研究 | 黃迎虹：殖民時期征地老法，印度為何沿用一百多年？

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作者|黃迎虹

編輯|余佳軒

審核 |單敏敏 江怡

摘要

印度的征地制度經(jīng)歷了殖民主義立法到后殖民主義立法的變革。殖民主義的征地立法是以英殖民政府的利益和便利為驅(qū)動的，其法律精神與英國本土的征地法律完全不同，并且展現(xiàn)出以行政為中心、剝奪被征地者利益、極度不公平的殖民特性。這在印度的《1894年征地法》中得到集中體現(xiàn)。這部征地法在印度獨立后很長的一段時間里并沒有被廢止，而是被熱衷于通過征地進行大項目建設(shè)的發(fā)展主義國家和鼓勵招商引資、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自由化國家繼承和廣泛實施。與此同時，這部殖民立法最初就遭到了印度社會的反對，隨著后殖民國家的建立，特別是在印度經(jīng)濟新自由化后，這種反對愈演愈烈，直接導(dǎo)致征地矛盾激化。征地矛盾和征地困難成為限制印度長遠發(fā)展的最重要問題之一。在這樣的新背景下，這部殖民主義法律遭遇真正的挑戰(zhàn)，最終被新的、更強調(diào)保護民眾利益、更加民主化的征地法律取代。印度的征地制度變革過程顯示，殖民主義本質(zhì)上是一種不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)，很容易被新的后殖民國家繼承、強化并廣泛利用，因此去殖民化注定是一個充滿斗爭、反復(fù)盤旋的漫長過程。

關(guān)鍵詞：殖民性 去殖民化 征地 經(jīng)濟新自由化 印度

《1894年征地法》和《2013年征地與安置重建法》。圖源：amazon.in

2013年，印度通過了一部新的征地法律，即《土地征收、重建和安置中公平賠償與信息透明權(quán)利法》（The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013）。這部法律取代了已存續(xù)近120年的《1894年征地法》（Land Acquisition Act of 1894），根本改變了印度的征地制度，使印度的征地進入歷史新階段。

奇妙的是，印度原有的征地法承續(xù)自其殖民地時期，該法由英國殖民者制定，服務(wù)于英國殖民者的利益。印度獨立后，這樣的一部法律竟然在基本沒有改變的情況下延續(xù)了下來。后殖民的新獨立國家并沒有對這部法律進行重大修正，反而變本加厲地利用其進行大規(guī)模征地，從而造成廣泛的社會沖突，甚至被認為造成了“土地戰(zhàn)爭”[1]，有觀點認為這成為阻礙印度發(fā)展的最大問題。[2]

為什么一部深具“殖民”特性的法律，能夠在印度獨立后依然被廣泛適用近70年？是什么原因，讓后殖民國家愿意去接受一項由殖民者建立的法律制度？又是什么原因使得這種殖民法律遭到非議，最終被新法律取代？印度征地法的變革過程能夠?qū)ξ覀冇^察后殖民國家的去殖民化過程提供什么樣的啟示？這是本文關(guān)注的核心問題。

一、現(xiàn)有研究述評

從目前的研究看，關(guān)于印度征地（land acquisition）的研究與印度去殖民（decolonialization）過程的研究處于相對分離的狀態(tài)。關(guān)于征地的研究很少采用去殖民的視角來觀察。絕大多數(shù)對印度征地制度的研究會追溯《1894年征地法》，并指出其中存在的各種問題。[3]當(dāng)然，也有研究回顧《1894年征地法》的整個發(fā)展過程，甚至包括這部法產(chǎn)生之前關(guān)于征地的法律，如《1870年征地法》（Land Acquisition Act，1870）等，[4]但是很少有研究去著力解釋本文前述的問題，尤其是在去殖民的視角下系統(tǒng)地解釋這部法律的變遷歷程。

當(dāng)然，這絕不意味著缺乏對這部法律的殖民特性的研究。在這一意義上，我們可以發(fā)現(xiàn)許多零散但重要的研究。羅伊（Animesh Roy）在《土地和農(nóng)村研究期刊》（Journal of Land and Rural Studies）上的一篇文章是少有的試圖系統(tǒng)解釋這一法律變化過程的研究。在他看來，英國殖民政府是為了確保高效和低價征地，實現(xiàn)對印度礦產(chǎn)的掠奪和進行鐵路建設(shè)等而制定了舊征地法。這一觀點與絕大多數(shù)討論這個問題的學(xué)者大體一致。[5]然后，他進而解釋了后殖民地時期（特別是尼赫魯執(zhí)政時期）沿用這部法律的原因。在他看來：

殖民的統(tǒng)治在1947年被終結(jié)了。但是英國對印度資源的長期掠奪導(dǎo)致了新成立的國家在財政上捉襟見肘。因此，盡管在1950年通過了共和國的憲法，并且有機會去糾正這部殖民時期的《1894年征地法》里面的種種錯誤，這時國家也只能對其不動分毫，以便可以推動由尼赫魯所提倡和推行的后殖民“發(fā)展主義”戰(zhàn)略。[6]

正如他在其后篇幅所解釋的，因為這部征地法可以保證國家更加快捷高效地征地，也可以減少征地成本，后殖民政府并無意愿修改這部法律，這樣才可以大規(guī)模地發(fā)展重工業(yè)，增加本地工業(yè)產(chǎn)品的增值，實現(xiàn)國家發(fā)展。[7]

在印度經(jīng)濟自由化改革特別是1991年之后，以混合經(jīng)濟和在國家指導(dǎo)下的工業(yè)化為根本特點的尼赫魯主義發(fā)展道路已經(jīng)被拋棄了，但是《1894年征地法》不但沒有被廢止，其適用范圍反而更大。[8]他的解釋與絕大多數(shù)這個領(lǐng)域的學(xué)者一樣（如列維恩[Micheal Levien]等），將其歸納為國家扶助資本家，以推動經(jīng)濟增長。或者說，他們認為，國家在有意剝奪農(nóng)村有產(chǎn)者的土地，使其失去生產(chǎn)資料，從而為資本的原始積累準備條件。[9]

表現(xiàn)各方勢力征收土地的漫畫。圖源：nedaindia.wordpress.com

如前所述，對不同時期關(guān)于《1894年征地法》的殖民特性和原因的解釋以及對新自由主義時期《1894年征地法》的親商特性的研究并不少見。羅伊的主要貢獻在于提供了一個完整的、連續(xù)的、從1824年當(dāng)?shù)氐谝徊坑嘘P(guān)征地的法律出臺到2013年新征地法變遷過程的全面解釋。這是一項罕有的研究。當(dāng)然，他的解釋并不讓人滿意，主要原因有以下兩方面。

第一，他并沒有系統(tǒng)地區(qū)別殖民時期的法律和殖民化的法律這兩種概念。如果一部法律是在殖民時期由殖民政府制定的，它很可能是符合殖民者而非被殖民者的利益。但是僅僅指出一部法律的產(chǎn)生背景，甚至只是指出這部法律的后果，并不足以證明這是一部殖民立法。必須從這部法律本身的精神以及這部法律與母國的類似法律對比來證明一部法律是不是殖民立法。許多研究者(包括羅伊)并沒有揭示這個問題。

第二，他沒有面對殖民法則與主權(quán)法則之間存在的潛在沖突。一部殖民立法是符合殖民者利益的。如果新成立的主權(quán)國家沒有去消除這部法律中的殖民要素，其背后的含義恐怕不只是新主權(quán)國家為了降低征地成本而確保征地效率的解釋所能消解的——因為這個出發(fā)點本來就與殖民政府的立法動機沒有區(qū)別。如果這樣論證，只會得出一套殖民權(quán)力結(jié)構(gòu)在后殖民時代可以自然而然地繼續(xù)存在的結(jié)論，而不是相反。換言之，一種殖民法律在后殖民的主權(quán)國家里可以成功地延續(xù)下來，是一個深含內(nèi)在矛盾的事實。它無疑沖擊了后殖民的主權(quán)原則，并且造成了法律制度中內(nèi)在的矛盾與沖突。這一點恰恰是目前征地研究文獻所沒有充分論述的地方。

在征地研究中，這類文獻的缺陷恰恰是去殖民化（decolonization）的既有文獻可以填補的。在后殖民主義的研究中，有不少文獻揭示了后殖民國家對殖民時期的權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律的繼承性。這種繼承性，有時被稱作殖民性（coloniality）。有文獻表明，去殖民不該只是簡單地被理解為主權(quán)政府對殖民政府的取代。在印度的語境內(nèi)，這種簡單的理解被圣雄甘地批評為“沒有英國人的英國制度”[10]或者“雖不是老虎，但是有老虎的天性”[11]的奇異存在。事實上，后殖民政府通常都會繼承殖民政府的習(xí)慣、做法和話語，[12]更重要的是，它們還會對殖民地時期形成的行政機構(gòu)和法律制度不加選擇地加以繼承。[13]在這種繼承中，隱藏在殖民地時期的明顯的“統(tǒng)治和壓制”特性也會被后殖民政府繼承下來，甚至還會變本加厲，加以強化。[14]他們有時會被用來論證后殖民政府面對選民所應(yīng)具有的獨立性和超然性，或者用來實行對弱勢群體（在印度通常表現(xiàn)為對庶民群體）的壓迫。 [15]

當(dāng)然，正如巴希（Upendra Baxi）指出的，后殖民的主權(quán)國家對殖民法律和政治制度并非完全繼承的，而是既有繼承又有修正的。[16]那么問題的關(guān)鍵是在哪些方面繼承，在哪些方面拋棄或修正？如果是繼承的法律，又是在什么時間、什么情況下發(fā)生改變的？其背后的動力機制是什么？對這些問題的討論，尤其是聚焦某個單項法律制度的變遷過程，可以給我們提供完整的關(guān)于去殖民過程的解釋。

在此意義上說，印度征地法的演變過程是一個典型的案例：一方面，征地是一種國家主權(quán)的體現(xiàn)，它充分展示了特定的國家與社會的關(guān)系，與關(guān)于殖民與后殖民的討論契合；另一方面，印度的征地法是一部具有核心法典的法律，其整個立法過程也完整地體現(xiàn)了殖民化、再殖民化和去殖民化的演變歷程，可以為我們審視去殖民化提供一個聚焦的視角。

本文正是在這樣的理論關(guān)懷下展開論述的，試圖聯(lián)結(jié)印度征地研究和后殖民研究兩類問題，討論印度征地制度變遷背后的政治斗爭及其邏輯。

二、以掠奪為出發(fā)點的殖民法律:

舊征地法1.0（1820—1947）

英國殖民時期印度的征地法最早可以追溯到《1824年孟加拉管治法》（Bengal Regulation Act, 1824）。這部法律規(guī)范了英國東印度公司在當(dāng)時孟加拉境內(nèi)的威廉堡進行征地的權(quán)力。其后，相似的法律也逐漸擴展到孟加拉、孟買和馬德拉斯等英殖民直轄區(qū)域。這些法律都是獨立的、區(qū)域性的法律，具體的規(guī)范也有所不同。直到1857年，英國殖民者才通過了《1857年為公共利益征收土地法》（Acquisition of Land for Public Purposes Act, 1857），首次在英國殖民直轄范圍統(tǒng)一了征地法律。[17]其后，這部法律再經(jīng)歷兩次細微的修改后，被《1870年征地法》取代，24年后又更新并確定為《1894年征地法》并在英國殖民時期經(jīng)過七次修改。印度獨立后，該法不僅沒有被廢止，反而適用范圍由原英國直轄區(qū)域擴展到全印度，成為全印最主要的征地法律。這部法律總共經(jīng)歷了14次修改，其有效期橫跨了三個世紀，直至2013年底被廢止，規(guī)范了印度征地達119年之久。

在漫長的殖民地時期（1757—1947），印度的征地法經(jīng)歷了緩慢的孕育、生長和成型的演化，最終隨著《1894年征地法》的出臺而基本定型。綜合而言，這部法具有明顯的殖民性。換言之，這部法律深刻地體現(xiàn)了殖民政府的利益，為此不惜犧牲被殖民者（主要是土地所有人、持有人或其他依賴土地為生的人群）的利益。這主要體現(xiàn)在以下五方面。

第一，對征地的公共用途（public purpose）沒有任何界定。在1984年進行重大修改之前，這部法律的各個版本一直都沒有關(guān)于公共用途的任何界定。這就允許政府可以隨意解釋公共利益，并據(jù)此征收土地，實質(zhì)上無限擴大了政府的征地權(quán)力。

第二，允許政府為公司征地。雖然政府為公司征地的實踐早已有之，但是在征地法律中明確規(guī)定政府可以為公司征地始于《1870年征地法》。該法第七部分專門有一章詳細規(guī)范為公司征地的細節(jié)。這是一個頗具爭議的規(guī)定。因為這使得為企業(yè)征地合法化了——盡管政府會盡力解釋為企業(yè)征地符合公共利益。為此，歷史上，有幾次（包括印度獨立后）法院否決了為企業(yè)征地的情況，英國殖民者不得不重新修改法律，使已發(fā)生的征地合法化。[18]

第三，賠償不足。英國殖民者在確定賠償時，以市場價格作為賠償?shù)臉藴省５怯捎诖_定征地賠償?shù)臅r間點不同，土地市場價也大大不同。再者，如何確定市場價以及由誰來確定市場價也有很大的講究。因為已登記的交易很可能遠遠低于實際價格，更何況在宣布征地后，土地價格會發(fā)生變化。因此，如何確定市場價格就是一個很大的爭議問題。縱觀這部征地法的整個發(fā)展過程，如何解決賠償爭議（包括如何確定賠償價格和確定獲得賠償?shù)睦嫦嚓P(guān)人等）是這部法律歷次修改要解決的核心問題。在這個問題上，英國殖民者最初也采取英國式的比較寬松、公平和民主的規(guī)定，例如依照《1857年征地法》的規(guī)定以政府獲得土地的時間來確定市場價格并任命兩名仲裁員（arbitrators），或者依照《1870年征地法》的規(guī)定由法院任命價格評估員（assessors）來評估市場價。但是隨著時間的推移，政府逐漸修改了這些規(guī)定，不僅廢除了中立機構(gòu)評估土地價格的規(guī)定，甚至不斷修改確定土地賠償價格時間的標準，由《1870年征地法》規(guī)定的政府發(fā)布征地裁決（award）的時間改為《1894年征地法》規(guī)定的政府發(fā)布征地聲明（declaration）的時間，以此前推土地賠償時間，降低征地賠償總額。其后政府在對《1894年征地法》的后續(xù)修改中，又修正為政府向土地利益相關(guān)人通知（preliminary notification）的時間。這雖有所改善，但仍與土地真正被征收的時間差距達到兩年以上，土地價格發(fā)生很大變化，從而觸發(fā)爭議。[19]

此外，由誰來確定土地價格也會影響實際發(fā)生的賠償。由一個中立的機構(gòu)來確定土地價格，本來是一個更民主、更客觀的做法。但是正如克里希南（Eesvan Krishnan）所說，“在殖民官員的眼里，（《1847年征地法》的這個規(guī)定）放任了毫無檢點的仲裁者‘掠奪公共財政’”，這成為殖民政府在1870年修訂征地法的動機，即“減少幾十萬英鎊的開支”。[20]但是，由法院任命評估員的設(shè)置，仍然無法讓殖民者滿意，最終確定的制度是由地方長官（也稱收稅官[collectors]），也就是負責(zé)征地的官員來確定土地價格。這樣就大大擴大了征地方的權(quán)力，在實際操作過程中，征地官經(jīng)常以市場登記價格來確定土地價值，這實際上造成了賠償不足的問題。雖然殖民政府將土地賠償?shù)臉藴视墒袌鰞r提升到1.15倍的市場價，[21]也仍然無法足額賠償被征地者的損失。

漫畫直觀表現(xiàn)征地賠償不足對被征地者的影響。圖源：advocategandhi.com

第四，沒有任何安置和再安置措施。這部法律的各個版本都對安置與重建（rehabilitation and resettlement）沒有任何規(guī)定。這對于處于前現(xiàn)代、土地市場還沒發(fā)展起來的印度來說非常不合時宜。因為對于農(nóng)業(yè)國家的農(nóng)民來說，失去土地，同時也意味著失去生活來源，而如果同時失去了房子，就很可能無處安身。在這種前現(xiàn)代的國家中，農(nóng)民以及生活在土地上的佃農(nóng)等，就算取得了一定的賠償，也很難或者無法購買相應(yīng)數(shù)量的土地來維持其生產(chǎn)生活。[22]這一點與工業(yè)化國家的情況完全不同，為此，缺乏安置與重建措施，很顯然就把農(nóng)民、牧民、部落民等群體從土地上連根拔起，讓他們成為失地群體（displaced population），大大惡化了其生產(chǎn)生活狀態(tài)。[23]

第五，也是最關(guān)鍵的一點，這些法律根本上是要確立一個以行政權(quán)（也就是征地方）為中心的征地制度。從英美法的角度看，所謂的平衡和公正的原則在這些法律中完全消失了。具體而言，征地方（政府以及代表政府進行征地的地方長官）全面掌控了征地的各個環(huán)節(jié)。征地的決定是由政府，甚至是地方長官做出的，無須通過議會討論。征地的通知、宣布和裁定、聽取和裁決申訴、取得和強制取得土地，都是由地方長官做出的。地方長官最終甚至獲得評估、分配、裁決土地賠償?shù)臋?quán)力。在整個征地過程中看不到議會的影子，法院的干預(yù)也非常有限——根據(jù)這些征地法律，法院只能按照這部法律規(guī)定的原則對土地賠償?shù)臓幾h做出裁決，而無權(quán)在這部法律規(guī)定的內(nèi)容之外過問征地決定本身（即推翻征地決定）。[24] 更甚，自《1870年征地法》開始，這些法律還增加了緊急條款，如《1870年征地法》的第17條授權(quán)地方長官在通知征地后的15天內(nèi)可以獲得土地。[25]根據(jù)這一條款，即便是來自法院訴訟的糾葛，地方長官也可以擺脫并在很短時間內(nèi)完成征地。

以“行政權(quán)為中心”的制度設(shè)計典型地體現(xiàn)了這些法律的“殖民性”。事實上，英國在印度的殖民體制中各級立法會（assembly or council）的成分比較復(fù)雜，其中也有一定數(shù)量的印度本土議員，特別是1920年之后，以英印中央立法會（The Central Legislative Assembly of India）為例, 145名議員中，就有101名議員是本土間接選舉產(chǎn)生。[26]以“行政權(quán)為中心”的征地制度把全部權(quán)力放在了行政權(quán)這一殖民者可以全面控制的領(lǐng)域，從而成功地回避了立法會及其中本土議員的監(jiān)督。

一部法律的殖民性不僅會從這部法律體現(xiàn)的殖民利益展現(xiàn)，還可通過這部法律與同時期殖民者母國法律的區(qū)別來進一步彰顯。在英國，征地被稱為“強制購買”（compulsory purchase），雖然稱呼不同，但是本質(zhì)上也是一種征地權(quán)（一般英文稱Eminent Domain）。英國的征地立法在三個基本點上與英屬印度的征地立法根本區(qū)別開來。

第一，英國的征地權(quán)遵從議會至上原則。在1875年之前，英國的征地采取的是立法決定的原則。也就是說，所有的征地都必須由政府向議會提交一個單獨的征地法案，在議會兩院中三讀方可通過，從而形成單獨的法律（statute），確定征地各項事宜。在1875年之后，政府大規(guī)模擴大征地，從而簡化了程序，雖然并非所有征地都需立法通過，但都需要經(jīng)過議會同意。即使在20世紀后半葉，所有征地（包括地方的）也仍需中央部長審批，因為“部長審批在一定程度上保留了議會對征地權(quán)的監(jiān)督和控制”。[27]無論如何，按照英國立法的精神，主權(quán)在于議會，而征地權(quán)的來源在于主權(quán)，自然議會同意是不可逾越的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[28]

第二，關(guān)于賠償?shù)拇_定，英國采用的是中立機構(gòu)裁決制度。根據(jù)英國1845年的《土地項目合并法》（Land Clauses Consolidation Act, 1845）第23條，關(guān)于征地賠償金額在501磅以下的，由兩名法官來判決；超出501磅的，則由仲裁者或陪審團來裁決。這個制度一直維持到1950年為止，其后由獨立的土地裁判所（Land Tribunal）裁決土地賠償?shù)臓幾h問題。[29]

第三，英國存在嚴格的對征地權(quán)的司法審查。雖然由于奉行議會至上的原則，法院一般無法推翻前述的為某個項目進行征地的獨立法律（這些法律通常被稱為私人法），但是它可以審查這部法律是否在其范圍內(nèi)得到了執(zhí)行。[30]進入20世紀后，英國更多采用公共法律進行征地，也就是按照一般規(guī)定的法律程序進行征地，不再為某個項目單獨立法。這時候，司法審查就更加明顯，范圍也更加廣泛，對征地的合法性、合理性的審查也更加嚴格了，法院甚至有推翻征地決定的權(quán)力。[31]

無論如何，這部征地法具有顯著的“殖民”法律的特征。從征地權(quán)實際的使用上來說，很大程度上這部法律是為了讓英國殖民者可以在鐵路建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)、咖啡與茶葉種植和森林開發(fā)等領(lǐng)域方便、快捷和低價地，甚至無償?shù)孬@得土地（特別是在獲得森林土地方面），而不惜犧牲依賴于土地生存的人群的利益。[32]

英國殖民者在印度修建的鐵路。圖源：csis.org

如果說這部殖民法律沒有在殖民時期遭到任何抵抗，那也是偏頗的。在1919年至1920年之間，在孟買直轄區(qū)的浦那就曾經(jīng)爆發(fā)反對為塔塔公司征收土地建造水電站的抗議活動。其后，在1927年一位印度本土出生的印度下院議員克爾卡爾（Narshinh Chintaman Kelkar）曾經(jīng)在英印議會提交一部法案，試圖修改這部征地法。其主要內(nèi)容即針對本文前述的種種弊端，比如要求明確為公司征地的情況、必須由立法機構(gòu)做出征地決定、由法院來裁決征地爭議、由中立的私立機構(gòu)來確定征地賠償數(shù)額以及在造成30人以上失地的情況下對失地者進行安置。[33]克爾卡爾的努力最終功敗垂成。但是他提出的法案修改建議直擊時弊，恰恰可以證明這部法律深含的“殖民性”。

三、沒有殖民者的殖民法律：

舊征地法2.0（1947—2013）

1947年，印度獲得獨立，1949年新憲法通過并于1950年生效。不過，絕大多數(shù)殖民時期的法律還是被繼承了下來，包括這部征地法。從征地制度及其實踐的角度看，這部法律在后殖民時期的發(fā)展歷程可以分為兩個階段，具體分論如下。

（一）

國家主義發(fā)展時期：1947—1984年

建國之初，印度對這部征地法首先是對一些殖民時期的措辭進行及時修改。例如，這部法律在殖民地時期原文規(guī)定此法適用于“英印地區(qū)”，建國后將其先后修改為“除了B類區(qū)域以外的印度全境”（1950）以及“印度全境，但不包括在1956年11月1日之前被稱作B類區(qū)域的地區(qū)”（1956）。[34]這意味著原來屬于王公管轄的區(qū)域依舊不適用這部中央法律，而適用自己的法律。之后，印度又在1962年和1967年分別修訂該法，其主要內(nèi)容是對公司征地和聽取反對意見等部分進行細小修訂，這部法律就基本不變地被維持了下來。

要說這部法律與后殖民時期主權(quán)國家的建國原則毫無沖突，那是不公正的。事實上，印度憲法規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)是一種基本權(quán)利，任何政府非經(jīng)立法和賠償不得剝奪此種權(quán)利，這對財產(chǎn)的保護更加嚴格，對征地權(quán)提出了更高要求。[35]再者，由于殖民地時期，英國殖民者對英印直轄區(qū)域與王公管轄地區(qū)進行區(qū)分，造成了多部征地法共存的情況。在后殖民時期，獨立的主權(quán)國家面臨著要統(tǒng)一征地立法的重要責(zé)任。雖然根據(jù)印度憲法，土地屬于各邦的事務(wù)，但是征收土地屬于聯(lián)邦和各邦共享的事務(wù)，所以聯(lián)邦政府認為還是有必要統(tǒng)一和簡化征地立法。最后，現(xiàn)實中的征地出現(xiàn)了諸多問題，導(dǎo)致了各種不便，包括矛盾沖突增加、賠償不足、征地進程緩慢等問題，聯(lián)邦政府也嘗試去解決這些問題。

1958年、1967年和1971年，印度聯(lián)邦政府分別組織了有關(guān)機構(gòu)和專家小組對《1894年征地法》進行評估，先后出臺了《法律委員會對土地征收和土地征用的報告》（Report on the Law of Acquisition and Requisition of Land）、《專家小組對征地的報告》（Report of the Group of Experts on Land Acquisition）、《征地評估委員會對1894年征地法的報告》（Report of the Land Acquisition Review Committee on Land Acquisition Act, 1894），對統(tǒng)一和修訂征地法提出了修改建議。

縱觀這三部報告，核心關(guān)切無外乎三點。第一，是否應(yīng)該統(tǒng)一全國征地法，甚至對土地征收（land acquisition）和不動產(chǎn)征用（requisition of property right）進行統(tǒng)一立法。第二，要解決征地延期的問題，既包括征地賠償支付時間延緩，也包括政府獲得土地時間滯后的問題。第三，解決征地程序中的諸多問題，包括公共目的定義不明、缺乏為企業(yè)征地的具體規(guī)定、賠償標準過低，沒有中立的賠償確定機制以及缺乏安置措施等問題。這三部報告都對這些問題提出了建議，可惜的是最終沒有任何進展，直到1984年，印度聯(lián)邦才通過《1984年征地（修改）法》（Land Acquisition [Amendment] Act, 1984），對這部法律進行較大調(diào)整。

從去殖民的角度看，不僅僅后殖民政府對深具殖民特性的征地法進行修改的政治意愿不強，而且由政府組織的專家和委員會的報告對其殖民性的認知和進行全面修改的意愿也都很有限。從前述可知，政府關(guān)注的重心更多在于是否應(yīng)該統(tǒng)一全國立法以及如何提升征地效率。雖然部分報告承認，這部法律“被當(dāng)作行政機構(gòu)壓制社會的工具，并且社會中最弱勢、最貧困的那部分人遭受的壓迫最多”[36]，但是他們并沒有試圖要去修正這種以行政為中心的殖民征地制度，確立更民主、更公正的賠償制度。這表現(xiàn)在他們并沒有試圖引入中立的裁決機構(gòu)來裁決征地賠償爭議，他們也沒有提出對征地目的進行全面審查的建議來防止政府濫用這一權(quán)力。還有，在這三份報告中，只有1967年的專家組報告提出了安置問題，其他報告對此置若罔聞。在這個意義上，前面所述的這部法律的“殖民性”問題，這些報告幾乎都沒有試圖動搖并加以修正。

后殖民政府對殖民法律的繼承可以從國家發(fā)展需要的角度得到解釋。在建國后，印度確立混合經(jīng)濟（國家計劃加市場經(jīng)濟）的形態(tài)，采取了尼赫魯式的以重工業(yè)為主、強調(diào)進口替代的戰(zhàn)略。這在某種程度上被視為國家資本主義發(fā)展模式。[37]在這種模式下，國家對土地的需求大大增加，特別是在建設(shè)大壩，建立工業(yè)園，發(fā)展鋼鐵、礦產(chǎn)等重工業(yè)方面。在獨立后的最初時期，這些發(fā)展項目被視為國家發(fā)展必需，其項目也大多由國家直屬的企業(yè)推動，因此要求民眾為國家犧牲，獲得了相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５牵S著時間的推移，這種大規(guī)模征地導(dǎo)致了大量的失地人口（據(jù)估計有兩千萬以上的人口在建國最初的40年內(nèi)失去土地）。[38]這些失地人口大多是社會弱勢群體，比如賤民和部落民就占逾60%，征地也經(jīng)常賠償不足或延遲賠償，安置率很低（大概只有三分之一），因此造成了大量致貧的情況。[39]

后殖民國家繼承了殖民法律，也就繼承了一種殖民的權(quán)力結(jié)構(gòu)，它繼續(xù)造成對社會，尤其是對弱勢群體的侵害，也激發(fā)了更大反抗。有研究表明，在1970年后，印度各地開始出現(xiàn)抗議活動，其最初是針對建設(shè)大壩運動，繼而向礦業(yè)等領(lǐng)域拓展。在喀拉拉邦、比哈爾邦、現(xiàn)北阿坎德邦（Uttarakhand）和古吉拉特邦都出現(xiàn)了抗爭運動。其中部分抗爭非常激烈，直接導(dǎo)致了世界銀行中途撤走對原比哈爾邦（現(xiàn)屬恰爾肯德邦[Jharkhand]）蘇巴納雷卡（Subarnarekha）水壩和古吉拉特邦的薩爾達爾?薩羅瓦爾（Sardar Sarovar）水壩的貸款資助。[40]

最終導(dǎo)致世界銀行貸款被取消的薩爾達爾?薩羅瓦爾水壩抗議活動。圖源：mott.org

在后殖民時期，殖民法律雖然得到了繼承，但是其合法性卻遭到更大爭議。這表現(xiàn)在對政府征地的法律訴訟上。從印度最高法院和高級法院兩級法院對征地爭議的判決來看，建國后的印度征地爭議案件呈現(xiàn)指數(shù)式增長的態(tài)勢。在殖民地時期，這類判決維持在每年10件左右的范圍，建國后持續(xù)上升，20世紀70年代末達到了每年100件左右， 21世紀初又達到了上千件的水平（見圖1[41]）。

圖1印度高級法院和最高法院歷年關(guān)于征地判決的數(shù)量。資料來源：https://www.manupatrafast.in/pers/Personalized.aspx

這些判決數(shù)量的變化既體現(xiàn)了國家征地規(guī)模的擴大，也體現(xiàn)了對國家征地爭議的增加。很顯然，這部落后的、體現(xiàn)原殖民者利益的法律在被主權(quán)國家繼承后，雖然有利于后者大規(guī)模征地，推動其發(fā)展項目，但是也遭到社會更大的非議與抵制，從而使印度進入所謂的“土地戰(zhàn)爭”的時代。

（二）

新自由化發(fā)展時期：1984—2013年

自20世紀80年代始，印度開始了經(jīng)濟自由化改革，經(jīng)濟增長加快，國家也開始啟動新一輪的征地?zé)岢薄Ｔ谶@個背景下，印度政府在1984年對《1894年征地法》進行建國后最大規(guī)模修改。其主要內(nèi)容包括：首先，把征地法的適用范圍拓展到除克什米爾地區(qū)外的印度全境。在這之前，原屬于王公管轄的地區(qū)（印度建國后曾被稱為B類區(qū)域）并不適用該法，而采用與其大同小異的、各自的征地法。[42]其次，這部法律第一次在第三部分明確定義了“公共目的”并列舉了適用“公共目的”征地的七種情況。[43]再次，這部法律把對土地的額外補償價由原來的市場價的15%提升到了30%，也就是說，土地的賠償可以達到其市場價格130%的幅度。[44]最后，這部征地法限定政府必須在宣布征地后的兩年內(nèi)發(fā)布征地裁定，否則將取消征地程序，以加速政府的征地進程。[45]

某種程度上看，1984年對這部法律的修改有進步的成分，例如這次修改首次對公共目的進行界定和列舉，也對適用于為私人公司征地的情況進行了詳細的規(guī)定，這是很大的進步。[46]另外，這次修改提升了土地賠償標準，也把該法律的適用范圍推廣到幾乎印度全境，統(tǒng)一了印度的主要征地法。但另一方面，這部法律也加強了國家征地權(quán)，比如要求限定時間內(nèi)完成征地（最長三年），并通過重新修訂對“公司”一詞的定義，把私人企業(yè)也包括進來，這樣也就進一步把國家為私人企業(yè)征地的行為合法化，引發(fā)了巨大爭議。[47]

聯(lián)系前述20世紀六七十年代印度政府發(fā)布的三次征地審查報告，這些修正是對其中最核心關(guān)切的一次明確回應(yīng)。可惜的是，這部法律并不能糾正其內(nèi)在的一些重大缺陷，比如對公共目的和為公司征地情況在實踐中的界定不夠嚴格，土地賠償增加的30%的市場價依然不足，缺乏安置和再就業(yè)的措施，沒有任何征地協(xié)商機制和有效的、專業(yè)的爭議解決機制，等等。在新的經(jīng)濟自由化時代里，事實上，國家大開其門，開始大規(guī)模為私人企業(yè)征地，尤其是征收大量農(nóng)業(yè)土地為發(fā)展工業(yè)服務(wù)，這造成廣泛爭議，觸發(fā)了大規(guī)模的社會抗爭運動。[48]

從新聞搜索引擎獲得的印度歷年關(guān)于征地沖突的案例數(shù)看，在2001年至2017年間，共有216個征地沖突得到報道。其中第一個被廣泛報道的案例出現(xiàn)在2006年，其后逐漸增加，在2011年達到了第一波高峰（達到26件），再往后就維持在較高的水平（見圖2）。

圖2 2000—2017年已報道的印度征地沖突事件。資料來源：筆者根據(jù)新聞搜索引擎（news.google.co.in）搜索所得信息制圖

從這些案例沖突實際爆發(fā)的時間看，早在20世紀50年代就出現(xiàn)了征地沖突。但是，征地沖突集中爆發(fā)的時間是在2005年與2006年之間，也恰恰是從這個時間點開始，征地沖突才進入大眾的視野。其后，征地沖突案例數(shù)雖然有所下降，但仍維持在較高水平。

對于圖2的進一步的解讀，可以與印度的經(jīng)濟自由化改革進程聯(lián)系起來。自1991年印度正式開啟經(jīng)濟自由化改革后，政府取消了對私營企業(yè)和外資的種種限制，開放經(jīng)濟，降低關(guān)稅，鼓勵出口，對公營企業(yè)進行了私有化改革。所有這些措施一方面有效地刺激了經(jīng)濟增長，使印度成為僅次于中國的發(fā)展最快的大型經(jīng)濟體。另一方面，它也徹底扭轉(zhuǎn)了以公立部門為主的投資模式，轉(zhuǎn)向鼓勵外資和私立部門的投資。這些都提升了對土地的需求。在此背景下，印度各級政府廣泛介入，通過政府征地獲得土地，既滿足政府各種大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目要求，也滿足私立和外資企業(yè)的投資要求。特別是在2005年，印度聯(lián)邦政府通過了《經(jīng)濟特區(qū)法》（Special Economic Zone Act of 2005），更是大大地加速了這一征地進程。征地矛盾的集中爆發(fā)也恰恰發(fā)生在這部法律通過之后。

于是，在2006年和2007年之間，許多著名的（有時也是臭名昭著的）征地案例在印度集中爆發(fā)。首當(dāng)其沖的是西孟加拉邦。2006年，在該邦的南迪格蘭（Nandigram）地區(qū)，因為政府計劃為印尼的三林集團（Salim）公司征地以建立一個以天然氣為主要產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特區(qū)，多次爆發(fā)了警民沖突，其中14名本地居民被害。[49]其后很快在這個邦的辛古爾（Singur）地區(qū)，也爆發(fā)了聞名世界的征地沖突。政府試圖為塔塔公司的10萬元汽車項目征地997畝，遭到了來自這個地區(qū)部分農(nóng)民的反對。農(nóng)民的反對獲得了該邦反對黨草根國大黨、著名社會活動家帕特卡爾（Medha Patkar），以及全國各地媒體和左派知識分子的支持。政府、農(nóng)民、反對黨、社會活動家、媒體和左派知識分子都積極介入這一抗爭運動。[50]最終，塔塔公司很快就于2008年主動放棄這個項目的運作，把投資改到古吉拉特邦。這一沖突深刻改變了西孟加拉邦的政治生態(tài)，此后不久，以支持農(nóng)民抗爭運動起家的草根國大黨最終終結(jié)印共（馬）在該邦長達34年的統(tǒng)治，成為該邦執(zhí)政黨。印共（馬）也從此在該邦一蹶不振，不僅在該邦，甚至在全印也開始被邊緣化。自此，征地成為印度社會中一個至關(guān)重要的議題。

在此期間，還出現(xiàn)諸如奧里薩邦的韓國浦項公司（POSCO）項目、北方邦的亞穆納（Yamuna）高速路及其周邊城鎮(zhèn)項目、馬哈拉施特拉邦信實（Reliance）公司的瑪哈經(jīng)濟特區(qū)（Maha Special Economic Zone）項目等著名的征地沖突。也是從這一年開始，征地困難被認為是影響印度經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸。為此，印度最主要的工商業(yè)聯(lián)合組織——印度工商聯(lián)合會（ASSOCHAM）于2009年發(fā)布一個報告，聲稱至少有價值1000億美元的投資項目因征地困難而無法落實，要求政府加快征地改革力度。[51]

這樣，種種要素匯合在一起，對《1894年征地法》構(gòu)成了根本性的挑戰(zhàn)，印度政府不得不開始新一輪立法，修訂征地法。

四、新征地法：

一部人民的法律？（2013年至今）

自1998年開始，印度政府就開始醞釀新一輪對征地法律的修改。但是直到2007年，才分別在議會人民院提交《重建和安置法案》（The Rehabilitation and Resettlement Bill, 2007）和《征地法（修改）法案》（Land Acquisition [Amendment] Bill, 2007）。印度議會人民院于2009年通過這兩部法律。但是因為2009年印度要舉行全國大選，議會兩院都被解散，這兩部法律無法及時提交聯(lián)邦院審議，最終沒有完成立法程序,因為根據(jù)印度憲法，除了金錢法案（money bills）外，一般法律都需經(jīng)兩院審議通過。2011年，國大黨政府將這兩部法案合并成為一部新的《土地征收、重建和安置中公平賠償與信息透明權(quán)利法案》（The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Bill）提交印度議會兩院討論。經(jīng)過一系列艱辛的討論，包括提交部長會議和議會委員會討論、召集議會內(nèi)各黨派辯論、廣泛向社會征集意見、征詢印度各邦政府意見等，以及多次修改，印度議會兩院最終在2013年8月通過了這部新的征地法律，確定其名為《2013年土地征收、重建和安置中公平賠償與信息透明權(quán)利法》（The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013）（以下簡稱《2013年征地與安置重建法》），同時廢止《1894年征地法》。[52]

表現(xiàn)《2013年征地與安置重建法》去殖民性和進步性的漫畫。圖源：advocategandhi.com

至此，這部維持了119年之久的殖民法律最終成為過去，印度的征地制度也才徹底擺脫殖民特性，真正成為一部后殖民的法律。從這部法律的規(guī)定來看，其去殖民特性表現(xiàn)在：

第一，這部法律取消了原征地法律剝奪失地民眾權(quán)利的有關(guān)條款。從土地的賠償來說，這部新法律規(guī)定，對農(nóng)村土地采取市場價四倍的賠償，對城市土地進行市場價兩倍的賠償，這很大程度上解決了賠償不足的問題。而且，這部法律把原來適用于中央政府征地的“國家對受項目影響家庭的安置與重建政策”（The National Policy on Resettlement and Rehabilitation for Project-Affected Families 2003）進行改善并糅合進來，對安置和再就業(yè)問題進行了詳盡規(guī)定，徹底解決舊法對這個問題的完全忽略。這個新法還確立了受項目影響家庭（project-affected family）的概念，這意味著之前被排斥出賠償和安置之外的、生活在被征收土地上的群體，如佃農(nóng)、長工、租戶、部落民、漁民、獵戶、享受政府派發(fā)土地的農(nóng)戶等，都可獲得相應(yīng)的賠償和安置。這一點也切合印度復(fù)雜的農(nóng)業(yè)社會狀況，而與英殖民時期對這種狀況的完全忽略根本不同。

第二，這部法律通過一些新的舉措來規(guī)范和限定征地權(quán)，防止征地權(quán)被濫用。首先，新法對公共利益的界定更加清晰，并且嚴格規(guī)定為公私合營和私人公司征地必須符合出于公共利益需要并且必須分別獲得70%和80%被征地者的預(yù)先同意（prior consent）。[53] 這樣就給國家為企業(yè)征地施加了嚴格限制。其次，為了確保征地服從公共利益目的，并保證征地計劃的恰當(dāng)性，新法還推出了社會風(fēng)險評估（social impact assessment）制度。也就是說，在政府決定征地前，必須就征地的必要性和可行性進行綜合評估：包括征地是否符合公共利益，是否存在別的選項（如是否有足夠政府土地以供使用或者可否直接協(xié)商購買等），征地帶來的利益是否超過其經(jīng)濟和社會效益，必須征收的土地選址和范圍是否恰當(dāng)，等等。政府完成這個評估后，將其報告轉(zhuǎn)交社會風(fēng)險評估專家小組來加以審查。這個專家小組的成員包括兩名非官方的社會科學(xué)家、兩位基層組織代表、兩位安置領(lǐng)域?qū)＜液鸵晃徽鞯匕l(fā)展項目的技術(shù)專家。專家小組負責(zé)審核評估社會風(fēng)險評估報告，并提出其意見。這部法律賦予專家小組否決征地的權(quán)力，即當(dāng)專家小組認為征地不符合公共目的，或者征地的社會成本超過征地收益，可以建議取消征地。政府可以根據(jù)這個建議取消征地計劃，否則必須發(fā)布書面報告以回應(yīng)專家小組的質(zhì)疑，并向社會公布，以獲得足夠支持。

第三，這部法律采用了更為民主化和分權(quán)化的征地程序。如前所述，這部法律增加了預(yù)征地審查環(huán)節(jié)（見表1），由獨立專家小組審核征地社會風(fēng)險評估，也規(guī)定了中央政府對環(huán)境問題的審查。在為公私合營和私人企業(yè)征地的情況中，設(shè)定了必須獲得失地者一定程度的預(yù)先同意的要求。在征地預(yù)通知后，這部法律還增加公共聽證的環(huán)節(jié)，也要求征地必須征詢地方自治組織——潘查亞特的同意。在執(zhí)行征地安置和重建上，這部法律還設(shè)立獨立的安置與重建官負責(zé)起草、擬訂和實施安置與重建計劃，并且設(shè)立相應(yīng)的安置與重建長官或委員會負責(zé)監(jiān)督實施安置與重建事宜。最后，在征地賠償爭議問題上，這部法律還設(shè)立了類似于英國土地裁判所的征地與安置重建局（The Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Authority）來解決征地賠償爭議。這些設(shè)置都擺脫了殖民時期征地行政單中心主義的根本特點，使得征地權(quán)的使用、施行、監(jiān)督和爭議解決由不同的機構(gòu)負責(zé)，并盡可能包括所有利益相關(guān)者，因而是一部更加民主和“以權(quán)利為基礎(chǔ)”（right-based）的法律。[54]

表1 印度1894年征地法與2013年征地與安置重建法的征地程序?qū)Ρ?/p>

第四，這部法律擺脫了過去殖民政府完全忽略印度社會特點的做法，尤其是對表列種姓和表列部落問題的忽略，對之進行了系統(tǒng)矯正。如前所述，事實上，表列種姓和表列部落是征地中最脆弱也是被征地最多的群體。對表列種姓和表列部落的保護也是印度憲法的一個特征，在建國后的多數(shù)立法中都有體現(xiàn)。但是殖民時期的《1894年征地法》對此完全忽略。新法則增加了特別的條款（第41條）來保護這部分群體，主要包括：一般不得在這些地區(qū)或?qū)@些群體征地；如果對其征地，必須獲得村級潘查亞特的同意——哪怕是緊急征地也不能例外；對于這些地區(qū)，除了提供賠償、安置和重建，還要提供發(fā)展計劃（development plan），以保證他們獲得相應(yīng)的可替代土地的權(quán)利，以及獲得燃料、飼料和木材的權(quán)利，等等。這些新措施更加明顯地體現(xiàn)了這部法律的去殖民特點。

第五，這部法律還鼓勵政府通過除了征地之外的、基于自愿協(xié)商或交易的其他方式獲得土地。印度建國后，各地也摸索出多種可以替代征地的大型土地開發(fā)辦法，比如在馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦就存在類似于中國臺灣地區(qū)的區(qū)段征收做法，將整個街區(qū)整段征收、改造后按照一定比例退還給土地所有人。印度各地也有各種企業(yè)自行購地，或者本地居民自行組織合作社或公司自行開發(fā)的經(jīng)驗。[55]與舊征地法對這些新舉措完全忽視不同，新征地法很好地吸納了這些經(jīng)驗，鼓勵和規(guī)范其他非征地的替代方法，并將其中一部分納入征地進程中。比如，新法規(guī)定，在城市征地中，原土地所有人可以要求獲得被征收土地的五分之一的新開發(fā)土地（但相應(yīng)價值將從賠償總額中扣除）。[56]另外，征地也可以采用土地入股的方式，即土地使用方可以提供股份給被征地者以替代部分賠償（但其額度最高不超過總賠償額度的25%）。[57]另外，新法第104條還規(guī)定，政府在進行征地前，必須盡量嘗試通過租用土地的方式來獲得土地。[58]這些都表明，后殖民政府不再迷信政府權(quán)力，依賴政府的強制力去為發(fā)展開辟道路，而是尋求各種方法因地制宜、以非強制的方式來實現(xiàn)發(fā)展。這也是對殖民制度的一種糾正。

為此，經(jīng)過了漫長的歷史演變，印度的征地制度終于徹底擺脫了殖民法律的限制，完整地進入后殖民時代。這是一個劃時代的進步。這個進步是在印度的經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段（也就是經(jīng)濟自由化階段）后實現(xiàn)的。在這個時期，一方面，由于招商引資和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，國家過度和廣泛地使用征地權(quán)來獲得土地，這使得征地的矛盾激發(fā)，舊的征地制度框架越發(fā)難以讓人忍受。另一方面，經(jīng)濟自由化也帶來了社會和觀念的自由化。民眾對自身的權(quán)利（比如財產(chǎn)權(quán)）有更強烈的自覺，市民社會組織也有很大的發(fā)展，[59]因此對國家低價征收土地的行為更加不滿，要求國家根本改變《舊征地法》，實現(xiàn)更加有節(jié)制的、公平的、協(xié)調(diào)各方利益的征地。當(dāng)然，由于征地所產(chǎn)生的社會抗爭以及這些抗爭所導(dǎo)致的征地遲緩或征地失敗，繼而使得許多項目難以開展的現(xiàn)狀，也迫使印度工商界呼吁政府痛下決心、加快改革，以根本解決征地沖突，這些呼吁也對政府造成了很大壓力。在這種多重壓力疊加的情況下，2004—2014年連續(xù)十年執(zhí)政的國大黨政府才能盡其所能，平衡各方關(guān)切，最終通過一部新征地法。

但是，關(guān)于征地制度的斗爭仍然沒有結(jié)束。2014年上臺的印度人民黨政府并不贊同這部法律的許多舉措，認為其對征地的限制太多，程序過度復(fù)雜，所以又通過總統(tǒng)令（ordinance）加以修正，在這個總統(tǒng)令達到法定時效失效后，又試圖修改法律。由于受到各種社會組織以及反對黨的反對，印度人民黨政府最終無法修改這部法律，轉(zhuǎn)而要求各邦根據(jù)憲法酌情制定各自的征地法。印度許多邦很大程度上修改了這部中央法律的許多重要條款，主要是壓縮征地時間，減少征地程序環(huán)節(jié)，豁免部分項目的社會風(fēng)險評估和預(yù)同意等。[60]這些修正被認為淡化了對征地權(quán)的限制，簡化了征地程序和縮短征地時間，事實上淡化了這部法律中對被征地群體的保護措施，因此也激發(fā)了社會上反對此次修改的聲音。為此，有的學(xué)者認為這是征地改革的“反復(fù)盤旋”（twist and turn）。[61]但是整體而言，這部新的征地法的基本結(jié)構(gòu)保持不變，它不失為一部劃時代的、真正意義上的后殖民的征地法律。[62]

莫迪政府于2015年為《2013年征地與安置重建法》頒布的配套細則。圖源：economictimes.indiatimes.com

五、結(jié)論

從前面的論述，我們看到了印度征地制度的歷史變遷。一部在殖民地時期出臺的殖民法律，在印度獨立后很長一段時間里沒有被廢止，而是被繼承并且廣泛適用。這部殖民法律經(jīng)歷了印度的國家主義混合經(jīng)濟時期，也在印度經(jīng)濟自由化改革后的最初20多年里得到了廣泛適用。其背后的根本原因在于后殖民的發(fā)展中國家很大程度上繼承并利用了殖民法律的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)整體上有利于國家行使權(quán)力，使國家權(quán)力優(yōu)先于公民權(quán)利，使其能高效而低價地獲得土地。這一點，無論是對于發(fā)展主義國家和新自由化的國家來說，都有很強吸引力。這是印度《1894年征地法》得以延續(xù)的根本原因。

要說社會——尤其是那些深受落后征地制度傷害的群體——沒有反抗，也是不公正的。從殖民地時期開始，印度社會就在反抗來自殖民國家的侵害。這種反抗在后殖民時期也同樣存在。后殖民國家在一定歷史時期也在討論著如何修改殖民法律。但是，在民族主義的話語背景下，在國家發(fā)展主義的發(fā)展時期，社會并沒有真正發(fā)育起來，也無法動員有效的組織來反對后殖民時期的殖民法律。只有在經(jīng)濟自由化改革后，印度的社會才真正發(fā)育起來。隨著國家對經(jīng)濟和社會生活的逐漸放松控制，隨著信息時代的到來，隨著經(jīng)濟自由化改革后印度政黨政治的逐漸去中心化，征地的弊病才廣泛地暴露出來，特別是在21世紀的第一個十年的后半部分。這時候，殖民法律的壓榨性、侵奪性和獨斷性越發(fā)難以容忍，也越發(fā)與鼓吹自由市場、民主平等的自由化的價值觀無法兼容。在這樣的背景下，一部新的征地與安置重建法律才首次出臺，結(jié)束了在這個領(lǐng)域的殖民歷史。

由本文的文獻回顧部分可見，印度的政治制度變遷為我們提供了關(guān)于去殖民化的一個典型案例。恰如圣雄甘地所言（也是他所要避免的），“一種沒有英國人的英國制度”在后殖民時期事實上確實出現(xiàn)了，并且延續(xù)了66年之久。[63]“去殖民”從國家政權(quán)的更替來說，很顯然在1947年印度獨立時就實現(xiàn)了，但是殖民權(quán)力結(jié)構(gòu)的終結(jié)，并沒有馬上結(jié)束，而是被繼承下來，甚至在某些區(qū)域被放大和加強了。值得一提的是，目前很大一部分印度法律，仍然承自殖民地時期，仍然在統(tǒng)治著印度社會的方方面面。征地法只是這種后殖民時期的“殖民性”的一個案例。從某種程度上來說，這個案例是完美的，因為它提供了一個從殖民化到去殖民化的完整敘事。從另一個角度來看，這個案例卻是獨特的，因為并非所有的承續(xù)自殖民地時期的法律都能經(jīng)歷這樣完整的去殖民過程，比如印度的《1860年刑法典》（Penal Code，1860）和《1923年官方保密法》（Official Secrets Act，1923）等，仍然維持原有的基本框架不變，并因其殖民特性而遭到強烈非議。[64]

總而言之，對印度征地法去殖民過程的討論可以給我們以這樣的警示：去殖民化并不會自然而然地隨著主權(quán)國家的建立而全面實現(xiàn)，恰恰相反，它是個緩慢而艱難的過程，需要后殖民時期的國家、社會與個體持續(xù)不斷的努力才能最終達至。

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[1] Samantha Agarwal & Michael Levien, “Dalits and Dispossession: A Comparison”, Journal of Contemporary Asia, vol. 50, no.5, 2020, pp. 696-722.

[2] Sanjoy Chakravorty, The Price of Land: Acquisition, Conflict, Consequence, New Delhi: Oxford University Press, 2013, p.viii.

[3] 例如Walter Fernandes, “Singur and the Displacement Scenario”, Economic and Political Weekly, vol.42, no. 3, 2008, pp.203-206; Sarkar Swagato, “The Impossibility of Just Land Acquisition”, Economic ＆ Political Weekly, vol. 46, no. 41, 2011, pp. 35-38; Raju Narayana Swami, “Land Acquisition and Development Induced Displacement in Kerala”, Pragati: A Quarterly Research Journal, vol.5, no.115, 2011, pp. 5-22。

[4] 例如Ministry of Law, Government of India, Law Commission of India 1958, 10th Report (Law of Acquisition and Requisition of Land), 1958, pp.1-5, https://lawcommissionofindia.nic.in/report_first/; Kahkashan Y. Danyal, “Land Acquisition in India-Past and Present”, Jamia Law Journal, vol.1, 2016, pp. 1-10。

[5] 例如Walter Fernandes, “Development-Induced Displacement: The Class and Gender Perspective”, paper presented at International Conference on The Emerging Woman in the Indian Economy, Christ College, Bangalore, 2007; Partha Chatterjee, “Land and the Political Management of Primitive Accumulation”, in Anthony P. D’Costa and Achin Chakraborty eds., The Land Question in India: State, Dispossession, and Capitalist Transition, New York: Oxford University Press, 2017, pp.1-15。

[6] Animesh Roy, “From Colonial to Neoliberal Regime: Understanding the Paradigms of Land Dispossession in India”, Journal of Land and Rural Studies, vol.11, no. 1, 2023, pp.28-51.

[7] Animesh Roy, “From Colonial to Neoliberal Regime: Understanding the Paradigms of Land Dispossession in India”, Journal of Land and Rural Studies, vol.11, no. 1, 2023, p.37.

[8] 不少印度國內(nèi)以及海外印度學(xué)者認為自英迪拉·甘地第二次任期（20世紀80年代初）開始，印度就開始了經(jīng)濟自由化的改革，詳細可見Atul Kohli, “Politics of Economic Growth in India, 1980-2005: Part I: The 1980s”, Economic & Political Weekly, April 1, 2006, pp.1251-1259; Deepak Nayyar, “Economic Liberalisation in India: Then and Now”, Economic and Political Weekly, January 14, 2017, p.43。

[9] Michael Levien, “The Politics of Dispossession: Theorizing India’s ‘Land Wars’”, Politics & Society, vol. 41, no. 3, 2013, pp.351-394.

[10] Anwesha Sengupta, “Decolonization in South Asia” , in Immanuel Ness & Zak Cope eds., The Palgrave Encyclopaedia of Imperialism and Anti-Imperialism, Chennai: Palgrave Macmillan, 2019, p.1.

[11] Meera Ashar, “Decolonizing What? Categories, Concepts and the Enduring ‘Not Yet’”, Cultural Dynamics, vol. 27, no. 2, 2015, pp.253-265.

[12] Rajnarayan Chandavarkar, “Customs of Governance: Colonialism and Democracy in Twentieth Century India”, Modern Asian Studies, vol. 41, no. 3, 2007, pp. 441-470.

[13] Dietmar Rothermund, The Routledge Companion to Decolonization, London and New York: Routledge, 2006, p.252.

[14] Upendra Baxi, “Postcolonial Legality”, in Henry Schwarz and Sangeeta Ray eds., A Companion to Postcolonial Studies, Oxford and Victoria: Blackwell Publishing, 2005, p.544.

[15] Rishika Sahgal, “Decolonizing Criminal Law in India”, in Chris Cunneen, Antje Deckert, Amanda Porter, Juan Tauri and Robert Webb eds., The Routledge International Handbook on Decolonizing Justice, Abingdon and New York: Routledge, 2023, p. 391.

[16] Upendra Baxi, “Postcolonial Legality”, in Henry Schwarz and Sangeeta Ray eds., A Companion to Postcolonial Studies, Oxford and Victoria: Blackwell Publishing, 2005, pp.540-555.

[17] 英殖民時期，印度被分成英殖民直轄區(qū)域（如加爾各答、馬德拉斯和孟買等管區(qū)）和王公轄區(qū)。值得一提的是，這部征地法在1984年之前只適用于原英殖民直轄區(qū)域，不適用于原王公轄區(qū)。但是原王公轄區(qū)的征地法仍大體與這部法律保持一致。

[18] 例如《1933年的征地（修正）法》（The Land Acquisition [Amendment] Act, 1933）、《1967年征地（修正和合法化）法》(The Land Acquisition [Amendment and Validation] Act, 1967)就是這種情形的體現(xiàn)。

[19] 按照征地程序，政府先發(fā)表征地聲明，通過調(diào)查后再發(fā)布征地通知，最終發(fā)布征地裁決。這當(dāng)中有起碼兩年以上的差距。在實踐中，因為征地后土地價格飆升，因此容易產(chǎn)生爭議。參見H. Beverley, The Land Acquisition Act Being Act of 1894 and Act XVIII of 1885 of the Governor-General of India in Council, Calcutta: Thacker, Spink and Co., 1894, p. 29。

[20] Eesvan Krishnan, Land Acquisition in British India: C.1894-1927, PhD Dissertation, Oxford University, 2014, p.229.

[21] Section 41, Land Acquisition Act, 1870. https://archive.org/details/dli.csl.4845/page/n17/mode/2up.

[22] 即使在21世紀，印度的農(nóng)村土地市場整體上仍然相當(dāng)落后，可見Sanjoy Chakravorty, The Price of Land: Acquisition, Conflict, Consequence, New Delhi: Oxford University Press, 2013, pp.24-26。

[23] 羅伊的一篇文章特別討論英國殖民者的征地對失地部落民的影響，詳見 Animesh Roy, “From Colonial to Neoliberal Regime: Understanding the Paradigms of Land Dispossession in India”, Journal of Land and Rural Studies, vol.11, no. 1, 2023, pp. 28-51.

[24] H. Beverley, The Land Acquisition Acts Being Act I of 1894 and Act XVIII of 1885 of the Governor-General of India in Council, Calcutta: Thacker Spink and co. 1894, Preface.

[25] Section 17, Land Acquisition Act, 1870. https://archive.org/details/dli.csl.4845/page/n15/mode/2up.

[26] Rāmacandra Kshīrasāgara, Dalit Movement in India and Its Leaders, 1857-1956, New Delhi: MD Publications, 1994, pp.142-143.

[27] 彭錞:《英國征地法律制度考察報告——歷史，現(xiàn)實與啟示》，《行政法論叢》2011年第1期，第107頁。 相應(yīng)的英文文獻，可見A. H. B. Constable, “Expropriation of Land for Public Purposes”, Juridical Review, vol.13, no. 2, 1901, pp. 164-184; J. H. Balfour Browne, “Compulsory Purchase of Land”, Journal of Comparative Legislation and International Law, vol.1, no.1, 1919, pp. 67-75; William D. McNulty, “Power of Compulsory Purchase under the Law of England”, The Yale Law Journal, Vol.21, No.8, 1911-1912, pp. 639-654。

[28] 按照征地權(quán)的一般理解，它意味著主權(quán)對私有財產(chǎn)權(quán)的至高無上的處置權(quán)力，具體可見格勞秀斯對征地權(quán)的定義：Stephen C. Neff ed., Hugo Grotius on the Law of War and Peace, New York: Cambridge University Press, 2012, p.26。

[29] https://www.legislation.gov.uk/ukpga/Vict/8-9/18/contents/enacted.

[30] Michael Barnes QC, The Law of Compulsory Purchase and Compensation, Oxford and Portland, Oregon: Bloomsbury Publishing, 2014, p.20.

[31] 彭錞:《英國征地法律制度考察報告——歷史，現(xiàn)實與啟示》，《行政法論叢》2011年第1期，第127—128頁。

[32] 有關(guān)研究可見Partha Chatterjee, “Land and the Political Management of Primitive Accumulation”, in Anthony P. D’Costa and Achin Chakraborty eds., The Land Question in India: State, Dispossession, and Capitalist Transition, New York: Oxford University Press, 2017, pp.1-15；Animesh Roy, “From Colonial to Neoliberal Regime: Understanding the Paradigms of Land Dispossession in India”, Journal of Land and Rural Studies, vol.11, no. 1, 2023, pp.28-51。

[33] Eesvan Krishnan, Land Acquisition in British India: C.1894-1927, PhD Dissertation, Oxford University, 2014, pp.40-41.

[34] 原文為Part B states，意指1950年生效的印度憲法對原英印帝國殖民地分為A、B、C、D四類區(qū)域。B類區(qū)域包括海得拉巴、邁索爾等八個原王公自治區(qū)域。印度建國后這些區(qū)域劃分逐漸取消。

[35] Report of the Land Acquisition Review Committee on Land Acquisition Act, 1894, Government of India, Ministry of Food, Agriculture, Community Development and Cooperation, 1971, p. 212.

[36] Report of the Land Acquisition Review Committee on Land Acquisition Act, 1894, Government of India, Ministry of Food, Agriculture, Community Development and Cooperation, 1971, p. iii.

[37] Michael James Levien, Regimes of Dispossession: Special Economic Zones and the Political Economy of Land in India, PhD Dissertation, University of California, Berkeley, 2013, p. 29.

[38] Walter Fernandes, “India’s Forced Displacement Policy and Practice: Is Compensation up to Its Functions?”, in Michael M. Cernea and Hari Mohan Mathur eds., Can Compensation Prevent Impoverishment? Reforming Resettlement through Investment and Benefit-Sharing, New Delhi: Oxford University Press, 2008, p.3.

[39] Walter Fernandes, “India’s Forced Displacement Policy and Practice: Is Compensation up to Its Functions?”, in Michael M. Cernea and Hari Mohan Mathur eds., Can Compensation Prevent Impoverishment? Reforming Resettlement through Investment and Benefit-Sharing, New Delhi: Oxford University Press, 2008, p.5.

[40] Michael James Levien, Regimes of Dispossession: Special Economic Zones and the Political Economy of Land in India, PhD Dissertation, University of California, Berkeley, 2013, pp.50-51.

[41] 這些判決包括印度建國后的最高法院、高等法院的判決以及英國殖民時期的高級法院和樞密院的判決。

[42] Report of the Land Acquisition Review Committee on Land Acquisition Act, 1894, Government of India, Ministry of Food, Agriculture, Community Development and Cooperation, 1971, p. 168.

[43] Section 3f, Land Acquisition (Amendment) Act, 1984. https://www.casemine.com/act/in/5a979dd44a93263ca60b74be#1001_1_FN0001.

[44] Section 15, Land Acquisition (Amendment) Act, 1984. https://www.casemine.com/act/in/5a979dd44a93263ca60b74be#1001_1_FN0001.

[45] Section 9, Land Acquisition (Amendment) Act, 1984. https://www.casemine.com/act/in/5a979dd44a93263ca60b74be#1001_1_FN0001.

[46] 包括公司從事具有公共目的的產(chǎn)業(yè)和項目、公司的建設(shè)和發(fā)展有利于公共目的，以及為公司建立廠房及其他設(shè)施的情況。

[47] Walter Fernandes, “India’s Forced Displacement Policy and Practice: Is Compensation up to Its Functions?”, in Michael M. Cernea and Hari Mohan Mathur eds., Can Compensation Prevent Impoverishment? Reforming Resettlement through Investment and Benefit-Sharing, New Delhi: Oxford University Press, 2008, p.15.

[48] Sebastian Morris & Ajay Pandey, “Land Markets in India: Distortions and Issues”, in 3i Network eds., India Infrastructure Report 2009: Land- A Critical Resource for Infrastructure, New Delhi: Oxford University Press, pp.13-19.

[49] “Naxabari Ripple in Nandigram”, The Times of India, May 20, 2017, https://timesofindia.indiatimes.com/home/sunday-times/deep-focus/naxalbari-ripple-in-nandigram/articleshow/2061949.cms.

[50] 關(guān)于這一沖突最完整的描述可見Kenneth Bo Nielsen, Land Dispossession and Everyday Politics in Rural Eastern India, London and New York: Anthem Press, 2018。

[51] “Land Takeover Delays May Cost Projects Worth $100 Bn: Report”, Hindustan Times, October 6, 2009, https://www.hindustantimes.com/business/land-takeover-delays-may-cost-projects-worth-100-bn-report/story-qC2jkV2dTYvieaCNODTpzL.html.

[52] 關(guān)于印度新征地法的通過過程，可見Charanjit Singh, “The RFCTLARR Act-2013: Some Reflections”, ASCI Journal of Management, vol.44, no. 1, 2014, pp.11-16。

[53] Section 2, The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement, https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/2121/1/A2013-30.pdf#search=land%20acquisition%20rehabilitation%20act%202013.

[54] 這部法律起草過程中的主要負責(zé)人、當(dāng)時任印度政府農(nóng)村發(fā)展部部長的拉梅什（Jairam Ramesh）稱這部法律的精神為“以權(quán)利為基礎(chǔ)的”。參見Jairam Ramesh and Muhammad Ali, Legislating for Justice: The Making of the 2013 Land Acquisition Law, New Delhi: Oxford University Press, 2015, p.3。

[55] Shishir Mathur, “Self-Financing Urbanization: Insights from the Use of Town Planning Schemes in Ahmadabad, India”, Cities, vol.31, April 1, 2013, pp.308-316; M. Vijayabaskar, “Saving Agricultural Labour from Agriculture: SEZs and Politics of Silence in Tamil Nadu”, Economic ＆ Political Weekly, vol.45, no. 6, 2010, pp. 36-43；Smita Shukla and Kavita Laghate, “Rural Innovation and Entrepreneurship at Magarpatta City”, International Journal of Indian Culture and Business Management, vol. 6, no.1, 2013, pp.47-55.

[56] Serial 3, Schedule 2, The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement, p.49, https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/2121/1/A2013-30.pdf#search=land%20acquisition%20rehabilitation%20act%202013.

[57] Section 26, The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement, p.24, https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/2121/1/A2013-30.pdf#search=land%20acquisition%20rehabilitation%20act%202013.

[58] Section 104, The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement, p. 43, https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/2121/1/A2013-30.pdf#search=land%20acquisition%20rehabilitation%20act%202013.

[59] 有數(shù)據(jù)顯示，1980年印度僅有17.9萬個非政府組織，在經(jīng)濟自由化后，非政府組織數(shù)量急劇增長，在2010年則達到113.5萬個。Central Statistics Office, “Non-Profit Institutions in India”, Government of India, 2012, p.29, https://mospi.gov.in/sites/default/files/publication_reports/Final_Report_Non-Profit_Instiututions_30may12.pdf。

[60] Ishani Sonak and Sujit Kumar Singh, Dilution by Design: Status of Land Acquisition Legislation in India, New Delhi: Centre for Science and Environment, 2018, p.46; Reshmey Nair, “The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation: A Critical Review”, ASCI Journal of Management, vol. 44, no. 1, 2014, pp. 82-100.

[61] Sanjoy Chakravorty, “Land Acquisition in India: The Political-Economy of Changing the Law”, Area Development and Policy, vol.1, no. 1, 2016, pp.48-62.

[62] Charanjit Singh, “In Search of an Appropriate Land Acquisition Act: Traverse of Hurdles and Support”, ASCI Journal of Management, vol. 45, no. 1, 2016, pp.11-16.

[63] Anwesha Sengupta, “Decolonization in South Asia”, in Immanuel Ness and Zak Cope eds., The Palgrave Encyclopaedia of Imperialism and Anti-Imperialism, Chennai: Palgrave Macmillan, 2019, p.1.

[64] 關(guān)于印度刑法典的殖民特性可見Shaila Alam Asha, “Decolonizing Criminal Law: A Critical Appraisal”, Commonwealth Law Bulletin, vol.44, no. 4, 2018, pp. 652-667。關(guān)于《印度官方保密法》，可見U. C. Agarwal, “The Official Secret Act to the Right to Information Act Dawn of ‘Glasnost’”, Indian Journal of Public Administration, vol. 55, no. 3, 2009, pp.336-345。

作者簡介：黃迎虹，印度金德爾全球大學(xué)法學(xué)院教授。

本文轉(zhuǎn)載自“南亞觀察”微信公眾號2026年2月26日文章，原標題為《〈南亞學(xué)〉｜黃迎虹：“沒有殖民者的殖民制度”？——去殖民視角下的印度征地制度改革分析 》，本文原載于《南亞學(xué)》第6輯。

編輯：余佳軒

審核：單敏敏 江怡

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