更蹚出了一條“以平臺促協同、以規(guī)則做激勵”的利益共創(chuàng)之路。它超越了存量分配的零和博弈，為長三角破解跨省域協同的利益困局，提供了一份清晰可復制的實踐樣本。

長三角G60科創(chuàng)走廊。視覺中國 資料圖

“做大蛋糕”：把政策勢能變成協同動能

將跨域協同發(fā)展平臺的政策優(yōu)勢轉化為跨域協同動力

“做大蛋糕”是“分好蛋糕”的前提，G60科創(chuàng)走廊注重發(fā)揮政策優(yōu)勢在“做大蛋糕”中的重要作用。自2019年G60科創(chuàng)走廊被納入國家戰(zhàn)略以來，科學技術部等相關中央部門和三省一市省級政府不斷向G60科創(chuàng)走廊下放特定發(fā)展權限、縱向配置G60平臺發(fā)展所需的相關政策資源。

以金融要素為例，2020年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯管理局、上海市政府聯合發(fā)文，明確“在G60科創(chuàng)走廊先行先試發(fā)行雙創(chuàng)債”。2022年，科學技術部以增資方式參與長三角G60科創(chuàng)走廊科技成果轉化基金的設立，這一基金打破了財政資金跨區(qū)域使用壁壘。此外，G60聯席辦依托G60平臺向高層級政府爭取到在G60量子通信網絡建設、G60科創(chuàng)企業(yè)上市、融資融券、債權、股權、融資租賃等全牌照、全產業(yè)鏈、全要素金融服務，以及G60企業(yè)“走出去”發(fā)展等方面的一系列先行先試權限。

在多重政策優(yōu)勢疊加下，G60科創(chuàng)走廊成為一個極具吸引力的“政策賦能型發(fā)展平臺”。地方政府加入該平臺不僅能獲得地方發(fā)展（如招商引資）的品牌資產，還能享受這一平臺帶來的“政策禮包”。G60平臺在“做大蛋糕”中的政策優(yōu)勢，有助于地方政府“分到更多蛋糕”。

例如，G60聯席辦牽頭與中國商飛達成戰(zhàn)略合作，并成立商飛·G60工作專班，以推進硬科技聯合攻關與產學研用一體化，賦能跨區(qū)域產業(yè)鏈供應鏈深度合作。近年來，G60九城市共有1800余家企業(yè)納入G60大飛機供應商儲備庫，為大飛機輸送的合格和潛在供應商增幅超過40%，促成G60重點企業(yè)與商飛成立聯合攻關團隊并自主研發(fā)航空輔助動力裝置。

再以G60產業(yè)協同創(chuàng)新中心（簡稱為“科創(chuàng)飛地”）為例，浙江、安徽等地G60成員政府通過下轄政府機構、事業(yè)單位或國有企業(yè)在松江設立科創(chuàng)飛地，為轄區(qū)內生產型企業(yè)的研發(fā)需求對接提供跨域空間載體，通過“研發(fā)在上海，生產在外地”的跨區(qū)域要素對接與分工模式，助推本地創(chuàng)新型經濟發(fā)展。以南潯（松江）人才科創(chuàng)中心為例，截至2024年底，已有45家企業(yè)入駐科創(chuàng)飛地，其中75%是高新技術企業(yè)。

高層級政府賦予G60發(fā)展平臺政策優(yōu)勢，有助于釋放跨域科創(chuàng)與產業(yè)合作中的制度活力，激勵可持續(xù)的跨區(qū)域產業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新協同。例如，安徽省發(fā)展改革委、科技廳聯合印發(fā)《安徽省推進長三角科創(chuàng)飛地建設發(fā)展的實施意見（試行）》，“為各地建設科創(chuàng)飛地送上發(fā)展指南和政策禮包”，促使“在上海設立的科創(chuàng)飛地，不僅能享受上海當地的政策支持，同樣能得到我（安徽）省的創(chuàng)新政策支持”。據統(tǒng)計，安徽在上海設立的“科創(chuàng)飛地”累計招引海內外人才近600名，與4家院士工作站建立合作關系，共同為安徽省內企業(yè)轉型發(fā)展提供技術支撐，在安徽落地轉化16個項目，總投資超6億元。

將跨行政區(qū)利益分配機制創(chuàng)新轉化為跨域協同合力

“分蛋糕”規(guī)則的好壞，決定了能否“分好蛋糕”，也決定了是否愿意“做大蛋糕”。從理論層面來看，跨行政區(qū)合作利益分配的目的在于對跨域協同發(fā)展參與方施加有效激勵。其中，集體性收益與選擇性收益相結合，是保障“在做大蛋糕中分好蛋糕”的關鍵。

集體性收益，指的是通過集體行動實現的、由全體參與者共同享有的公共性收益，具有非排他性和共享性。對于G60科創(chuàng)走廊而言，集體性收益主要表現為中央部門向G60平臺定向配置的各類政策租金與發(fā)展權限（如G60科技成果轉化基金、G60“雙創(chuàng)債”、上交所G60服務基地等），以及三省一市政府經政策協調后面向G60平臺出臺的普惠性政策（如G60產業(yè)集群建設政策、關鍵共性技術協同攻關扶持政策、G60知識產權保護政策、G60政務跨省通辦政策等）。G60九城市成員均能享受上述集體性收益。

選擇性收益指的是個體因參與集體行動而獲得的私人性收益，具有排他性和差異化特征。相較于集體性收益而言，選擇性收益能夠更為精準地定向激勵跨域發(fā)展的協同參與者，其在利益分配過程中呈現出差異化收益配置的基本特點。

G60聯席辦在G60科創(chuàng)走廊協同發(fā)展中，扮演著選擇性收益分配者的角色。例如，G60聯席辦根據各成員地區(qū)的實際情況，引導新增投資項目有序落地各地區(qū)。其中，信息溝通是關鍵，G60聯席辦常駐掛職的各地區(qū)干部充當了信息溝通與促動角色，充分溝通協調如何將新增投資項目在各成員地區(qū)進行對接與落地。

再如，由G60聯席辦牽頭構建的跨區(qū)域協同發(fā)展組織（如G60產業(yè)協同創(chuàng)新中心、G60產業(yè)合作示范園區(qū)、G60科技成果轉移轉化示范基地、G60重大科創(chuàng)平臺聯盟等），其組織成員的遴選也同樣體現出選擇性原則。與上海之間的合作勢能（要素互補性）越強，越能獲得差異化資源配置的青睞。例如，金華、湖州、蕪湖、宣城等城市與上海存在較強的跨域科創(chuàng)合作互補關系，G60聯席辦大力支持這些地區(qū)在上海松江設立科創(chuàng)飛地。在G60聯席辦的協調下，G60各成員地區(qū)在“科創(chuàng)+產業(yè)+金融+人才”一體化的各領域依據不同的合作互補需求實現各類資源的差異化配置，以深度的利益互嵌持續(xù)激發(fā)可持續(xù)的跨區(qū)域協同發(fā)展。

“分好蛋糕”：用激勵相容的規(guī)則，降低協同摩擦

將協同型政策創(chuàng)新轉化為“分好蛋糕”的制度規(guī)則

協同型政策創(chuàng)新，是指以地方政府為主體的跨域協同行動者，通過政策工具創(chuàng)新、跨域資源整合以及資源動態(tài)適配，實現跨域利益調適的政策創(chuàng)新模式。

G60科創(chuàng)走廊探索出跨域科技成果轉化基金運作機制、跨域要素對接機制、跨域產業(yè)鏈分工布局優(yōu)化機制、跨域科創(chuàng)飛地利益分成機制等一系列協同型政策創(chuàng)新。其中，科創(chuàng)飛地的利益分成機制較具代表性。例如，當金華、蕪湖等飛出地的企業(yè)入駐上海松江的科創(chuàng)飛地時，面臨著GDP、稅收等核心經濟指標統(tǒng)計歸屬、跨域財稅利益分成等難題，而這些利益調整涉及基礎性制度安排，面臨著體制機制障礙。為此，在推進G60建設專責小組的指導與G60聯席辦的推動下，地方政府圍繞G60平臺協同探索出異地購買公共服務等政策創(chuàng)新，在不突破國家制度規(guī)則的前提下，不斷探索“分好蛋糕”的制度規(guī)則。

此外，10余家G60產業(yè)聯盟的構建也遵循著協同型創(chuàng)新的原則：依據各地區(qū)的優(yōu)勢產業(yè)將各支產業(yè)聯盟的牽頭城市、理事長單位和秘書長單位進行差異化資源配置。例如，G60新能源和網聯汽車聯盟由合肥牽頭，安徽江淮汽車集團股份有限公司擔任理事長單位，合肥國軒高科動力能源有限公司擔任秘書長單位。再如，由蕪湖牽頭通航產業(yè)聯盟，由金華牽頭新材料產業(yè)聯盟等。這一跨區(qū)域產業(yè)聯盟的協同式建構方式，有助于充分調動各地區(qū)及其市場主體參與跨區(qū)域協同發(fā)展的積極性。

將跨域利益分配的激勵性轉化為跨域協同競爭力

“分好蛋糕”的制度創(chuàng)新反哺“做大蛋糕”，這一雙向賦能的良性互動過程增強了跨行政區(qū)合作成效。例如，G60金華（上海）科創(chuàng)中心經過五年的建設發(fā)展，構建了“研發(fā)在上海，生產在金華，孵化在上海，產業(yè)化在金華”的協同創(chuàng)新模式，截至2024年底，已舉辦人才類、科創(chuàng)類、金融類活動60余場，已引進院士工作室，集聚200余名高層次人才，吸引醫(yī)藥、科技、新能源等領域18家企業(yè)和11個項目入駐，累計研發(fā)投入1.78億元，新增發(fā)明專利23項、實用新型專利34項、軟件著作13項，招引10家企業(yè)落戶金華，9家企業(yè)成功借力孵化。

數據顯示，G60科創(chuàng)走廊建設八年來，G60九城市以占全國1/28的人口和1/120的區(qū)域面積，貢獻了全國1/15的GDP、1/7的高新技術企業(yè)、逾1/5的科創(chuàng)板上市企業(yè)。高新技術企業(yè)從1.6萬家上升到5.9萬家，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占GDP比重從11.5%上升到15%。G60科創(chuàng)走廊地區(qū)研發(fā)投入強度達3.77%，高于全國1.08個百分點，PCT國際專利申請量累計增幅134%、新設企業(yè)累計增幅84%。

立足中國，面向世界，G60科創(chuàng)走廊融入全球創(chuàng)新網絡，正向世界級跨越升級。2024年九城市GDP總量相當于全球第17大經濟體，以全球萬分之六的城市規(guī)模創(chuàng)造了全球3%的科技成果和3.1%的領先企業(yè)數量，逐漸顯露出輻射帶動全國發(fā)展能力和配置全球資源能力。

隨著G60科創(chuàng)走廊平臺影響力與競爭力不斷提升，央地政策互動網絡不斷增強，獲得中央政策關注與支持也愈來愈多。近年來，G60科創(chuàng)走廊已獲得G60簽證咨詢服務中心、G60知識產權行政保護協作中心、G60國際商貿服務中心等10家國家部委平臺的政策賦能，為G60企業(yè)出海、知識產權保護等活動定向提供政務服務與政策支持。而這些不斷累積的協同平臺政策優(yōu)勢，更好地推動了“在做大蛋糕中分好蛋糕”。

G60科創(chuàng)走廊的跨行政區(qū)合作與協同發(fā)展實踐，揭示了一種不同于傳統(tǒng)利益補償模式的跨域利益共創(chuàng)新模式。跨行政區(qū)合作的利益協調不只是地方財稅利益的橫向轉移與補償，更在于攜手共同創(chuàng)造利益增量，并積極探索成本共擔、利益共享、持續(xù)長效的跨行政區(qū)合作機制。這一跨域利益共創(chuàng)新模式的運行，使跨行政區(qū)合作得以在“做大蛋糕”中“分好蛋糕”，并推動地方政府對“為發(fā)展而協同”新模式的探索持續(xù)深化。

【作者葉志鵬系華東師范大學中國現代城市研究中心研究員，公共管理學院院長助理、副教授，丁佳虹系華東師范大學公共管理學院本科生。文章詳細內容見葉志鵬,丁佳虹.跨區(qū)域協同發(fā)展的利益共創(chuàng)模式探析——兼論地方政府“為發(fā)展而協同”何以可能[J].南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學),2025,62(05):34-46. 本文系國家社會科學基金青年項目(22CZZ045)，華東師范大學公共管理學院“中國政府間關系標識性概念”跨學科研究團隊的階段性成果。】

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。

來源：葉志鵬 丁佳虹