已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項，縣政府主管部門還有處罰權(quán)嗎？后附最高法相關(guān)案例

已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項，縣政府主管部門還有處罰權(quán)嗎？

【來信】

胡教授，根據(jù)《行政處罰法》第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。各地也開展了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政執(zhí)法事項的工作。請問：已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項，縣直主管部門還有處罰權(quán)嗎？

【回信】

《行政處罰法》（2021）第24條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。”在這里，將行政處罰權(quán)下放的“決定權(quán)”屬于省、自治區(qū)、直轄市，可以是其人大，也可以是政府；下放處罰權(quán)的方式，可以通過授權(quán)，也可以通過委托。

經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市決定，將縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使后，原縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)是否還存在？這一問題，現(xiàn)行法律未作回答。目前只能依靠行政法理處理這一問題。那就是，它與處罰權(quán)的下放方式有關(guān)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分授權(quán)與委托。

如果行政處罰權(quán)是通過“授權(quán)”方式下放的，那么，授權(quán)關(guān)系成立之后，授權(quán)方不再擁有授出的職權(quán)。最高人民法院對于“王增鵬等8人訴張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案”的裁判要旨也表明了這一點（見最高人民法院《行政裁定書》，[2017]最高法行申2156號)。因為行政授權(quán)是一種職權(quán)的轉(zhuǎn)讓關(guān)系，是指行政主體出于國家管理的需要，并在法律明文許可的前提下，通過法定程序?qū)⒆约郝殭?quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他行政機關(guān)或者社會組織的過程和法律制度。授權(quán)的法律效果是導(dǎo)致所授職權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而形成一個新的行政主體。

但是行政委托則不同，它是指行政主體出于自身條件的限制或者國家管理的需要，并在法律明文許可的前提下，通過雙方協(xié)議委托其他行政機關(guān)或社會組織代行自己的職權(quán)。委托關(guān)系成立后，受委托一方必須以委托方的名義行使所委托的職權(quán)和事務(wù)。委托關(guān)系不是職權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系，僅僅是行政職權(quán)和事務(wù)的代理關(guān)系。因此，行政委托關(guān)系成立之后，委托方依然擁有原有的行政職權(quán)。它可以同時行使原職權(quán)，也可以不行使原職權(quán)。當(dāng)然，如果被委托機關(guān)對當(dāng)事人的某一違法行為作出了處罰，委托機關(guān)不得重復(fù)處罰，這是“一事不二罰”原則的要求。

綜上，我們的結(jié)論是：如果通過授權(quán)關(guān)系賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)之后，縣級人民政府部門就不再擁有原處罰權(quán)了；如果通過行政委托關(guān)系賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)之后，那么，縣級人民政府部門依然擁有處罰權(quán)，但它一般交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處代為行使了，不宜自己行使了。

必須補充一句的是，行政處罰權(quán)的下放，并不必然隨帶審批權(quán)、檢查權(quán)等其他職權(quán)的下放。當(dāng)然，將處罰權(quán)與審批許可權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，會割斷行政職權(quán)的過程性特點。所以，對于行政處罰權(quán)的下放應(yīng)當(dāng)慎而又慎。

典型案例

最高法案例：城鄉(xiāng)規(guī)劃部門針對違法建筑的行政處罰職責(zé)相對集中到城管局后，不再具有對違法建筑的行政處罰權(quán)

裁判要旨

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“ 國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 ”根據(jù)該條規(guī)定，張掖市規(guī)劃局 為縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，具有對張掖市違法建設(shè)的處罰職責(zé) 。 但根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“ 國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使 ”的規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的省級政府 可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使 。 本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號《關(guān)于張掖市開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》， 同意張掖市成立張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。 其中包括 對未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件的行政處罰權(quán) 。在該批復(fù)中 還明確行政處罰權(quán)相對集中后，原有關(guān)部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由張掖市執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán) 。 另外張掖市機構(gòu)編制委員會辦公室張機編辦﹝2007﹞57號《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》， 確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負責(zé)對在建工程進行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等 。 本案中因張掖市規(guī)劃局 對城市規(guī)劃管理（除在建工程）的行政處罰權(quán)已集中由張掖市執(zhí)法局行使 ，故張掖市規(guī)劃局 已不再具有對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申2156號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鄧某平，男，1965年5月13日出生，漢族，個體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。（等8人）

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市規(guī)劃管理局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號。

法定代表人：劉學(xué)漢，該局局長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市城市管理行政執(zhí)法局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號。

法定代表人：邢學(xué)偉，該局局長。

委托訴訟代理人：費志榮，該局法制科長。

委托訴訟代理人：武應(yīng)國，該局干部。

一審第三人：甘肅新樂連鎖超市有限責(zé)任公司。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)東北郊工業(yè)園區(qū)。

法定代表人：李玲，該公司董事長。

委托訴訟代理人：李云，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：鮑克源，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

一審第三人：甘州區(qū)市場建設(shè)服務(wù)中心。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)南關(guān)市場內(nèi)。

法定代表人：陶力，該服務(wù)中心主任。

再審申請人王某鵬、鄧某平、施某、楊某玉琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年（以下簡稱王某鵬等8人）因訴張掖市規(guī)劃管理局（以下簡稱張掖市規(guī)劃局）、張掖市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱張掖市執(zhí)法局）不履行城市規(guī)劃管理法定職責(zé)一案，不服甘肅省高級人民法院(2016)甘行終130號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

王某鵬等8人起訴稱,甘肅新樂連鎖超市有限責(zé)任公司（以下簡稱新樂超市）于2005年在甘州市場東側(cè)修建的14間活動板房，未取得臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可證、臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬違章建筑的事實明確。其向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局申請要求拆除新樂超市修建的違章建筑，但張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局拒不履行法定職責(zé)，已經(jīng)構(gòu)成行政不作為。請求法院判令張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局履行法定職責(zé)，依法確認新樂超市在甘州市場東側(cè)修建的14間活動板房為違章建筑，并作出拆除違章建筑的行政處罰決定。

王某鵬等8人申請再審稱，1.再審申請人所訴兩行政機關(guān)確認拆除的活動板房是未經(jīng)規(guī)劃部門行政許可的違章建筑。兩機關(guān)構(gòu)成行政不作為，一、二審法院未關(guān)注實體公平和正義，未對行政合理性審查，認為確認違章建筑等事項屬于行政機關(guān)職權(quán)事項，不屬于人民法院審查范圍錯誤。2.張掖市規(guī)劃局負有對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法建設(shè)行為進行確認和作出行政處罰的行政職責(zé)。張掖市機構(gòu)編制委員會辦公室的批復(fù)不是法律，其無權(quán)確定張掖市規(guī)劃局的行政執(zhí)法權(quán)限及職能。張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2015﹞69號答復(fù)未對活動板房是否違法進行明確的認定，更未作出任何行政處罰，其行為構(gòu)成行政不作為，其作出的兩份函矛盾。3.張掖市執(zhí)法局對新樂超市作出的行政處罰未保證再審申請人的程序權(quán)利，適用已廢止的城市規(guī)劃法，該處罰不成立，是以罰款、補辦手續(xù)的形式代替拆除行為，屬變相的行政不作為。新樂超市修建的14間活動板房違反消防法，且是臨時建筑應(yīng)當(dāng)依法作出拆除的行政處罰。4.張掖市執(zhí)法局未依其《信訪事項實體性受理告知書》的承諾，對再審申請人請求事項于9月2日辦結(jié)并書面答復(fù)，構(gòu)成不作為。請求：1.撤銷甘肅省嘉峪關(guān)市中級人民法院（2015）嘉行初字第39號行政判決、甘肅省高級人民法院（2016）甘行終130號行政判決；2.對本案提起再審。

本院認為，不履行法定職責(zé) 是行政機關(guān)負有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的行政管理職責(zé)，在公民、法人或其他組織要求其履行職責(zé)時，不予答復(fù)、拖延履行或拒絕履行的行為 。王某鵬等8人分別向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出申請，請求行政機關(guān)履行法定職責(zé)確認新樂超市涉案14間板房為違章建筑并作出拆除決定。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第九條第二款關(guān)于“ 任何單位和個人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對舉報或者控告，應(yīng)當(dāng)及時受理并組織核查、處理 ”的規(guī)定，王某鵬等8人向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出的申請屬于對違法建設(shè)的舉報行為。因王某鵬等8人是 甘州市場中商業(yè)門店所有權(quán)人，其所舉報要求確認的違章建設(shè)對其經(jīng)營產(chǎn)生實際影響，故其申請行政機關(guān)確認違章建設(shè)并拆除的請求雖為舉報，但申請機關(guān)對其舉報事項的處理，與其有利害關(guān)系 。王某鵬等8人在其舉報違法建設(shè)后， 對行政機關(guān)的核查處理的行為具有原告主體資格 。具有法定職責(zé)的行政機關(guān) 對王某鵬等8人所舉報的行為不予核查、處理的，將構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

關(guān)于本案具有受理投訴及核查處理的法定職責(zé)機關(guān)的確認問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“ 國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 ”根據(jù)該條規(guī)定，張掖市規(guī)劃局 為縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，具有對張掖市違法建設(shè)的處罰職責(zé) 。 但根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“ 國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使 ”的規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的省級政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使。本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號《關(guān)于張掖市開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》， 同意張掖市成立張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。 其中包括 對未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件的行政處罰權(quán) 。在該批復(fù)中 還明確行政處罰權(quán)相對集中后，原有關(guān)部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由張掖市執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán)。 另外張掖市機構(gòu)編制委員會辦公室張機編辦﹝2007﹞57號《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》， 確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負責(zé)對在建工程進行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等 。本案中因張掖市規(guī)劃局 對城市規(guī)劃管理（除在建工程）的行政處罰權(quán)已集中由張掖市執(zhí)法局行使，故張掖市規(guī)劃局已不再具有對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán) 。故具有受理王某鵬等8人投訴并作出行政處罰職權(quán)的是張掖市執(zhí)法局。

關(guān)于張掖市規(guī)劃局是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)的問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條第一款規(guī)定：“ 任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。 ”王某鵬等8人作為甘州市場的商業(yè)門店所有人，與甘州市場整體改造中14間板房的建設(shè)有利害關(guān)系，其 向張掖市規(guī)劃局提出的申請中要求確認該板房為違章建筑的內(nèi)容，實質(zhì)上是就14間板房是否屬于違章建筑向張掖市規(guī)劃局提出了查詢 。張掖市規(guī)劃局收到王某鵬等8人申請后，作出張規(guī)函﹝2015﹞69號答復(fù)，認定王某鵬等8人請求的新樂超市修建的14間板房未辦理修建許可證，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。

關(guān)于張掖市執(zhí)法局是否構(gòu)成行政不作為的問題。張掖市執(zhí)法局具有對王某鵬等8人舉報違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。張掖市執(zhí)法局2015年4月在接到王某鵬等8人舉報申請后，依據(jù)張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號答復(fù)， 認定14間板房屬于經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)，向王某鵬等8人作出不屬于其執(zhí)法范圍的答復(fù) 。 2015年6月在獲知舉報建筑 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，即在8月對新樂超市作出了行政處罰 。張掖市執(zhí)法局 已對王某鵬等8人的違法建設(shè)的舉報申請作出了處理，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。對于張掖市執(zhí)法局對新樂超市作出的行政處罰，是其履行王某鵬等8人舉報申請作出的行政行為，該行政處罰是否合理、程序是否合法等不是本案所要審查的內(nèi)容 。對于王某鵬等8人提出的張掖市執(zhí)法局 未在其信訪事項實體性受理告知書規(guī)定承諾時間內(nèi)向其進行書面答復(fù)的問題 ，經(jīng)過核實，張掖市執(zhí)法局 確未依其出具的告知書，于9月2日前告知其已就王某鵬等8人投訴作出了行政處罰，但根據(jù)王某鵬等8人上訴及再審理由可知，王某鵬等8人已知道張掖市執(zhí)法局對新樂超市的違法行為作出了補辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證、行政罰款的行政處罰決定。 張掖市執(zhí)法局雖未向王某鵬等8人作出信訪答復(fù)，但已履行了對違法建設(shè)查處的法定職責(zé)，未作信訪答復(fù)并不影響本案的處理。

綜上，王某鵬等8人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款的規(guī)定，裁定如下：

駁回王某鵬、鄧某平、施某、楊某琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年的再審申請。

審判長　李　濤

審判員　汪國獻

審判員　王云飛

二〇一七年十二月十一日

書記員　趙　貝

轉(zhuǎn)自：行政訴訟和行政復(fù)議 農(nóng)法實務(wù)