呂忠梅 秦天寶 汪勁：我國第二部法典為何鎖定生態(tài)環(huán)境？

制圖：天工智研

來源 | 中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所

湖北生態(tài)環(huán)境、新京報

??

一部承載著14億人生態(tài)福祉的《生態(tài)環(huán)境法典》正在呼之欲出。3月8日，十四屆全國人大四次會議日前聽取了全國人大常委會副委員長李鴻忠作的《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的說明。這是中國第二部以“法典”命名的法律，也是一場從38部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法到統(tǒng)一體系的深刻變革。從飲用水源地的嚴(yán)格劃定，到租房買房前的土地“檔案”查詢，再到居民區(qū)噪音問題的責(zé)任劃分，這部法典不僅僅體現(xiàn)了宏大的生態(tài)文明戰(zhàn)略，更關(guān)心了百姓柴米油鹽中的具體權(quán)利，把“綠色發(fā)展”轉(zhuǎn)化成了家門口的安寧與幸福。

參與了編纂相關(guān)工作的全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長呂忠梅，北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長汪勁和武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶解讀了生態(tài)環(huán)境法典編纂背后的考量。

??

呂忠梅：數(shù)年磨一劍，《生態(tài)環(huán)境法典》凝聚共識

·今年兩會提請十四屆全國人大四次會議審議的《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，主要解決什么問題，最大的共識是什么？最難協(xié)調(diào)的爭議點(diǎn)又是什么？

呂忠梅：《生態(tài)環(huán)境法典》并非全新制定的法律，而是對我國現(xiàn)行的 38 部生態(tài)環(huán)境立法、百余份行政法規(guī)、千余份地方性環(huán)境立法、十余件黨內(nèi)法規(guī)等既有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系，通過系統(tǒng)整合、編纂修訂與集成升華，形成的統(tǒng)一法律文本。此項(xiàng)編纂工作體量龐大、難度頗高，前期經(jīng)多輪論證，就核心問題凝聚起最大共識，具體包括：

第一，要不要編法典？編纂法典的條件是否成熟？

第二，怎么編法典？比如，用什么作為主線來串聯(lián)起現(xiàn)有的三十多部法律？這部法典的名稱應(yīng)該是什么、內(nèi)容有哪些？法典頒布后，哪些法律應(yīng)該廢止，哪些法律應(yīng)該保留？

法典編纂工作啟動以后，首先需要進(jìn)行法典編纂的方案論證，就這些問題達(dá)成共識。

經(jīng)過研究論證，達(dá)成了幾個基本共識：一是法典編纂的條件已經(jīng)成熟。二是定名為《生態(tài)環(huán)境法典》。三是采取適度法典化模式分類處理我國現(xiàn)行的三十多部生態(tài)環(huán)境立法，將傳統(tǒng)意義上的環(huán)境保護(hù)立法，即污染防治類立法全部納入法典；將過去屬于經(jīng)濟(jì)法部門的資源能源類立法如水法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、能源法、節(jié)約能源法等法律中與生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容納入，法典編纂完成后，原有法律予以保留并進(jìn)行統(tǒng)一修訂；同時，我國生態(tài)環(huán)境立法仍存在部分領(lǐng)域空白，如應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域尚未出臺專門立法，法典對相關(guān)問題進(jìn)行了原則性、前瞻性規(guī)定，為未來相關(guān)領(lǐng)域的立法預(yù)留了空間。這些共識的達(dá)成，為法典編纂的順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)，在編纂過程中，最難的是如何將原來屬于不同法律部門、具有不同性質(zhì)的幾十部法律整合形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。

·對于普通人來說，我們的生活會因?yàn)椤渡鷳B(tài)環(huán)境法典》而發(fā)生變化嗎？

呂忠梅：答案是肯定的。清潔的水資源、潔凈的空氣、安全的食物等，是所有民眾生存的共同需求，也是國家和政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。法典就是從滿足人民群眾基本需求出發(fā)，規(guī)定了各方面的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)。比如，規(guī)定國家要做好整體規(guī)劃、制定生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，政府部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，市場主體需履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，等等。這些規(guī)定，都是為了保護(hù)我們能夠在良好的環(huán)境中健康生活，因此可以說，《生態(tài)環(huán)境法典》與每個人的日常生活息息相關(guān)，關(guān)乎柴米油鹽醬醋茶，關(guān)系到我們的呼吸和生命、居住的安寧。

比如大家普遍關(guān)注的飲水安全。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》規(guī)定，政府要為每個城市劃定飲用水源區(qū)，并在飲用水源區(qū)執(zhí)行更嚴(yán)格水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，同時，要求政府向公眾公布飲用水源區(qū)的水質(zhì)狀況，還要求供水企業(yè)向居民提供水質(zhì)報告。如果政府或者企業(yè)不履行職責(zé)或義務(wù)，法律賦予公眾有監(jiān)督權(quán)，我們可以舉報、可以投訴。法典就是通過這些規(guī)定，來實(shí)現(xiàn)對飲水安全的保障。

在居住安全方面，也有明確的保護(hù)性規(guī)定。過去，買房或租房不知道蓋房子之前的土地用途，曾經(jīng)發(fā)生過化工廠搬遷后，土地沒有經(jīng)過治理就直接在上面蓋商品房，購房者也不知道，住進(jìn)去以后才發(fā)現(xiàn)得了“怪病”，實(shí)際上是土壤污染導(dǎo)致的健康受害。為了防止這種情況的發(fā)生，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》規(guī)定了污染土地清單制度，居民在買房或租房時，可以通過查閱土壤“體檢報告”，了解是否符合居住標(biāo)準(zhǔn)。

再比如，生活噪聲是各方面反映強(qiáng)烈但又難以及時解決的問題。為了讓人民群眾能夠享有寧靜的生活，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》除了規(guī)定噪聲標(biāo)準(zhǔn)，要求執(zhí)法部門嚴(yán)格監(jiān)督管理外，還特別規(guī)定了公共場所管理者、物業(yè)管理者、街道委員會等要接受舉報后，并及時勸阻或者進(jìn)行調(diào)解，這一規(guī)定，就使得我們在生活中遭遇高音喇叭、廣場舞、家庭裝修等噪聲妨擾的時候，可以就近及時解決問題。

這些規(guī)定說明，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的制度設(shè)計，看起來是對國家、政府、企業(yè)的一些規(guī)定，但這些規(guī)定的目的是為了讓我們吃得放心、住得安心和生活得舒心，這是一部真正關(guān)乎每個人幸福生活的法典。

·這部即將面世的、世界最新的環(huán)境法典，最可能在哪些具體的制度設(shè)計上，為全球環(huán)境治理提供“中國方案”？

呂忠梅：中國生態(tài)環(huán)境法典的編纂受到國際社會的高度關(guān)注，它不僅是目前世界上國家綜合實(shí)力靠前國家中唯一將所有相關(guān)立法都納入法典的編纂方案，并且將“綠色低碳發(fā)展編”獨(dú)立成編，在一部法律中同時處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，也是世界上獨(dú)有的法典框架設(shè)計。中國的生態(tài)環(huán)境法典至少可以在兩方面為全球環(huán)境治理做出貢獻(xiàn)。

一、《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》秉持“人與自然和諧共生”的發(fā)展理念，這是中國傳統(tǒng)文化中“天人合一”“道法自然”哲學(xué)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化和升華，是中國走“以高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”道路的法治宣言；完全不同于西方國家“主客二分”法律哲學(xué)和“先污染后治理”的發(fā)展模式。中國生態(tài)環(huán)境法典所確立的原則、制度可以為發(fā)展中國家乃至發(fā)達(dá)國家正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，提供一種全新的理念與道路選擇。

二、生態(tài)環(huán)境法典編纂是對中國道路、中國制度的法律表達(dá)，也是對中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)成功實(shí)踐的提煉和總結(jié)。中國有穩(wěn)定的政治體制、集中力量辦大事的文化傳統(tǒng)，比如，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》專門用一節(jié)規(guī)定規(guī)劃制度，把一茬接著一茬干的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，確保各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)落到實(shí)處，讓雄心勃勃的規(guī)劃目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)。

·您對未來我國生態(tài)法治建設(shè)，最大的期待是什么？

呂忠梅：法律的生命在于實(shí)施，最大的期待是《生態(tài)環(huán)境法典》能夠得到有效實(shí)施。這也意味著，《生態(tài)環(huán)境法典》審議通過后還有許多工作要做，比如及時進(jìn)行法律清理與修訂工作，同步開展執(zhí)法體系、司法體系的適應(yīng)性建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)人才培養(yǎng)與研究工作等等。

“《生態(tài)環(huán)境法典》為美麗中國建設(shè)提供了一個”良法善治“的基礎(chǔ)。我相信，隨著《生態(tài)環(huán)境法典》的實(shí)施，中國一定會更加美麗，人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)”。

??

秦天寶：我們?yōu)槭裁葱枰徊可鷳B(tài)環(huán)境法典？

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統(tǒng)性的法治升級。它是對現(xiàn)有制度規(guī)范的編訂纂修、集成升華，旨在增強(qiáng)法律體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項(xiàng)鏈”。

中國環(huán)境報：我國目前現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律有30多部，為何還要編纂生態(tài)環(huán)境法典？這部法典選擇在“十五五”開局之年出臺有何意義？

秦天寶：經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態(tài)環(huán)境法典奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統(tǒng)性的法治升級。它是對現(xiàn)有制度規(guī)范的編訂纂修、集成升華，旨在增強(qiáng)法律體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項(xiàng)鏈”。

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。過去采用的是“成熟一個制定一個”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來了法律之間的重復(fù)、交叉甚至沖突，增加了執(zhí)法和守法的成本。

這部法典選擇在“十五五”開局之年推動出臺，彰顯了我國立足長遠(yuǎn)、把握關(guān)鍵的戰(zhàn)略布局。“十五五”是美麗中國建設(shè)從“取得重大進(jìn)展”邁向“基本實(shí)現(xiàn)”目標(biāo)的關(guān)鍵時期，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期。法典草案的出臺，不僅能統(tǒng)攬全局，為“十五五”規(guī)劃綱要提出的綠色低碳發(fā)展目標(biāo)提供最嚴(yán)密的法治保障，更能以法典的權(quán)威性穩(wěn)定社會預(yù)期，確保生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

中國環(huán)境報：為什么采取適度法典化的方式進(jìn)行編纂？

秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國國情和立法規(guī)律做出的科學(xué)決策，體現(xiàn)了實(shí)事求是的立法智慧。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護(hù)、生態(tài)平衡，更事關(guān)綠色低碳發(fā)展。如果追求“完美主義”的絕對完整，將所有相關(guān)法律無一例外全部納入，不僅體量過于龐大，還可能打破現(xiàn)有資源、能源等領(lǐng)域單行法已形成的穩(wěn)定格局。

因此，“適度法典化”采取了分類處理的靈活策略，主要體現(xiàn)在三個方面。一是將環(huán)境保護(hù)法等10部核心法律經(jīng)編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺后不再保留；二是對于長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等流域法以及森林、草原等資源類法律，擇其要旨要則納入法典，但保留單行法以維持其針對性和穩(wěn)定性；三是對于碳達(dá)峰碳中和等新興的、正在不斷探索創(chuàng)新的事項(xiàng)，做出原則性規(guī)定以引領(lǐng)未來。

這種模式既實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法體系的“基干”部分高度統(tǒng)一，又保留了“血肉”部分的專業(yè)性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當(dāng)前深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。

將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，是全球范圍內(nèi)的首創(chuàng)之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng)新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

中國環(huán)境報：法典草案整合了現(xiàn)有的法律法規(guī)，在編纂過程中如何解決條款重復(fù)、銜接不暢等問題？

秦天寶：這是一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細(xì)化的立法技術(shù)來消除這些積弊。

第一，確立“總則”統(tǒng)攝地位。法典草案設(shè)置了統(tǒng)領(lǐng)性的總則編，規(guī)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)原則和普遍性制度。這就好比給整個法典安裝了一個“中央處理器”，各分編必須在總則的統(tǒng)攝下運(yùn)行，從根本上避免了此前單行法“政出多門”導(dǎo)致的法律沖突。

第二，整合共性制度，消除重復(fù)。以污染防治編為例，法典草案將過去散見于大氣法、水法、土壤法等法律中的共性制度提煉出來，形成“通則”或“一般規(guī)定”，再根據(jù)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。這就避免了在每一部單行法中都重復(fù)規(guī)定“監(jiān)測規(guī)范”“應(yīng)急措施”等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了條文精簡與邏輯嚴(yán)密。

第三，明確銜接機(jī)制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執(zhí)法優(yōu)先、政府索賠補(bǔ)償、公益訴訟兜底的制度銜接機(jī)制，有效解決了因制度設(shè)立時序不同而導(dǎo)致的裁判規(guī)則不清、類案異判問題，維護(hù)了法治的統(tǒng)一和權(quán)威。特別是在司法實(shí)踐中，解決了環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等不同救濟(jì)途徑之間的適用順次問題。

中國環(huán)境報：法典草案將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，出于何種考慮？

秦天寶：將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，是全球范圍內(nèi)的首創(chuàng)之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng)新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

它標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)立法實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)“末端治理”向“源頭管控”“引領(lǐng)轉(zhuǎn)型”的重大跨越。過去，我國法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環(huán)境破壞了怎么治”，側(cè)重于事后救濟(jì)。而獨(dú)立成編的“綠色低碳發(fā)展”，則將法律的觸角延伸到了經(jīng)濟(jì)社會的前端，直接對生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式進(jìn)行綠色重塑。

加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是“十五五”核心任務(wù)。綠色低碳發(fā)展編通過建立健全綠色消費(fèi)制度、完善廢棄物循環(huán)利用體系、明確企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型義務(wù)等，將“雙碳”目標(biāo)和綠色發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為全社會一體遵循的法律規(guī)則。它不僅告訴社會“不能做什么”，更指引社會“應(yīng)該鼓勵做什么”，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動高質(zhì)量發(fā)展提供了根本的法律驅(qū)動力。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現(xiàn)了其作為“新時代的人民法典”應(yīng)有的底色。

中國環(huán)境報：法典草案回應(yīng)了當(dāng)下哪些急需解決的問題？

秦天寶：法典草案既關(guān)注了宏觀戰(zhàn)略，也解決了微觀痛點(diǎn)。

首先是戰(zhàn)略前瞻性。法典草案對應(yīng)對氣候變化、碳達(dá)峰碳中和等新興領(lǐng)域做出了原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，填補(bǔ)了這些領(lǐng)域的立法空白，為未來的制度建設(shè)和實(shí)踐探索留出了空間。

其次是直面治理難點(diǎn)。法典草案精準(zhǔn)發(fā)力，回應(yīng)了當(dāng)前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強(qiáng)了對揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）的源頭管控，將“有機(jī)溶劑”拓展為“含揮發(fā)性有機(jī)物的原輔材料和產(chǎn)品”，并強(qiáng)化移動源排放監(jiān)管；針對農(nóng)業(yè)面源污染占比上升的趨勢，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)投入品管理和廢棄物處置等規(guī)定。

最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴(yán)厲打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境服務(wù)等領(lǐng)域的弄虛作假行為，維護(hù)市場公平；同時優(yōu)化行政處罰，落實(shí)過罰相當(dāng)原則，通過增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規(guī)定，有效避免執(zhí)法實(shí)踐中“小過重罰”與“大過輕罰”并存的尷尬，為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了更具操作性的裁量基準(zhǔn)。

中國環(huán)境報：法典草案針對油煙、惡臭等老百姓“家門口”的問題做出了規(guī)定。請問，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

秦天寶：生態(tài)環(huán)境保護(hù)的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現(xiàn)了其作為“新時代的人民法典”應(yīng)有的底色。

首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開宗明義，將“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”作為立法目的。老百姓對生態(tài)環(huán)境最直觀的感受，不是抽象的總量減排數(shù)據(jù)，而是家門口的油煙是否嗆人、廣場舞的噪聲是否擾民。如果法典對這些“急難愁盼”視而不見，就背離了以人民為中心的宗旨。

其次，這是法治精細(xì)化和溫度的體現(xiàn)。過去，大型工業(yè)企業(yè)是監(jiān)管重點(diǎn)，但隨著生活水平的提高和污染結(jié)構(gòu)的變化，社會生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點(diǎn)。法典草案增加對秸稈焚燒的科學(xué)精準(zhǔn)管控，針對油煙、惡臭等問題細(xì)化規(guī)劃選址要求，加強(qiáng)建筑施工噪聲污染防治。這些看似細(xì)微的條款，實(shí)則是將宏大的“美麗中國”敘事，落細(xì)為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個生活場景中都能感受到法治的公平與正義。

??

汪勁：“集成升華”是生態(tài)環(huán)境法典編纂“點(diǎn)睛之筆”

此次編纂采用“適度法典化”模式，不僅要對現(xiàn)有法律進(jìn)行系統(tǒng)整合，更將綠色低碳發(fā)展等新理念單獨(dú)成編，將為世界貢獻(xiàn)一部具有中國特色的生態(tài)環(huán)境法典方案。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法律足夠多，具備法典化基礎(chǔ)

新京報：繼民法典之后，我國在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域編纂第二部法典。為什么是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域？編纂的條件和基礎(chǔ)有哪些？

汪勁：第二部法典的選定并非一蹴而就，曾在多個潛在候選領(lǐng)域中比較、篩選。比如已經(jīng)啟動開展編纂研究的行政法、教育法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域也曾被確立為重點(diǎn)對象。但行政法和經(jīng)濟(jì)法范圍相對較廣，教育法體量較小。

我認(rèn)為，判斷某個立法領(lǐng)域法典編纂的條件是否成熟，至少滿足4個方面的要素。

一是得到黨中央的支持。生態(tài)文明體制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成績。《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確指出，研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。環(huán)境法典排在了首位。黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。

二是該領(lǐng)域單行法律數(shù)量足夠多，具備法典化基礎(chǔ)。啟動編纂生態(tài)環(huán)境法典工作的時候，我國有30多部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律。

三是在法律實(shí)踐上，不同主體對統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律制度體系、法律實(shí)施的體制和機(jī)制有強(qiáng)烈的需求。這種需求體現(xiàn)在多個層面。比如行政執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法部門眾多，包括環(huán)保、自然資源、林草、水利等部門。但相關(guān)法律制定時間先后不一、起草部門不同，存在內(nèi)容重復(fù)、交叉甚至沖突的情況，給執(zhí)法帶來困擾。在司法層面，生態(tài)文明體制改革以來，中國法院設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)、組織2400余個，各級檢察機(jī)關(guān)也設(shè)立了專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)，但是在司法和審判方面還面臨著職能相對模糊、法律依據(jù)不充分等問題。在改革成果固化層面，生態(tài)文明體制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系統(tǒng)性地將這些成果表現(xiàn)出來。

四是學(xué)術(shù)研究要有長期、扎實(shí)的前期準(zhǔn)備。2017年，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成立，現(xiàn)任全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員、中國法學(xué)會副會長和中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長的呂忠梅當(dāng)時和我商量，決定以法典編纂研究為抓手，以系統(tǒng)梳理環(huán)境法學(xué)理論和實(shí)踐為成果，用10—15年的時間健全完善一整套中國自主的環(huán)境法學(xué)知識體系，以此培養(yǎng)一批有能力、高水平的中青年環(huán)境法學(xué)者。于是，我們啟動了中國環(huán)境法典編纂研究系列重點(diǎn)項(xiàng)目，系統(tǒng)梳理中國環(huán)境法學(xué)基本概念和基本范疇，翻譯研究法國、德國、美國等十余個國家的環(huán)境法典的文本，超100名環(huán)境法學(xué)及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者參與。由我牽頭歷經(jīng)4年修訂起草了《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》，前后有三個版本，條文總數(shù)1500多條。

正是因?yàn)橛羞@樣扎實(shí)的基礎(chǔ)理論研究，從2021年到2023年，環(huán)境法典的編纂研究連續(xù)3年被列為全國人大常委會年度立法計劃首選對象，并最終在2023年正式列入十四屆全國人大立法規(guī)劃。之后，我們課題組又和全國人大常委會法工委工作專班進(jìn)行了多次深入研討，并提供我們的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》作為參考。

新京報：相較于民法典，編纂生態(tài)環(huán)境法典有哪些特點(diǎn)？

汪勁：民法典對公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等作出明確規(guī)定，只規(guī)定“私權(quán)”，因?yàn)橛写罅繃饨?jīng)驗(yàn)可循，且我國民法研究成熟，同時民法典將涉及公權(quán)力的行政因素排除在外，所以編纂相對容易。

生態(tài)環(huán)境法典是編纂“公法典”的嘗試，難度較大。一方面，生態(tài)環(huán)境法律制度包含大量國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)、政府環(huán)境監(jiān)督管理職能等公法內(nèi)容，其編纂為我國未來的法典編纂積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，生態(tài)環(huán)境法典并非一部純粹的“公法”，例如“生態(tài)保護(hù)”編就是建立在尊重“私權(quán)”制度基礎(chǔ)上的，生態(tài)保護(hù)、自然資源合理開發(fā)利用必須尊重物權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)，通過政府計劃安排、指定保護(hù)區(qū)域和與所有權(quán)主體協(xié)商，以及通過生態(tài)補(bǔ)償、財稅優(yōu)惠和鼓勵措施等方式來實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，而非單純的行政命令。而“綠色低碳發(fā)展編”則需要在大量市場規(guī)則的基礎(chǔ)上建立一整套規(guī)則體系。

確保法典既權(quán)威又靈活，為未來創(chuàng)新和調(diào)整留出空間

新京報：現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律已有30多部，為何還要編纂法典？

汪勁：生態(tài)環(huán)境法典是對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范的“系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華”。這12個字可以這樣理解。

“系統(tǒng)整合”就是通過“提取公因式”，將30多部法律中的共通性內(nèi)容提取出來作為總則的基本規(guī)范和主要內(nèi)容；將污染防治相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“污染防治編”；將生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“生態(tài)保護(hù)編”；將涉及經(jīng)濟(jì)社會、市場交易、綠色低碳發(fā)展的內(nèi)容整合為“綠色低碳發(fā)展編”等。由于目前我國環(huán)保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文重復(fù)率達(dá)30%以上，因此對相關(guān)條文進(jìn)行系統(tǒng)整合，還可以避免條文的重復(fù)規(guī)定。

“編訂纂修”就是對30多部法律中的各種法律制度，根據(jù)實(shí)施需要和實(shí)施問題采用對法律條文的平移、編集、增刪等方法，使法典某項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更合理。“纂”就是指根據(jù)新形勢需要，增加過去沒有但必要的制度。“修”是指修改現(xiàn)有法律中不合理的條款，比如一些無法執(zhí)行的“僵尸條款”或者不適應(yīng)新時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的內(nèi)容，要修改成“可操作、可執(zhí)行的”條文。

“集成升華”可以將政策性文件上升為法律，將改革成果制度化，也是法典編纂的“點(diǎn)睛之筆”。很多在實(shí)踐中運(yùn)行良好的制度，如“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）等，在單項(xiàng)法律中沒有規(guī)定，執(zhí)行起來沒有法律依據(jù)，目前只是一些政策性文件中規(guī)定并開展試點(diǎn)，此次升華成法律，使制度完整化。

新京報：這次編纂采用了“適度法典化”的模式，適度法典化有哪些優(yōu)勢？

汪勁：在編纂法典時，既要追求體系的完整性和系統(tǒng)性，又要考慮環(huán)境問題的復(fù)雜性和發(fā)展性，為未來的制度創(chuàng)新和單行法調(diào)整留出必要空間。我國有30多部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，在法典編纂過程中，不可能將所有內(nèi)容都“一刀切”地納入，需要有所取舍，確保法典既權(quán)威又靈活，既能解決當(dāng)前問題，又能適應(yīng)未來生態(tài)文明體制改革的需要。

中國的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國家制定環(huán)境法典的“樣本”

新京報：草案分為總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編以及法律責(zé)任和附則編。如何理解這種結(jié)構(gòu)設(shè)計？法典草案將“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編，釋放了什么信號？

汪勁：在過去的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境法學(xué)體系中，環(huán)境問題主要分為兩類，一是環(huán)境污染問題，比如水體、大氣中排放污染物當(dāng)排放超過限度時，即造成污染；二是生態(tài)破壞問題，開發(fā)利用自然資源，如砍伐森林、開采礦產(chǎn)等，直接導(dǎo)致環(huán)境要素的減少和生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

從20世紀(jì)80年代以后，人們發(fā)現(xiàn)僅控制污染和生態(tài)破壞并不能解決所有環(huán)境問題，一類新的、源于社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的行為帶來的環(huán)境問題日益凸顯。比如物質(zhì)未能循環(huán)利用造成廢棄物不斷增多的問題、塑料袋無法降解的問題，再如二氧化碳作為溫室氣體會間接影響環(huán)境和氣候的問題。這類問題伴隨人類社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生，正是“綠色低碳發(fā)展”要應(yīng)對的核心。

所以我們提出，法典編纂應(yīng)當(dāng)將“綠色低碳發(fā)展”與污染控制和生態(tài)保護(hù)相并列單獨(dú)成編，就是把市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生新環(huán)境問題的原因和因素也納入法典規(guī)制的范疇。這一編包括氣候變化、國際合作、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

新京報：生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)什么？

汪勁：我國的生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)一個最新、最全的法典方案。目前只有10個國家有法典，有的是編撰匯編型的，有的是實(shí)質(zhì)編纂型的。我們的生態(tài)環(huán)境法典是實(shí)質(zhì)編纂，既有原來的法律又有新的條文，其中“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編在世界各國也是沒有的。在法典編纂過程中既研究了其他國家環(huán)境法典的框架結(jié)構(gòu)，吸收了各國法典的優(yōu)點(diǎn)，同時也具備中國特色，因此我認(rèn)為中國的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國家制定環(huán)境法典的“樣本”。

免責(zé)聲明：本文所載內(nèi)容來源于互聯(lián)網(wǎng)、公眾號等公開渠道，僅供讀者參考、交流。轉(zhuǎn)載的稿件版權(quán)歸原作者和機(jī)構(gòu)所有，如有侵權(quán)，請聯(lián)系我們刪除。

—— ?? ——

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements