田孟 | 警惕農村政策的極端化執行

田孟

中南大學公共管理學院副教授

一、導言

近年來，筆者在中西部地區農村調研時發現，部分農村政策存在“極端化執行”的傾向，并且在某些方面已經造成了比較嚴重的問題，需要引起有關方面的高度重視。所謂農村政策的“極端化執行”，主要是指一些地方在執行國家有關政策的過程中，將政策的部分規定或要求推向極端，并在具體執行政策的時候采取了比較簡單粗暴的方式。簡單舉幾個例子：

二、農村政策極端化執行的表現

（1）農民“出行難”與農村客運政策的極端化執行

近年來，盡管私家車在我國日益普及，但農村地區的很多農民群眾仍然面臨較為嚴峻的“出行難”問題。有一種觀點認為，農民“出行難”，主要是因為農民太分散，農村客運行業的成本太高；且隨著打工經濟的興起，農民大量外流，農村空心化，加劇了“出行難”的程度。上述觀點雖有一定道理，但卻不能解釋筆者在實地調研中發現的問題。調研期間，很多農民表示，“出行難”的問題并不是一直存在，而是近些年的新情況，并且有越來越難的趨勢。

調查發現，本地農村是在2000年前后興起了外出務工的熱潮，村莊也隨之日益“空心化”，在外人口占全村總人口的比重從30%左右逐漸增加至50%左右。在2000年以前，絕大多數農民都在村，農民外出的目的地以到集鎮為主，到縣城為輔，屬于短程出行，主要是去趕集或者辦事，此時的出行工具以私人經營的機帆船為主，以政府運營的中巴車為輔，出行方式“水陸并具”，是一種多元化的農村客運模式或體系，幾乎也不存在“出行難”的問題。

2000年以后，農村人口開始大量外流，越來越多的農民開始“長程”出行。與短程出行的經常性和日常化不同，長程出行并非經常發生，很多農民可能一年也就需要兩次長程出行的客運服務，依托現有的公共運輸服務體系就能夠滿足要求。因此，長程出行并不困難。然而，在短程出行方面，農村人口的減少和鄉村的空心化導致了集鎮功能的快速萎縮，鄉村集市明顯縮小，再加上河道采砂對河床的破壞以及上游修建水電站造成的水位下降，以私人經營的機帆船走水路的客運運輸業快速消亡，農民的短程出行越來越依托陸路客運服務系統。作為對機帆船水路客運方式的替代，私人經營的三輪摩托車陸路客運方式日漸興起，逐漸形成了以三輪摩托車為主，政府運營的中巴車為輔的新模式，此時也幾乎沒有“出行難”問題。

很多農民表示，本地真正出現“出行難”的問題是近些年各界對農村交通安全問題的過度重視。客觀上說，三輪摩托車載客確實存在一定的安全隱患，特別是在相關從業人員、運營車輛等等缺乏明確的管理規定的情況下，在這一時期經常發生交通安全事故。在此背景下，合理的做法應該是加強對從業人員交通安全的教育和技能培訓，明確載客三輪車的各方面要求和車輛檢修制度等等。然而，一些地方卻是一刀切地采取了禁止三輪摩托車載客的方式。結果，三輪摩托車載客造成的安全問題確實不復存在了，但是農民“出行難”的問題卻出現了。政府原本是寄希望于私人購買四輪面包車，來彌補取締三輪摩托車載客之后空出來的市場需求。但與一輛三輪摩托車才3000-5000塊錢的價格相比，一輛四輪面包車的價格是5-6萬元。農村的客運服務利潤本就十分低廉，當地每5天趕一次集，從事客運服務的農民一年下來，去掉油費和維修等也就掙個1萬元左右。用四輪面包車跑運輸實在劃不來，所以沒人響應。在政府多輪的打擊三輪摩托車載客的背景下，私人的短程客運服務逐漸退出市場。

在此背景下，政府并沒有加大對公共運營的農村中巴車服務的投入力度，以彌補政策限制導致的農村私營客運服務供給不足給農民出行方面造成的困難，反而寄希望于所謂的市場機制的自動調節機制，結果，造成了城鄉之間公共客運服務差距的進一步拉大。在市場化和政府職能變革的背景下，從縣城發往各個鄉鎮的中巴車的車次越來越少，價格卻越來越高，而且客運服務的質量也越來越差，并與縣城及其周邊鄉鎮的公共交通形成了鮮明對比。

本來，國家高度重視農村客運安全問題，體現了對農民生命財產的重視和關切。但是，國家在自上而下出臺了一系列加強和改善農村交通客運服務政策之后，一些地方片面地執行了這些政策，把安全問題提高到了絕對化的程度，以安全的名義一刀切地執行各種禁止性的政策，沒能正確處理“安全”和“客運”之間的關系，制度性地造成了農民的“出行難”問題。

因此，可以認為，農民“出行難”問題與極端化地執行國家關于農村客運政策密切相關。從總體上看，農村客運安全是農村客運服務的一部分，國家高度重視農村客運安全工作，根本目的是要加強和改善農村客運服務。但一些地方為了所謂的安全，直接將客運服務消滅了。以這樣極端化的方式保證所謂的“安全”，是以禁代管，本質上是一種懶政，是“亂作為”。

（2）農民“生計難”與農林水政策的極端化執行

調研期間，很多農民向筆者反映，現在的農村生計越來越難，日子越來越難過，有很多政策也讓他們越來越看不懂。其中最讓他們想不通的是，祖祖輩輩都靠山吃山、靠水吃水，近年來卻因為一些禁漁政策和林業政策等等，搞得他們靠山不能吃山、靠水不能吃水。

筆者此次調研的農村地區屬于武陵山區，長江的重要支流沅江貫穿其境，耕地資源較為匱乏，山林和水域資源較為豐富。以G村為例，人均耕地約0.5畝，遠低于全國平均水平。在耕地資源十分有限的情況下，當地的山山水水養育了這一方人口，他們的祖祖輩輩都是上山下水討生活。即使在過去社會，也是秉持樸素的生存第一的正義倫理，山林水域歸私人所有，附近的農民也還是可以上山打柴燒炭，下水撈魚摸蝦，而不會受到主家的排斥。

在2000年以前，當地農民家庭的收入主要靠農業。但受本地資源稟賦的影響，可以細分為四種基本類型：一、水田里種植水稻；二、旱地里種植玉米、花生和柑橘等；三、山林里燒炭、打柴；四、到河里打漁撈蝦。其中，由于水田面積較少，主要是自產自銷。到河里撈魚摸蝦，主要也是自己吃，相當于多了一個“菜園子”。與通常意義上的菜園子不同的是，這個“菜園子”產的不是蔬菜，而主要是魚蝦等蛋白質。這兩筆主要是起到了減少家庭貨幣支出的作用，能夠很好地提高農戶家庭的生活質量。而在山林種植柑橘、花生、玉米等經濟作物，以及在山林里燒的炭和打的柴，除少部分是滿足自家的需要外，絕大多數是要在市場銷售，主要起到增加家庭貨幣收入的作用，以供孩子上學、結婚、蓋新房子等大項開支。

2000年以后，打工經濟興起，農民家庭收入的結構發生了變化，形成了“以代際分工為基礎的半工半耕的家計模式”。農民家庭的收入來源包含了農業和工商業兩大類型。其中，老年人在家務農，順便照顧孫子、孫女，從事農業生產主要起到的是減少家庭貨幣支出的效果。而年輕人進城務工，主要起到增加家庭貨幣收入的作用。在此背景下，當地農村的旱地利用率和利用強度大大下降，種植玉米、花生和柑橘的農戶越來越少。很多旱地荒蕪了，稍微勤奮一點的農戶則在開始造起了一般需要15-20年才能有收益的杉樹、松樹等經濟林。

盡管大多數青壯年都外出務工了，但留守在村的老年人依然還需要就近討生活。與此同時，農村里面總是會有少數的一些青壯年，因為各種原因——孩子太小、老人太老需要照顧或者孩子需要陪讀等——留在家里出不去，他們僅靠自己的那點農田不足以滿足家庭所需。在本地耕地資源特別有限的情況下，山林和水域就成了他們改善和提高生活的重要場所。

調研發現，當地有在夏秋晚上到河里捕魚撈蝦，秋冬時節到山林里燒炭的習慣。農民們白天在水田里干農活，晚上吃過晚飯，就到河邊游泳，順便放釣、下網，一天的疲勞驅散殆盡。很多時候，一個晚上也就收獲20-30條小魚，主要是為自家的餐桌增加一些葷腥。運氣好點，收獲頗豐，就把魚曬干，留到秋冬時節吃。還有多的，就拿到集市上換點零花錢。當地也有少數農民多買了幾幅漁網，造了一個小小的烏篷船，在水上只靠打魚摸蝦謀起了自家的生活，他們打撈上來的魚蝦也主要是供應集鎮上的居民以及附近的鄉里鄉親，一年下來，不僅可以掙到1-2萬塊錢，而且也不影響自己的農業生產，還可以照顧孩子和老人等。

到了秋冬時節，一些留守在村的農民們便開始“刀斧入山林”了。選一個開闊的地方，挖一座土窯，砍伐一些較為優質的木頭和樹根，開始燒炭。由于祖祖輩輩都是“燒炭翁”，技術自然不用說，再加上原材料的優質，當地農民燒出的木炭往往供不應求，備受市場青睞。一窯炭，前前后后大概需要大半個月的時間，而且很多時候要在山上忍受饑寒，十分辛苦。一年下來，燒十窯炭不成問題。除了自己留用一部分木炭以外，絕大多數是賣出去了，每窯大概可以賣1000-2000元。這樣一來，當地比較勤勞的農民燒炭一年也可以獲得1-2萬元。不太勤勞的人則只燒1-2窯，主要是自己用的——過年期間就不需要另外花錢買炭了。

總之，在村莊有大量青壯年外出以后，當地農村主要有兩個群體：絕大多數的老年人和少部分中青年農民。這兩個群體都對進山燒炭和下河撈魚摸蝦有需求，但在功能上有顯著的差異：其中，絕大多數老年人上山燒炭和下河撈魚摸蝦主要是為了在不增加家庭的貨幣支出的情況下改善自己生活的質量，而少數因為各種原因留在農村的青壯年，在不管是上山燒炭，還是下河撈魚摸蝦，都構成了他們重要的增加家庭貨幣收入的渠道。實際上，也唯有如此，才能讓這些青壯年在沒有外出務工的情況下，依然能夠獲得不低于那些外出務工的家庭的收入水平，從而滿足自己家的各種生活需要。這些人因為年富力強、常年在村，因此也構成了村莊秩序的重要維持者，是農業生產和農村生活的中堅力量，是村組干部的重要后備軍。

遺憾的是，上述平衡的狀態因為近年來當地極端化地執行所謂的農林水禁令而被打破了。近年來，在國家自上而下的長江“禁漁”政策和“封山育林”、森林防火等政策的大背景下，一些地方的基層政府不顧當地實際，片面、僵化地執行政策，搞得群眾十分困惑和反感。

調研發現，當地政府明確要求，所有的私人漁船“上岸”，并由政府低價收購后全部銷毀。那些以前在人民公社時期屬于“漁業社”的農民，能夠提供相關證明材料的，給予相應的生活補貼。而那些不是“漁業社”的農民，盡管改革開放以來都是在河里討生活的，一概不進行生活補貼。整條河流不允許電魚、藥魚、網魚等，唯一開了一點點口子的是可以釣魚，但也只允許一人一桿。一個人若是同時有兩桿及其以上，一旦發現，就要沒收釣具，并酌情處罰。同時，漁政部門也鼓勵農民相互舉報，凡是舉報經查實的，給予舉報人相應的物質獎勵。

而在關于農民燒炭的處理方面，當地政府也是一刀切地執行了所謂封山育林政策和森林防火政策。政府林業部門和村里都有專門負責林業的干部，秋冬時節，他們在山上巡邏，重點就是禁止農民上山燒炭。但凡發現農民挖窯，就搗毀，并給與當事人相應處罰。如果農民偷偷挖窯沒被發現，則在后期燒炭的過程中，一旦發現有冒煙的地方，就會重點排查。

總之，通過上面的一系列禁止性政策的極端化執行，絕大多數農民都失去了下河撈魚摸蝦和上山燒炭的機會。從祖祖輩輩都是靠山吃山、靠水吃水的狀態，轉向了靠山卻不能吃山，靠水卻也不能吃水的尷尬狀態，這是很多農民都想不通的地方。也因為失去了下河撈魚摸蝦和上山燒炭的生計，家庭生活的貨幣支出明顯增加，質量明顯下降。留守在村的老年人感覺到生活越來越拮據困難，特別是現金越來越難找到，而留守在村的原本就不多的青壯年則不得不外出謀生，村莊也更加沒有人氣，更加死氣沉沉，更加凋敝而沒有了生機與活力。

如果當地農民“生計難”的問題只是停留在這個層面也就罷了。但事與愿違，在實地調研中，筆者進一步發現，政策的極端化執行實質性地增加了一線干部——特別是執法者的權力，給了少數人尋租的機會。在具體執行政策的過程中，一線干部具有較大的自由裁量權，可以睜一只眼閉一只眼。中國農村地域遼闊，高度分散，處于政策頂端的高層根本不可能詳細地獲得關于政策末端的具體執行細節，這就給了位于執行端的基層干部提供了很大的權力運作空間。特別是這樣被基層極端化執行的禁止性政策，實質上并沒有實現全員的禁止性效果。

實地調研期間，一些農民向筆者反映，在政府的“禁漁令”頒布以后，那些絕大多數老實怕事的農民確實不敢再下河撈魚摸蝦了，然而那些膽子大的——特別是與特定干部有關系的人，卻依然我行我素，似乎不知道有“禁漁令”，執法者對其也是睜一只眼閉一只眼。這樣一來，違背政府政策的行為反而成為了證明當事者“有本事”的根據，國家政策成為了具體的政策執行者謀求個人私利的工具和手段，這顯然會大大削弱國家政策的嚴肅性和權威性。

筆者認為，從基本的常識都可以知道，國家出臺保護大長江流域、封山育林和森林防火等相關的宏觀政策，最重點的對象肯定不是這些祖祖輩輩都是靠山吃山、靠水吃水的普通農民，因為他們下河撈魚摸蝦和上山燒炭的行為已經持續了很多代人和很長一段時間，所使用的生產工具也是相對原始簡單的，對生態環境的破壞很有限。實踐證明，這些上山下河討生活的農民并沒有對河流和山林造成實質性的破壞。政策針對的主要對象應該是那些利用高科技手段、資本投入密集，專門以利潤為目的經營主體。然而遺憾的是，一些地方的基層政府在執行政策的過程中，卻將執法對象瞄向了普通農民，捏軟柿子，搞得老百姓正常的生產生活節奏被打亂，甚至陷入了生活困難的境地。這顯然也是一種政策的極端執行的表現。

三、小結與討論

筆者認為，政策的極端化執行主要是因為一些地方片面地理解和執行國家政策和發展理念。在執行政策的過程中，根本沒有，或只是形式化地走群眾路線，實際上并未開展細致深入的群眾工作，對農民采取簡單粗暴的命令主義工作方式，引起了廣大群眾的強烈反感。正所謂“過猶不及”，被推向極端的政策往往背離了政策的初衷，造成了更多、更大的問題。用當地一位老農民的話來說，就是“上面說要左，他就搞極左；上面說要右，他就搞極右；結果不管是左還是右，到下面都變成了一刀切、走極端”。極端化地執行政策是把政策之水搞混的“極高明”辦法，這種辦法不僅讓國家政策背離了初衷，而且也是對群眾的“瞎折騰”。

農村政策的極端化執行是對黨的新發展理念的嚴重偏離。習近平總書記多次指出：“經濟社會發展是一個系統工程，涉及多方面因素，開展工作必須綜合考慮政治和經濟、現實和歷史、物質和文化、發展和民生、資源和生態、國內和國外等多方面因素，切忌單打一、簡單化、亂作為。不作為對黨和國家工作有危害，但有時亂作為可能造成的危害更大！”

農村政策的極端化執行是不講辯證法的表現，它取消了政策的大前提，把注意力聚焦到了一些細枝末節，并以十分簡單粗暴僵化的方式落實這些細枝末節的規定，形成了對政府公信力的極大傷害。本來，國家出臺農村客運政策的目的是為了讓農民更好出行，政策執行的結果卻是農民出行更難了。所謂的安全成了唯一的目標，安全被絕對化，其代價卻強行轉嫁給了普通農民，與習近平總書記關于“沒有絕對安全，要立足基本國情保安全，避免不計成本追求絕對安全，那樣不僅會背上沉重負擔，甚至可能顧此失彼”的重要論述背道而馳。同樣的道理，國家出臺保護長江流域和保護山林資源的宏觀政策，需要地方各級政府特別是基層政府結合本地的實際情況，有針對性地出臺相應的實施方案，在推行國家政策的過程中切實保障農民的切身利益，尊重農民的正當利益訴求，妥善解決受影響農民的生計問題，以獲得農民的理解和配合。然而，在政策執行的過程中，一些基層政府打著“國策”的名義，不顧本地實際，不深入群眾做細工作，粗暴地推行政策，甚至借機進行權力尋租謀取私利，不僅嚴重影響了“國策”的嚴肅性和權威性，而且也讓一些農民的生產生活陷入了困境之中。

從更深層次的角度來說，中國是一個大國，區域差異很大，從中央到地方再到最基層，存在很多的層級和很長的鏈條。國家政策主要是通過這樣一個多層次、長鏈條的管道傳遞到了最基層。基層為了更好地完成上級布置的各種任務和要求，天然地有加碼的沖動和需要。這是因為，由于下級執行上級政策的過程客觀上也是上級考驗下級在政治上是否忠誠的過程，因此，作為最基層的政府往往寧愿“過”也不愿“不及”——限制性政策往往到基層就變成了禁止性政策。而由于對政策執行一線的監督存在天然困難，這些禁止性政策又很容易演變成政策執行者以權謀私的重要機會。筆者認為，在經歷了疫情沖擊和目前全球正處于經濟下行周期的大背景下，我國廣大農村地區需要休養生息，政策——特別是限制性政策不宜過多、過細和過泛，要改變政策執行者單純地在官僚體系內向上負責的格局，強化和重塑基層政權向下負責的機制。與此同時，要加強基層政府的能力建設，更好地發揮和承擔公共職能。