「黨建治學」蔡志強等：紀檢監察權的創制、內涵及運行

蔡志強等：紀檢監察權的創制、內涵及運行

黨建治學

摘 要：紀檢監察權是中國共產黨在推進全面從嚴治黨、以黨的自我革命引領偉大社會革命中建構的權力 。作為黨和國家權力運行體系的重要組成部分，其創制旨在系統解決長期執政條件下的自我監督難題 。 紀檢監察權的創制堅持人民至上的根本政治立場，繼承和發展了馬克思主義權力監督理論，并通過黨的紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公的組織形式，實現黨內監督與國家監察的有機統一 。從內涵看，紀檢監察權是黨推進自我革命、深化國家治理的重要權力，是紀法貫通的復合性監督權，在運行上遵循法治原則，注重懲戒與教育相結合 。紀檢監察權的規范運行，根本在于堅持和加強黨的全面領導，關鍵在于構建系統完善的權力配置與監督制約機制。

關鍵詞：紀檢監察權；自我革命；專責監督；規范運行

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進全面從嚴治黨的偉大實踐中，將深化紀檢監察體制改革作為事關全局的重大政治改革進行頂層設計 。隨著國家監察委員會的依法設立，并與黨的紀律檢查機關合署辦公，黨的紀律檢查權與國家監察權實現了歷史性整合與重塑，形成了紀檢監察權這一新型復合性權力 。這一權力的創制，源于黨破解自我監督難題、跳出治亂興衰歷史周期率的革命性實踐 。科學把握紀檢監察權的創制、內涵及其運行機制，形成對紀檢監察權的學理化闡釋，對于堅持和完善黨和國家監督體系，建立健全體現中國特色的監督制度，構建紀檢監察學科體系，推動紀檢監察工作高質量發展具有重要意義。

一、紀檢監察權的創制邏輯

紀檢監察權是中國共產黨在長期自我革命實踐中，融通歷史智慧、實踐與理論創新成果及時代發展所需形成的原創性權力 。系統把握紀檢監察權的創制邏輯，可從創制基礎、理論源流、組織變遷與權力形態等層面展開。

（一）創制基礎：權力來源的人民性和黨的自我革命的雙重驅動

紀檢監察權的創制，是“堅持黨中央集中統一領導 ”這一最高政治原則與“一切權力屬于人民 ”這一憲法原則辯證統一的結果 。黨和國家的權力源于人民，必須服務于人民 。為從根本上防范權力異化 ，確保黨的宗旨落到實處，黨必須以徹底的自我革命精神，對一切行使公權力的主體加強監督 。 習近平總書記深刻指出：“我們的權力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，姓公不姓私，只能用來為黨分憂、為國干事、為民謀利。”[1]341這一重要論述揭示了社會主義國家權力的根本屬性，闡明了黨性和人民性從來都是一致的、統一的，也明晰了黨的意志、人民意志和國家意志高度統一的內在邏輯 。《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》規定，黨的中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，黨的地方各級紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生。 《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）規定，國家各級監察委員會由同級人民代表大會產生 ，對其負責，受其監督 。這些制度安排表明，紀檢監察權既源于黨的領導和黨內民主集中制，也來自人民通過人民代表大會制度所實現的國家賦權 。作為執紀執法權力，紀檢監察權的目標指向始終是堅持和加強黨的集中統一領導，不斷懲治各種不正之風和腐敗問題，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。

紀檢監察權形成于黨以自我革命跳出治亂興衰歷史周期率、引領偉大社會革命的偉大實踐，是中國共產黨破解自我監督這一世界性難題的重大創制成果 。習近平總書記指出：“自我監督是世界性難題，是國家治理的哥德巴赫猜想 。我們要通過行動回答‘窯洞之問’，練就中國共產黨人自我凈化的‘絕世武功’。”[2]511紀檢監察權正是這一“絕世武功 ”的制度化體現 。習近平總書記在關于黨的自我革命需要把握好的“九個以 ”實踐要求中，提出“ 以自我監督和人民監督相結合為強大動力 ”[3] 。這一論斷闡明，自我革命作為我們黨最鮮明的品格，是依靠自身力量發現問題 、糾正偏差的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高過程，而監督則是自我革命得以持續深化和有效落實的重要路徑和關鍵機制 。推進自我革命必須有強有力的制度支撐與權力載體 。紀檢監察權承載并推進了黨內監督與人民監督的有機結合，形成了極具中國特色、科學完備的權力監督體系，有利于對黨組織和全體黨員干部及所有行使公權力的公職人員實施統一、有力、全覆蓋的監督 。因此，紀檢監察權不僅是黨的自我革命從理念走向實踐的核心載體，也是自我革命制度化、常態化的根本保障。

（二）理論源流：馬克思主義權力監督理論的守正與創新

馬克思 、恩格斯 、列寧等革命導師在批判舊國家機器與探索無產階級政權建設的過程中，圍繞如何防止“社會公仆 ”蛻變為“社會主人”、克服權力異化、保障政權的人民性等根本性問題，形成了奠基性的權力監督理論，構成了紀檢監察權創制的理論原點 。馬克思在總結巴黎公社經驗時指出，公社作為“人民群眾獲得社會解放的政治形式 ”[4]195，其一切權力屬于人民，作為“社會公仆 ”的國家機關工作人員必須“在公眾監督之下進行工作 ”[4]196 。這為紀檢監察權內置人民性基因、維護人民主體地位提供了理論依據 。列寧在強調監督的階級性質的同時，指出：“工人在奪得政權之后……為了防止這些人變成官僚，就會立即采取馬克思和恩格斯詳細分析過的措施：（1）不但選舉產生 ，而且隨時可以撤換；（2）報酬不得高于工人的工資；（3）立刻轉到使所有的人都來執行監督和監察的職能 ，使所有的人暫時都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’。”[5]這一兼具理想色彩和堅定斗爭精神的構想，意在通過最廣泛、最直接的人民參與和監督來克服官僚主義、防止權力壟斷和政黨蛻變 。列寧還將嚴明黨的紀律視為無產階級政黨實施權力監督的根本保障，推動創立了中央監察委員會，以確保有效監督黨的領導機關 。在處理國家機關中的官僚主義問題時，列寧更是高度重視國家行政監察機關工農檢查院的建設 。為進一步破解黨政監督系統可能存在的“各自為戰 ”難題，列寧晚年提出了將黨的監察與國家監察機構整合的設想，主張“把工農檢查院和中央監察委員會這樣結合起來 ”[6] 。 1923 年蘇共第十二次代表大會將二者合并為聯合機關，推行合署辦公 。這一改革標志著蘇聯初步構建起一個覆蓋黨政工作的復合型監督體系。

中國共產黨在加強黨內監督和國家監督的實踐探索中，實現了馬克思主義權力監督理論的中國化時代化，構建了具有中國特色的紀檢監察權，推動了權力監督從傳統意義上側重于外部約束和被動應對的防御性工具，升華為一種內生于馬克思主義政黨治理結構、兼具高度政治自覺和戰略主動的自我革新機制 。這一實踐創新，既是中國共產黨對馬克思主義權力監督理論的重大原創性貢獻，也是科學社會主義發展的重要內生動力。

（三）組織變遷：紀檢監察機關合署辦公模式的歷史演進

新中國成立后，黨的各級紀律檢查機關迅速建立，政務院下設人民監察委員會，形成了黨的紀律檢查機關監督黨員、人民監察委員會監督行政人員的協同監督局面 。 1952 年 2 月9日，為改善黨的紀律檢查機關監督力量不足的情況，中共中央要求“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公 ”[7] 。此后，部分地方按照要求進行合署辦公 。1958 年黨的八大二次會議要求“黨的監察機關和國家監察機關應密切結合進行工作 ”[8]，黨政監察合署辦公逐漸在全國推開 。合署辦公模式強化了黨對國家政權尤其是監督工作的領導，有助于避免制度重復建設、溝通不及時 、信息不對稱 、分工不明確等問題 。盡管1959 年裁撤了監察部，合署辦公也隨即停止，但為紀檢監察權的創制作了積極有益的探索。

改革開放后，黨的紀律檢查機關與國家行政監察機關相繼恢復建立，但隨著實踐發展，分設的紀檢監察體制逐漸暴露出工作交叉、職能重疊、監督資源浪費、效率低下等問題，監督的權威性與執行力受到一定影響 。盡管中央紀委、國家監察部為協調紀檢和監察兩套系統的關系，曾制定《關于黨的紀律檢查機關和國家行政監察機關在案件查處工作中分工協作的暫行規定》及補充規定，但未能從根本上解決協調配合問題 。對此，黨中央、國務院于 1993 年 2 月同意中央紀委和監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制[9] 。1993 年上半年，除深圳市保持紀檢、監察相對獨立的工作體制外，全國其余地區均完成合署辦公任務 。此次合署辦公，適應了改革開放和建設社會主義市場經濟體制新形勢的需要，是對反腐敗斗爭認識不斷深化的結果，為新時代紀檢監察權的創制積累了經驗，夯實了基礎。

黨的十八大以來，紀檢監察體制改革以深化“轉職能、轉方式、轉作風 ”為戰略支點，整體推進紀律檢查與國家監察體制的系統化重構。 2016 年 11 月，黨中央決定在北京、山西和浙江率先開展國家監察體制改革試點工作 。黨的十九大首次提出“健全黨和國家監督體系”， 2017 年底在全國各地推開國家監察體制改革試點 。2018 年 2 月，黨的十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機構改革方案》，全國省、市、縣三級監察委員會全部組建完成，2018 年 3月，組建國家監察委員會 。這一重大政治改革重塑了黨和國家權力體系，標志著兼具黨內監督和國家監察屬性的新型紀檢監察權創制并走向成熟。

（四）權力形態：黨的紀律檢查權與國家監察權的一體運行

西方反腐敗職能通常由多個獨立或半獨立的機構分擔，呈現出“多元分散、分權制衡”、難以形成反腐合力的格局 。與之不同，我國紀檢監察“一體運行 ”的制度設計，既是加強黨對反腐敗集中統一領導的重要改革，也是對反腐敗力量分散難題的“集成式 ”創新回應 。新時代深化國家監察體制改革，進一步推動機構、職能、人員的深度整合，實現了紀律檢查權和國家監察權的自我超越與創新融合 。在組織架構上，監察委員會與同級黨的紀律檢查委員會合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬 ”的協同工作機制，構建起職能全覆蓋、層級全貫通的監督組織體系 。在監督對象上，我國公務員隊伍中黨員比例超過 80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過 95%，這一實際情況決定了黨內監督權與國家監察權各有分工、一體運行有利于克服機構重疊、職能交叉、責任不清的“ 雙軌制 ”困境 。 同時，依據《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《監察法》及相關規定，紀律檢查機關履行監督執紀問責職責，監察機關履行監督調查處置職責，二者在紀理與法理上協同貫通，共同構成了一體推進紀檢監察任務、一體行使紀檢監察權的完整實踐形態，有效強化了紀檢監察權的運行權威。

二、紀檢監察權的科學內涵

紀檢監察權是深度融合政治屬性、制度功能與運行效能而形成的新型監督權，不同于注重規則創制的立法權、管理執行的行政權與裁判救濟的司法權 。對紀檢監察權科學內涵的把握可從政治、制度、運行三重維度展開，并由此揭示其建構及運行邏輯。

（一）政治維度：紀檢監察權是黨推進自我革命、深化國家治理的重要權力

紀檢監察機關是黨的政治機關，“堅持黨對一切工作的領導 ，堅持黨中央集中統一領導，維護黨中央權威，鞏固黨的團結一致，保證黨的政治綱領和政治目標實現，是紀檢監察機關最重要、最根本的使命和責任 ”[10] 。紀檢監察權是紀檢監察機關履行監督專責所依據的根本權力，其運行過程集中體現為強化對權力的監督和責任落實，保障黨中央決策部署的貫徹執行和黨的肌體健康，從而有力推進黨的自我革命與深化國家治理。

第一，紀檢監察權是貫徹黨中央重大決策部署的重要保障 。紀檢監察機關聚焦“ 國之大者”，將政治監督貫穿政策制定、執行與評估的全過程，精準發現并糾治在落實黨中央決策部署過程中出現的打折扣、搞變通、不作為、亂作為等問題，有效破解政策傳導“ 中梗阻 ”與“最后一公里 ”難題 。在實踐中，依托紀委監委合署辦公的體制優勢，紀檢監察機關構建起從線索處置、監督檢查、審查調查到案件審理、問責處置的全流程權力運行閉環，推動監督從事后問責向事前預警、事中控制與事后追責的全鏈條延伸 ，從而筑牢黨和國家事業發展的政治基礎。

第二，紀檢監察權是維護黨內良好政治生態、永葆黨的先進性和純潔性的重要抓手 。習近平總書記強調：“嚴肅認真的黨內政治生活、健康潔凈的黨內政治生態，是黨的優良作風的生成土壤，是黨的旺盛生機的動力源泉，是保持黨的先進性純潔性、提高黨的創造力凝聚力戰斗力的重要條件，是黨團結帶領全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標志。”[11]凈化政治生態，是全黨必須共同承擔的政治任務 。紀檢監察權是黨的自我革命的關鍵性權力，紀檢監察機關綜合運用一體推進不敢腐、不能腐、不想腐方針方略 ，協助黨委實現對政治生態系統性、根本性的凈化與重塑 。首先，紀檢監察機關以嚴格執紀執法為基礎 ，嚴厲懲處腐敗分子、遏制腐敗增量、削減腐敗存量，形成強大震懾，為凈化和修復政治生態奠定堅實基礎 。其次，以破“潛規則 ”立明規矩為關鍵，嚴明政治紀律，補齊制度短板，堵塞監管漏洞，扎緊制度籠子，切斷利益輸送鏈條，從源頭上消除腐敗滋生空間 。最后，政治生態凈化的前提和基礎是對價值觀念的重塑 。紀檢監察機關助力加強新時代廉潔文化建設，深化警示教育，引導黨員干部筑牢信仰之基、補足精神之鈣，樹立正確的權力觀、政績觀、事業觀，推動形成政治清明 、政府清廉 、干部清正 、社會清朗的生動局面。

第三，紀檢監察權是推進國家治理體系和治理能力現代化的強大支撐 。監督是紀檢監察機關的基本職責、第一職責 。習近平總書記指出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。”[12]這一論述明確了監督在國家治理現代化中的基礎作用，監督體系作為國家治理體系的重要組成部分，在管黨治黨、治國理政中居于支撐地位 。 國家治理現代化是一項復雜的社會系統工程，涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態文明、黨的建設等多個領域，必須依靠權威的監督來保障其有效推進 。紀檢監察機關通過統一行使紀檢監察權，不僅強化了對公權力運行的約束與規范，提升了監督的科學性和權威性、強制性和主動性，更將制度優勢轉化為治理效能 。這一過程既是國家治理現代化的內容，也是治理目標得以實現的重要保障。

（二）制度維度：紀檢監察權是紀法貫通的復合性監督權

紀檢監察權是深化紀檢監察體制改革的重要成果，是以紀委與監委合署辦公為組織基礎，在同級黨委和上級紀委監委的雙重領導之下，通過構建統一決策、一體運行的執紀執法領導體制和工作機制而形成的紀法貫通的復合性監督權 。在性質上，紀檢監察權屬于專責性監督權；從功能定位看，紀檢監察權是“治權之權 ”[13]727，以監督和制約公權力為核心使命；在結構上，紀檢監察權融合了多重權能，具有鮮明的復合性和協同性。

第一，從權力性質上看，紀檢監察權是一種專責性監督權 。首先，專責意味著職責的集中與強化。《中國共產黨章程》將黨的各級紀律檢查委員會定位為黨內監督專責機關，《監察法》將各級監察委員會定位為行使國家監察職能的專責機關，上述定位從政治和法理上都明確了紀檢監察權是黨和國家在監督領域設立的專責監督權力 。其次，專責強調監督的主動性 。紀檢監察機關不是被動受理問題，而是主動行使紀檢監察權從而對公權力進行全過程監督 ，著力發現并糾正權力異化 、濫用問題 。最后，專責突出監督的深度，體現規范化法治化正規化要求 。無論是日常的監督檢查、情況了解和問題發現，還是深入的審查調查、證據收集和事實查明，抑或最終的問責處置、處理決定和震懾形成，其內在邏輯都是監督權的有效運用，同時也彰顯“在監督中辦案、辦案是最有力的監督 ”的理念。

第二，從功能定位上看，紀檢監察權是治權之權 。習近平總書記指出：“公權力姓公，也必須為公 。只要公權力存在，就必須有制約和監督。”[14]紀檢監察權本質上既有對權力行使者的監督，也有對權力本身的規范與約束，確保公權力姓公為公、為民所用 。首先，從監督的客體來看 ，紀檢監察權的監督客體具有特定性，其并非普通民眾。《監察法》第一條在立法目的中明確國家監察體制改革是為了加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋；第三條將前述公職人員都納入監察范圍；第十五條進一步對行使公權力的公職人員和有關人員進行界定，詳細列舉了六類人員 。上述規定明確了判斷監督對象的“身份＋職位/職責 ”及“行為 ”標準，從而以法的形式確立了監督的準確性和科學性 。其次，從權力行使的主體來看，紀檢監察權作為治權之權的特性主要體現在組織形態的專責性及工作隊伍應然具有更高的自律性 。紀檢監察機關的定位決定其有權對其他權力運行進行監督 。 同時，執紀者必先守紀，律人者必先律己[2]513 。紀檢監察機關必須堅持更高標準更嚴要求，嚴格管理監督，做到絕對忠誠、純潔、可靠 。 國家監察體制改革后，原來“一府兩院 ”的權力結構調整為“一府一委兩院”，這一制度安排進一步強化了紀檢監察機關作為黨集中統一領導的反腐敗工作機構的權能 。最后，從追求的目標來看，紀檢監察權以有力有效監督約束保證權力規范、廉潔和高效運行 。黨的自我革命內在要求社會主義權力所具有的人民性、整體性特質，決定了必須設立一種專門的、強有力的權力，來監督其他公權力的規范運行，以確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

第三，從權力結構上看，紀檢監察權是一種復合性權力 。紀檢監察權是由黨章和其他黨內法規賦予紀律檢查機關的黨內監督權，以及憲法和法律賦予監察機關的國家監察權，通過有機整合形成的復合性權力形態，其特征體現在兩個層面：其一，紀檢監察權是功能協同的復合性權力 。紀檢監察權作為中國共產黨推進自我革命、鞏固執政地位、監督約束公權力的重要制度安排，是政治邏輯與法治邏輯相統一、功能完備、協同高效的“權力集合體”，也是集預防、發現、糾正、懲處于一體的系統化權力運行體系 。這一權力的科學運行能夠有效應對公權力運行中的各類復雜情況，實現全方位、立體化的監督 。其二，紀檢監察權是黨和國家監督體系中具有樞紐性作用的權力 。紀檢監察機關在黨和國家監督體系中發揮至關重要的保障作用 ，其權力運行貫穿在政治監督、日常監督和專項監督的全過程，推動了紀律、監察、派駐、巡視“ 四項監督 ”統籌，有效帶動其他各類監督，從而發揮“1+9 ”監督治理的系統功能 。這種行權邏輯集中體現了以黨內監督為主導的根本原則 ，彰顯了黨的政治優勢，使黨和國家擁有了強大的自我監督能力。

（三）運行維度：紀檢監察權運行過程堅持規紀法相統一，懲治與教育相結合

《中國共產黨章程》第四十條規定，堅持懲 前毖后、治病救人，執紀必嚴、違紀必究，抓早 抓小、防微杜漸，按照錯誤性質和情節輕重，給 以批評教育 、責令檢查 、誡勉直至紀律處分 。 《中國共產黨紀律處分條例》第四條第五款也規定，黨的紀律處分工作應該堅持懲前毖后 、治病救人 。處理違犯黨紀的黨組織和黨員，應 當懲教結合，寬嚴相濟 。與之對應，《監察法》第五條規定，國家監察工作嚴格遵照憲法和法律……懲戒與教育相結合，寬嚴相濟 。這些源于實踐并被證明是科學的規定表明，紀檢監察機關在行使紀檢監察權的過程中堅持高線引 領和底線約束、懲治與教育同時同向發力，統 籌謀劃以案促改、以案促治，堅持“懲、治、防 ”一體推進，既注重發揮預防功能，防止“小錯 ”變成“大錯”，破紀走向違法；又堅持零容忍嚴 肅查處違紀違法問題，注重發揮查辦案件的治理導向功能。

第一 ，監督檢查作為紀檢監察權運行的“ 前沿哨”，關鍵在于聚焦靶標帶動全局治理 。一方面，全面從嚴治黨的實踐要求和監督資源的有限性決定了既要實現監督全覆蓋，也要聚焦“重點內容 ”“關鍵少數 ”與“重要崗位”。紀檢監察機關必須始終聚焦“兩個維護”，緊扣黨中央決策部署和習近平總書記重要指示批示落實情況開展政治監督 。在此基礎上，重點加強對各級“一把手”、領導班子成員以及承擔審 批監管、執法司法、項目管理、資金管理等重要職責崗位人員的監督，同時緊盯權力集中、資金密集 、資源富集的重點領域 。通過實現對“ 關鍵少數 ”的精準監督 ，有效輻射和帶動對“絕大多數 ”黨員干部的日常監督，從而確保監督力量聚焦要害、震懾效應精準傳導 。另一方面，紀檢監察機關采用“清單式+點穴式+協作 式 ”等監督方式，系統提升監督的實效性。“清單式 ”監督重點以明晰權責邊界為核心，通過制定監督任務清單與問題清單，為全面從嚴治 黨主體責任落實提供精準指引，確保監督重點 突出、責任明確。“點穴式 ”監督注重靶向發力 ，依托數據比對、線索分析等手段，聚焦群眾反 映強烈、問題易發多發的關鍵領域，通過“提級監督 ”“點題監督 ”等方式精準識別廉政風險 ，有效破解基層“熟人社會 ”監督困境。“協作式 ”監督著力整合資源，其典型實踐包括健全“巡審 ”協同機制和完善“室組地 ”聯動模式，確保對權力運行和責任的落實全過程進行有效監督。

第二，在運用紀檢監察權進行審查調查過程中，證據具有基礎性、決定性、保障性地位，是認定事實、準確定性處置的基石，是執紀執法的生命線，其規范適用直接決定案件質量 。審查調查工作堅持以證據為中心，嚴格遵循證據的真實性、關聯性、合法性要求，通過依法收集、固定、審查和運用證據，形成相互印證、完整穩定的證據鏈，確保案件事實認定經得起歷史和人民的檢驗 。首先，證據是啟動和推進調查活動的基礎 。紀檢監察機關對問題線索進行初步核實乃至立案審查，必須建立在對所掌握證據材料的審慎評估基礎上，以此保障調查啟動環節的嚴謹與規范 。在調查展開后，無論是實施談話訊問、詢問證人，還是依法采取查詢、調取、搜查、技術調查等措施，其核心目標都在于全面、客觀、合法地收集各類證據 。其次，證據是貫穿審查調查全過程的主線 。紀檢監察機關在收集證據的過程中，嚴禁以威脅、引誘、欺騙以及其他違規違紀違法方式收集證據，確保證據的合法性；收集與案件待證事實相關的證據，確保證據的相關性；調查取證應當收集原物原件，對所收集的證據進行查證屬實，確保證據的真實性 。最后，證據是準確適用紀法的依據 。調查終結后，無論是作出黨紀政務處分，還是決定移送檢察機關審查起訴，其根本依據均為證據，且綜合全案證據需要達到法定的證明標準 。需要注意的是，紀檢監察機關辦理違紀、職務違法、職務犯罪案件所應達到的證據標準存在差異 。在違紀案件中，證據標準需要達到“明確且合理可信 ”的程度；在職務違法案件中，證據標準要達到“清晰且令人信服 ”的程度；在職務犯罪案件中，證據標準則要達到“排除合理懷疑 ”的程度。

第三，在問責處置環節，紀檢監察機關行使紀檢監察權時注重剛性約束與教育挽救的有機結合。一方面，嚴格依據黨規黨紀和法律法規進行問責，體現法治的嚴肅性、權威性，實現懲戒的震懾效果；另一方面，堅持“懲前毖后、治病救人”，加強思想政治教育和組織關懷挽救，幫助干部化壓力為動力，重燃干事熱情，最終實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一 。首先，通過懲治維護紀法權威 。懲治是紀檢監察權發揮震懾作用的直接體現，是挽救有效實施的前提。沒有嚴肅的懲處，紀律就會成為“紙老虎”。2025年上半年，全國紀檢監察機關共接收信訪舉報 190.6 萬件次，其中檢舉控告類信訪舉報 58.9 萬件次 ；處置問題線索 120.6 萬件 ；立案 52.1 萬件[15] 。紀檢監察機關通過精準、有力的問責，對違紀違法行為“零容忍”。這種“刮骨療毒”式的懲治本身就是最深刻的警示教育，既維護了紀法嚴肅性，也為教育挽救大多數干部奠定了堅實基礎。因此，問責要避免“湊數式”問責或簡單“一刀切”，必須聚焦責任主體、精準界定責任，確保公正性與公信力 。其次，通過教育感化踐行“治病救人”。2025 年上半年，全國紀檢監察機關運用“ 四種形態 ”批評教育和處理 84.3 萬人次，其中，運用第一種形態批評教育和處理 41.7 萬人次，占總人次的 49.4%[15] 。紀檢監察工作的目的并非單純懲處，而在于教育人、挽救人 。挽救的關鍵在于深化運用監督執紀“四種形態”，做好問責和整改“后半篇文章”。對于受到處理的干部，不能“一問了之”，而應做好跟蹤回訪教育，幫助其認識錯誤、改正錯誤，放下思想包袱，重新激發干事創業的熱情。最后，通過懲教結合提升治理效能 。紀檢監察機關通過“以案促改、以案促治”，深入剖析個案背后反映出的制度漏洞和監管短板，及時向相關責任單位提出紀檢監察建議，推動制度完善與治理優化，實現“查處一案、警示一片、治理一域”[13]722的效果。這種既嚴厲懲處極少數，又教育挽救大多數，同時推動制度完善的根本性治理方式，保證了監督制度優勢轉化為持久的治理效能。

三、紀檢監察權規范運行路徑

習近平總書記指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里 ”[16]，并強調“紀檢監察機關要接受最嚴格的約束和監督 ”[17] 。2025 年 6 月，習近平總書記進一步強調：“反腐敗必須規范權力運行 。要健全授權用權制權相統一 、清晰透明可追溯的制度機制，注重查找權力運行漏洞、補齊制度短板。”[18]確保紀檢監察權在正確軌道上規范運行，根本在于堅持和加強黨的全面領導，關鍵在于構建系統完善的權力配置與監督制約機制。

（一）根本要求：堅持和加強黨的全面領導

習近平總書記指出：“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實。”[1]53紀檢監察權的規范運行必然要以堅持和加強黨的全面領導為最根本的政治和制度保障，不斷提升規范化法治化正規化水平。

第一，始終堅持和加強黨對紀檢監察工作的領導 。習近平總書記強調：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”[1]298這一重大論斷明確了黨的領導對維護社會主義權力性質和運行所具有的根本性、決定性作用，也確立了紀檢監察權及其運行所呈現的自我革命形態 。首先，紀檢監察機關必須將對黨絕對忠誠作為首要政治品質，自覺將一切工作置于黨中央集中統一領導之下，把堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護 ”作為最高政治原則和根本政治責任，貫穿于權力運行的全過程各方面 。其次，要始終胸懷“ 國之大者”，推進政治監督具體化精準化常態化，確保黨中央重大決策部署不折不扣落到實處 。最后，紀檢監察機關還需自覺運用法治思維和法治方式，將堅持黨的領導與依規依法行使紀檢監察權高度統一，持續鞏固黨執政的法治根基。

第二，不斷提高黨對紀檢監察工作的領導水平 。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》將“推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革 ”作為完善堅持黨的全面領導的制度的重要內容 。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 、推進中國式現代化的決定》提出進一步全面深化改革總目標的“七個聚焦”，其中重要一點就是“聚焦提高黨的領導水平和長期執政能力，創新和改進領導方式和執政方式，深化黨的建設制度改革，健全全面從嚴治黨體系 ”[19] 。新時代推進社會主義現代化強國建設和全面從嚴治黨都是前無古人的偉大探索，必須毫不動搖地堅持、加強和改善黨的全面領導，健全全面從嚴治黨體系、黨和國家監督體系，也必然需要不斷提高黨對紀檢監察工作的領導水平 。當前，要以黨的領導統攬制度創新，構建起協同高效的權力運行體系；聚焦系統集成與協同效能，健全黨領導反腐敗工作的議事協調機制；進一步明確紀檢監察機關與政法委、審計、司法等部門在信息互通、線索移交、聯合辦案中的責任與協作流程 。同時，持續完善紀檢監察機關的雙重領導體制 。建立“ 以上級紀委監委領導為主 ”的案件查辦工作機制，并強化同級黨委對日常監督工作的統籌協調，形成黨委定期分析政治生態、聽取重大案件匯報的常態機制 。以此加強黨中央集中統一領導，破解“同級監督軟 ”的難題。

（二）合理授權：科學配置權力和明晰權力運行邊界

授權在本質上是對權力進行配置與賦予的制度性安排，其目的在于厘清權力的來源與歸屬，并為權力的行使劃定清晰的邊界，從而回答權力由誰擁有、包含哪些內容以及如何區別于其他方面權力的根本問題，確保權力運行的權威性、高效性與公正性 。在我國的政治與法律框架下，一切權力屬于人民，并在黨的集中統一領導下，通過法定程序和國家機構的職能分工 ，具體轉化為立法權 、行政權 、紀檢監察權、司法權等治理權力，其關系絕非相互制衡或對立 ，而是統一于社會主義權力的人民性和整體性中 ，形成既區別又協同的權力結構。

第一，職責法定是基礎 。首先，要以權力來源法定化夯實授權基礎 。紀檢監察機關必須嚴格遵循黨內法規和國家法律的明確授權。 《中國共產黨章程》明確規定了黨的各級紀律檢查委員會的主要任務：維護黨章黨規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作 ，推動完善黨和國家監督體系。《監察法》賦予了各級監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴的職能 。紀檢監察機關在行使紀檢監察權時，既不能超越黨內法規授權的黨內監督職責，也不能突破國家法律設定的監察邊界 。其次，為進一步明確紀檢監察權的權力邊界，應通過權力清單制度實現從原則性授權到操作性規范的轉化 。要進一步完善清單式的立法模式 ，以法律法規明晰權力清單，從源頭上劃定紀檢監察權運行邊界，確保每一項權力行動都于紀于法有據。

第二，優化權力配置是規范紀檢監察權運行的關鍵 。通過科學劃定內部權責、明晰和完善紀檢監察機關內部分工，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系 。 因此，要按照不同部門的分工進一步細化監督檢查、審查調查 、案件審理等內設職能部門的職責權限，使之既相互協調又有效制約 。 同時，應當與時俱進豐富紀檢監察機關的相關職責 。例如，隨著新型腐敗、隱性腐敗及風腐問題的花樣翻新，傳統的辦案方式可能無法適應辦案的需要 ，要不斷完善紀檢監察機關的職能 。又如，隨著人工智能的發展以及在辦案中的不斷應用，要以制度形式保障各級紀委監委大數據中心的運行，賦予相應的技術調查權限，提升辦案的質效。

（三）規范用權：嚴格程序與標準

規范用權的關鍵在于將法治原則轉化為具體的行動準則，通過嚴格的程序約束和標準把控，確保權力始終在法治軌道上運行 。習近平總書記指出：“要增強法治意識、程序意識、證據意識，不斷提高紀檢監察工作規范化、法治化、正規化水平。”[12]這為規范紀檢監察權的使用提供了根本遵循。

第一，以程序剛性保障用權權威，通過制度化約束杜絕用權任性問題 。程序是法治的基石，嚴格的程序約束是紀檢監察權權威性的根本保障，紀檢監察權的行使須全面貫徹程序正義原則，從問題線索的受理、初步核實，到立案審查調查、審理處置，每一環節均須遵循法定權限、規則與步驟 。 同時，應嚴格遵循集體審議、分級報批、全鏈條記錄留痕等機制，確保用權全程受控、陽光透明。

第二，以問題導向精準用權，提升用權效能 。紀檢監察權的效能體現在對實際問題的精準解決與系統性治理上 。行使紀檢監察權須堅持實事求是原則，以事實為依據、以紀法為準繩，精準區分問題性質，做到寬嚴相濟、罰當其過 。在措施適用上，需遵循比例原則與審慎原則 ，確保調查手段與違紀違法行為相平衡，避免權力溢出 。 同時，要強化證據意識，對接刑事審判標準，確保證據收集、固定、審查與運用的合法性、完整性與穩定性，不斷夯實案件辦理質量。

第三，以權利保障與實體公正，增強紀檢監察權公信力 。紀檢監察權的公信力不僅源于法律法規的賦予，更在于通過規范行使切實保障相關主體的基本權利、實現實體公正，從而贏得公眾信任、激勵擔當作為、鞏固執政根基 。權利保障并非外在于辦案效果的工具性考量，而是衡量權力運行是否正當有效的必要價值尺度與內在目標 。規范紀檢監察權的使用必須將尊重和保障權利貫穿于執紀執法全過程，通過依法告知權利、保障申辯與知情等程序 ，在細節中體現法治文明與執紀執法溫度 。 同時，要將實體公正作為紀檢監察工作的生命線 ，努力使每一起案件的處理在事實認定、證據審查、定性量紀上都經得起法律和歷史的檢驗。

（四）有效制權：強化監督與約束

有效制權是紀檢監察權規范運行的堅實保障，其核心在于構建系統嚴密的內外監督制約體系，確保治權之權不被濫用 。紀檢監察機關是黨的“紀律部隊”，是推進全面從嚴治黨的重要力量，在推進中國式現代化進程中肩負重要使命，發揮重要作用[20] 。這一政治使命決定了“打鐵必須自身硬”，監督者更要接受監督的紀法原則。

第一，健全內部監督制約體系，筑牢紀檢監察權運行的制度防線 。 內部監督的關鍵在于通過完善的崗位職能界定和制度化的流程管控，實現紀檢監察權運行的自我約束 。要強化紀檢監察機關內部監督機構的監督作用，聚焦紀檢監察干部依法履職、秉公用權、廉潔自律情況，構建“預防、監督、懲治、關愛 ”全周期閉環監督制約管理機制 。要嚴格執行打聽案情、過問案件、說情干預的登記備案制度，完善回避機制和離職從業限制，并通過廉政檔案、辦案全流程記錄留痕等方式，形成對紀檢監察工作人員的閉環監督 。此外，還應建立健全上級紀委監委對下級的常態化督導檢查、案件質量評查和巡視巡察，及時發現可能存在的風險點 ，確保紀檢監察權在系統內部始終循規使用、有序運行。

第二，完善外部監督機制，形成多元協同的約束格局 。紀檢監察機關必須主動接受法律監督、民主監督、群眾監督和輿論監督等各方面監督，要通過特約監察員制度等強化社會力量參與監督 。 當前，《監察工作信息公開條例》正在公開征求意見，待公布施行后，應嚴格執行相關規定，并積極推動其他相關黨內法規和國家法律的制定出臺 。通過信息公開、流程公開等方式強化對紀檢監察權運行的外部約束，更好落實紀檢監察權運用的法治化要求，以公開透明促進權力規范運行 ，形成內外結合、多方參與的監督網絡，凝聚強大的內外部監督合力。

第三，強化隊伍建設，夯實紀檢監察權規范運行的主體責任 。紀檢監察權的規范運行主要依賴于隊伍的純潔性與專業性 。因此，必須將“最嚴格的自我約束 ”貫穿紀檢監察隊伍建設始終 ，按照政治過硬 、能力過硬 、作風過硬、廉潔過硬的要求，鍛造忠誠干凈擔當、敢于善于斗爭的紀檢監察鐵軍 。首先，要以政治過硬鑄就絕對忠誠 。政治過硬是紀檢監察隊伍的靈魂和根本前提 。必須將政治建設置于首位，堅持用黨的創新理論凝心鑄魂，在強化理論武裝中淬煉忠誠 。政治過硬不僅體現為思想上對黨絕對忠誠，更要在自覺對標看齊中，在貫徹落實黨中央決策部署、服務國家重大戰略、嚴明政治紀律和政治規矩中經受考驗、實現忠誠 。其次，要以能力過硬體現專業水準 。能力過硬是有效履行監督職責的核心支撐 。通過深化全員培訓、強化實戰練兵練好看家本領，不斷增強識別和查處新型腐敗、隱性腐敗的能力和運用信息化手段實行監督的水平 。再次，要以作風過硬彰顯擔當作為 。作風過硬是紀律部隊的鮮明特質和戰斗力保障 。面對仍然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢、仍然艱巨的鏟除腐敗滋生土壤和條件的任務，必須發揚敢于斗爭、善于斗爭的精神，鍛造優良作風，凝聚奮進偉力 。最后，必須永葆敬畏之心，恪守清廉底線 。廉潔過硬是紀檢監察干部的立身之本和履職底線，是贏得黨和人民信任的基石 。廣大紀檢監察干部要堅持刀刃向內 ，嚴格自律，自覺接受最嚴格的監督，筑牢拒腐防變的思想防線，堅決做到自身正、自身硬、自身廉，確保我們黨在我國發展面臨戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的外部環境下始終贏得歷史主動。

（載于《北京行政學院學報》專刊2026年第1期）

【蔡志強：長安街讀書會成員、中國紀檢監察學院教授】

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責編：鄧啟東；初審：邱詩懿、 許雪靖 ；復審：李雨凡、程子茜

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