理論研究 | 多元共治導(dǎo)向下的中小城市舊城更新策略研究 ——以安康市興安片區(qū)為例

導(dǎo)讀

隨著城市發(fā)展由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，舊城更新不僅是重塑空間活力的過程,更涉及到社會關(guān)系的調(diào)整和利益的重新分配，為此多元主體協(xié)同治理是舊城更新的必然趨勢。特別是中小城市受限于制度供給、財政資源及治理能力的不足，在舊城更新中面臨更為復(fù)雜的困境。

本文以“多元共治”理念來探索舊城更新策略，闡述了多元主體協(xié)同治理對中小城市舊城更新的有效性，構(gòu)建了多元共治的舊城更新框架，落實(shí)于三個方面：規(guī)劃引領(lǐng)，設(shè)計(jì)賦能；利益統(tǒng)籌，權(quán)益協(xié)調(diào)；保障實(shí)施，多元合作。并對安康市興安片區(qū)進(jìn)行實(shí)例研究，以“空間管控的框架建構(gòu)、博弈均衡的動態(tài)達(dá)成、治理效能的持續(xù)釋放”為共治策略，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與共建共管共享，加快城市更新共識達(dá)成，助力興安片區(qū)活力再生，以期為其他中小城市舊城更新推進(jìn)、城市能級提升提供借鑒。

本文字?jǐn)?shù)：10146字

閱讀時間：31分鐘

作者 | 肖向暉重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院

關(guān)鍵詞

舊城更新、多元共治、興安片區(qū)、中小城市、更新策略

引言

在城市更新實(shí)踐中，大城市以其發(fā)展活力強(qiáng)、管理水平高、更新體系完善等優(yōu)勢走在前列，而作為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)和支撐的眾多中小城市，城市更新面臨問題和挑戰(zhàn)，舊城區(qū)更是在城市化進(jìn)程中遭遇空心化難題。2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，鼓勵探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。政府主導(dǎo)及政企合作的城市更新弊端已逐漸顯現(xiàn)，走向多元主體協(xié)同治理是舊城更新的大勢所趨。目前學(xué)界對城市更新中的多元共治研究多側(cè)重在對多元主體博弈過程的剖析，缺乏從宏觀到微觀共治對策的系統(tǒng)性提出。因此，本文從多元共治理論視角出發(fā)，剖析中小城市舊城更新中的諸多困境，探討多元主體協(xié)同治理對舊城更新的重要性，基于規(guī)劃引領(lǐng)、利益統(tǒng)籌、保障實(shí)施三個方面，提出多元共治導(dǎo)向下的中小城市舊城更新策略，并以安康市中心城區(qū)興安片區(qū)為例，探索舊城更新轉(zhuǎn)型的多元共治模式創(chuàng)新路徑，促進(jìn)舊城活力提升。

#1

舊城更新轉(zhuǎn)向多元共治

1.1 多元共治理念下的舊城更新

1.1.1西方理論：多元共治的制度理性

多元共治理念源于西方社會中心論下的治理理論，其中埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心”治理理論最具有代表性，認(rèn)為公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會的三維治理框架，從而克服單一主體領(lǐng)導(dǎo)模式的不足，最大限度地遏制在集體行動中的機(jī)會主義，實(shí)現(xiàn)公共利益的持續(xù)發(fā)展[1]。西方語境下的多元共治本質(zhì)上是通過技術(shù)層面的權(quán)力配置確保多元主體參與，實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任的合理分擔(dān)，體現(xiàn)出鮮明的制度理性特征。

1.1.2本土語境：黨政引領(lǐng)的資源整合

面向中國式現(xiàn)代化，多元共治代表的是“管理”到“治理”的思路轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段我國的多元共治既超越了政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式，又不同于西方多元共治的主體平行傾向，是在黨政引領(lǐng)的前提下，倡導(dǎo)多元主體協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力、市場機(jī)制、社會資本等多類資源的系統(tǒng)性整合，形成“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的社會治理格局。

1.2 多元共治要素及特征

共治主體、共治機(jī)制、共治成果三類要素之間的關(guān)聯(lián)與互動[2]，塑造出滿足多元利益需求的空間環(huán)境和生活秩序，與當(dāng)前以人民為中心的包容性城市發(fā)展思想相契合，利于中小城市舊城更新推進(jìn)和城市能級提升。

1.2.1共治主體

舊城更新推進(jìn)過程中核心利益博弈主體界定為政府、市場主體、權(quán)力主體和社會主體四類（圖1）。政府具有“公共利益”和“理性經(jīng)濟(jì)人”雙重色彩，會有選擇地制定并推行更新政策，適當(dāng)權(quán)力下放、資源下沉，以追求社會整體公共、綜合利益的最大化，是引導(dǎo)者；權(quán)力主體通過所持資產(chǎn)獲得物業(yè)賠償和拆遷補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)收益，改善自身生活條件，共享城市發(fā)展成果，是協(xié)調(diào)者；市場主體包括開發(fā)商、運(yùn)營公司等，擁有充沛的資金、技術(shù)和人才資源，尋求利潤最大化和自身聲譽(yù)提高，是推動者；社會主體涉及規(guī)劃師、第三方組織、媒體等，代表公共利益，扮演監(jiān)管、輔助的角色，是參與者。四者合作形成利益閉環(huán)圈，其間舊城更新持續(xù)推進(jìn)，反過來促進(jìn)良性緊密協(xié)同。

圖1 多元主體合作伙伴關(guān)系（圖表來源：自繪）

1.2.2共治機(jī)制

多元共治機(jī)制是共治主體所處的政策環(huán)境與自治規(guī)則協(xié)同、博弈的動態(tài)系統(tǒng)，由一系列舊城更新目標(biāo)任務(wù)下的規(guī)劃統(tǒng)籌、權(quán)益平衡和實(shí)施保障等關(guān)鍵舉措構(gòu)成，以弱化不同主體間的分配性博弈（對財政資源、土地出讓金、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的爭奪）和規(guī)則性博弈（就規(guī)劃容量、空間布局、公共設(shè)施代建數(shù)量、合法產(chǎn)權(quán)認(rèn)定等與政府主體展開談判），使得多元主體的互動關(guān)系呈現(xiàn)“合作—競爭—合作”的良性推進(jìn)[3]，各類資源交互集合，形成主體行動的網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制。

1.2.3共治成果

舊城更新中的多元共治通過多元主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，保證復(fù)雜參與主體的有機(jī)結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)各方利益集合的最大化和政治、經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)的再平衡，又促進(jìn)舊城在空間品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化保護(hù)等多方面的轉(zhuǎn)型突破，達(dá)到多主體參與、多元目標(biāo)平衡、多種更新模式協(xié)同的共治成果，促進(jìn)人居環(huán)境改善、治理效能優(yōu)化、創(chuàng)新資源多向流動，恢復(fù)老城功能和活力。

1.3 多元共治的相關(guān)研究進(jìn)展

多中心治理理論在國內(nèi)的早期引入與應(yīng)用主要集中在城市與社區(qū)治理、鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，而后逐漸見于城市更新等領(lǐng)域。現(xiàn)階段我國城市更新下多元共治的理論實(shí)踐研究，可從以下三個方面進(jìn)行簡述。第一，更新主體參與模式演化變遷的研究。城市更新經(jīng)歷了從早期政府一元主導(dǎo)，到政府和開發(fā)商合作，再到如今多元主體參與治理的演變[4]，向著多元共治的協(xié)作式規(guī)劃發(fā)展。第二，多元主體互動關(guān)系和博弈類型的研究。學(xué)者們研究了政企增長聯(lián)盟型[5]、空間正義導(dǎo)向型[6]、公益導(dǎo)向型[7]等不同價值目標(biāo)下的利益關(guān)系和主體博弈，并比較了不同治理模式下更新各階段多元主體參與和制衡機(jī)制的差異[8]。第三，利益統(tǒng)籌和多元共治策略的研究。針對更新過程中出現(xiàn)的擠兌公共利益、增值利益分配不均、倒逼規(guī)劃等問題，業(yè)內(nèi)學(xué)者提出從公共優(yōu)先、權(quán)益共享、一體實(shí)施等方面對利益博弈進(jìn)行干預(yù)[9]。但相關(guān)對策仍多側(cè)重在宏觀的制度設(shè)計(jì)、政策創(chuàng)新方面，對中小城市舊城更新的針對性研究不多，缺少從中微觀層面出發(fā)，基于空間治理角度，系統(tǒng)構(gòu)建多元共治的更新框架。

#2

中小城市舊城更新困境

2.1 中小城市舊城更新面臨的多維挑戰(zhàn)

中小城市在舊城更新中，主體參與失衡、更新政策缺位、管理能力薄弱、存量用地規(guī)模有限、改造資金乏力、人才吸引受限等現(xiàn)象明顯，面臨著區(qū)別于大城市的特殊困境。總體來說，在規(guī)劃編制、資源配置、實(shí)施建設(shè)等方面，中小城市舊城更新遭遇著多維疊加的治理難題。

2.1.1經(jīng)濟(jì)利益趨向下總體統(tǒng)籌欠缺

對于中小城市而言，舊城更新往往受短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，缺乏站在城市總體戰(zhàn)略定位下進(jìn)行整體性和系統(tǒng)性統(tǒng)籌謀劃，造成城市空間結(jié)構(gòu)失衡。一方面，地方政府在財政緊縮和政績壓力下傾向于選擇開發(fā)成本低、收益高的地塊優(yōu)先更新，造成局部化、碎片式的更新現(xiàn)狀。另一方面，部分項(xiàng)目過度依賴房地產(chǎn)化開發(fā)模式，忽視公服配套和文化保護(hù)，原有社會網(wǎng)絡(luò)遭到破壞，加劇了社會空間分異。

2.1.2主體訴求忽視與協(xié)商參與不足

舊城更新實(shí)踐多采用自上而下的更新手段，而缺乏自下而上的溝通機(jī)制，信息獲取渠道受限，多元主體之間無法有效地協(xié)同互動，引發(fā)了公眾難以參與更新項(xiàng)目、空間生產(chǎn)效果欠佳等社會矛盾。此外，規(guī)劃師自身價值觀易受到開發(fā)商經(jīng)濟(jì)利益平衡的驅(qū)使，導(dǎo)致規(guī)劃方案更偏向于開發(fā)商意志，公共利益訴求喪失。同時，舊城更新涉及多方政府職能部門的管理，中小城市缺少更新政策的制定經(jīng)驗(yàn)，更不具備建立更新管理專業(yè)部門的能力，往往跨界協(xié)調(diào)不足，權(quán)力和權(quán)益難以達(dá)到平衡，導(dǎo)致更新工作難以開展。

2.1.3更新實(shí)施無序和項(xiàng)目落位偏差

中小城市的舊城更新普遍缺乏符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的條例或?qū)嵤┘?xì)則等文件的支撐，出現(xiàn)改造流程不明確、改造主體不清晰、改造依據(jù)不明朗等現(xiàn)象。由于缺乏近遠(yuǎn)期更新時序安排，項(xiàng)目推進(jìn)往往受政策變動或領(lǐng)導(dǎo)更替等外部影響“半途而廢”或“重復(fù)改造”。此外，中小城市老舊城區(qū)商業(yè)價值有限，招商引資困難，資金投入不足和專業(yè)技術(shù)薄弱，在實(shí)際更新過程中可能導(dǎo)致部分規(guī)劃方案難以落實(shí)和具體建設(shè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)技術(shù)失誤，造成實(shí)施偏差。

2.2 多元共治對中小城市舊城更新的必要性

舊城更新面對的不僅是歷史疊加的空間環(huán)境，將會是更復(fù)雜的土地權(quán)屬、社會關(guān)系、利益分配等難題。相較于北京、上海、廣州等一線城市，中小城市受限于治理能力、制度供給及財政資源的不足，在舊城更新中往往面臨更為復(fù)雜的困境，本質(zhì)上是治理需求升級和城市能級不足導(dǎo)致的多元主體參與缺失和多方利益配置失衡。中小城市在舊城更新中能否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，保證綜合效益最大化成為治理的關(guān)鍵。故多元共治作為一種強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會和居民等協(xié)同參與的治理模式，在中小城市舊城更新中具有不可替代的必要性。一方面，多元共治的舊城更新模式能夠改善政府的絕對控制、市場的趨利性和社會力量的薄弱所產(chǎn)生的利益沖突和不可持續(xù)問題，避免“反公地悲劇”和“集體行動困境”，確保更新工作順利推進(jìn)，以調(diào)整用地功能結(jié)構(gòu)、盤活閑置低效土地，實(shí)現(xiàn)舊城活力提升。另一方面，通過構(gòu)建多元主體協(xié)同參與共建共管共享的長效機(jī)制，在空間更新的同時激發(fā)市場和社會的創(chuàng)新活力，利于提升中小城市舊城核心競爭力，為其可持續(xù)發(fā)展注入新動能。

#3

多元共治導(dǎo)向下的中小城市舊城更新策略

空間是社會的外顯，舊城更新不僅是空間的“再生產(chǎn)”，而且是社會治理的“再調(diào)試”。

針對中小城市舊城更新存在的“經(jīng)濟(jì)利益趨向下總體統(tǒng)籌欠缺、主體訴求忽視與協(xié)商參與不足、更新實(shí)施無序和項(xiàng)目落位偏差”問題，基于“多元共治”理論視角，通過共治主體-共治機(jī)制-共治成果的邏輯思路，從“規(guī)劃引領(lǐng)、利益統(tǒng)籌、保障實(shí)施”三個方面，提出多元共治的舊城更新策略，加快城市更新共識達(dá)成，助力舊城煥新，為中小城市舊城更新探索有效的多元共治模式創(chuàng)新路徑（圖2）。

圖2 多元共治的中小城市舊城更新框架（圖表來源：自繪）

3.1 共治基礎(chǔ)——規(guī)劃引領(lǐng)，設(shè)計(jì)賦能

舊城更新在前期計(jì)劃階段構(gòu)建多層次、多維度的規(guī)劃體系為中小城市多元主體協(xié)同參與治理提供了空間管控框架。宏觀層面，整體結(jié)合現(xiàn)狀資源、發(fā)展稟賦及上位規(guī)劃，明確更新片區(qū)在城市發(fā)展格局中的定位與功能；中觀層面，調(diào)配片區(qū)資源要素，統(tǒng)籌落實(shí)公服配套、基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng)布局，并通過用地功能置換、空間復(fù)合開發(fā)、土地集約利用等，盤活低效用地，為中小城市預(yù)留便于開展創(chuàng)新活動的城市新空間[10]，緩解舊城土地資源的“供需矛盾”，提升其綜合承載能力；微觀層面，對建筑形態(tài)、景觀環(huán)境等進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，打造具有場所性和文化體驗(yàn)感的公共空間，恢復(fù)舊城功能和活力，提升區(qū)域整體價值。

3.2 共治運(yùn)行——利益統(tǒng)籌，權(quán)益協(xié)調(diào)

多元共治的有效運(yùn)行依賴于對復(fù)雜利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中小城市舊城改造涉及多產(chǎn)權(quán)主體和多類型空間的整合，需解決產(chǎn)權(quán)再配置、各主體權(quán)益分配、功能和容積率調(diào)整等問題，應(yīng)采用“產(chǎn)權(quán)厘清-產(chǎn)權(quán)變更-關(guān)系簡化-權(quán)責(zé)匹配”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化思路（圖3），綜合運(yùn)用“拆除重建、加建改建、維修整治”等不同更新模式，展開多類型平衡方案的推敲比較，利用空間和功能的合理分配，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。同時，明晰各主體定位和權(quán)利邊界，促進(jìn)政府由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，利于中小城市舊城更新過程中矛盾沖突的化解。此外，應(yīng)結(jié)合線上線下多種方式，搭建相關(guān)主體可介入服務(wù)、公眾需求和市場運(yùn)行相博弈、更新規(guī)劃策略和管理實(shí)施相銜接的決策平臺，通過前期民意調(diào)研、聽證會、走訪宣傳等方式，推動多元利益主體進(jìn)行平等、充分的對話和交流，不斷拓寬各方參與協(xié)商的渠道，并完善公眾參與機(jī)制，包括鼓勵居民積極表達(dá)利益訴求，自主參與社區(qū)更新，推動社會關(guān)系連接（圖4），加快舊城更新共識達(dá)成。

圖3 產(chǎn)權(quán)再配置思路（圖表來源：自繪）

圖4 公眾參與社區(qū)更新推動社會關(guān)系連接（圖表來源：自繪）

3.3 共治表達(dá)——保障實(shí)施，多元合作

多元共治的最終成效體現(xiàn)在舊城更新的有效實(shí)施及長期可持續(xù)發(fā)展。首先，根據(jù)改造急需程度和民生優(yōu)先原則，合理拆解片區(qū)更新項(xiàng)目并彈性安排實(shí)施建設(shè)時序，通過“改造端”微利-“運(yùn)營端”可持續(xù)的更新思路[11]，實(shí)現(xiàn)短期和長期“成本-收益”平衡，漸進(jìn)改造，風(fēng)險可控，加快項(xiàng)目實(shí)施。中小城市可借鑒深圳模式，在更新申報、規(guī)劃編制、土地出讓、建設(shè)實(shí)施等全過程促進(jìn)多元主體參與，激勵合作型博弈的產(chǎn)生和利益協(xié)調(diào)，并確保更新成果惠及各方參與者。在資金籌措方面，中小城市應(yīng)綜合考慮市場投入、貸款融資、自籌經(jīng)費(fèi)、政策性專項(xiàng)借款等多元化投融資策略[12]，深度挖掘、培育和發(fā)展地方社會資本，推動市場和社會力量的投入以彌補(bǔ)政府財力的不足。此外，通過財政資金補(bǔ)貼、運(yùn)營空間支持以及相伴隨的獎勵補(bǔ)助等，提高各類資本參與的積極性和持續(xù)性。同時，借力“柔性引才”吸納人才，實(shí)現(xiàn)中小城市人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進(jìn)創(chuàng)新資源多向流動，激活舊城活力。

#4

多元共治導(dǎo)向下的安康市興安片區(qū)更新實(shí)踐

陜西省安康市（2024年11月5日攝，新華社 無人機(jī)照片）。

4.1 更新背景與發(fā)展困境

興安片區(qū)位于陜西省安康市江南城區(qū)巴山路更新片區(qū)，是安康市老城公共服務(wù)核心功能區(qū)域。更新起源于2021年興安小區(qū)及興安農(nóng)貿(mào)市場的綜合整治，2024年興安市場完成全部搬遷和拆除任務(wù)，將興安小區(qū)改造納入安康市民生實(shí)事票決項(xiàng)目，啟動改造，并考慮將周邊地塊納入改造范圍，片區(qū)協(xié)同更新。興安片區(qū)建設(shè)年代較早，城市建設(shè)演變記錄了其興起與發(fā)展（圖5），改造范圍內(nèi)有著1983年洪水后第一批住宅小區(qū)、歷史悠久的市中心醫(yī)院、曾經(jīng)最繁華的興安市場、市武警支隊(duì)原辦公地點(diǎn)所在地（現(xiàn)為臨時停車場）。

圖5 片區(qū)發(fā)展歷史（圖表來源：自繪）

片區(qū)內(nèi)用地權(quán)屬復(fù)雜，涉及興安小區(qū)、市中心醫(yī)院、市武警支隊(duì)、康宏房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司及未出讓用地（圖6），存在片區(qū)整體老舊，改造訴求強(qiáng)烈；社區(qū)設(shè)施不足，街巷通而不暢；多方利益沖突，更新一再擱置等問題。總體來說，興安片區(qū)更新改造可能面臨著共治主體發(fā)展不充分、共治機(jī)制不完善和共治成果無法滿足居民實(shí)際需求等挑戰(zhàn)。

圖6 范圍劃定、改造核心區(qū)現(xiàn)狀用地權(quán)屬和建筑功能分析（圖表來源：自繪）

4.2 多元共治導(dǎo)向下的舊城更新內(nèi)容

針對興安片區(qū)的更新背景和發(fā)展現(xiàn)狀，依托“多元共治”的更新思路，以“空間管控的框架建構(gòu)、博弈均衡的動態(tài)達(dá)成、治理效能的持續(xù)釋放”為共治策略，協(xié)調(diào)歷史遺留建設(shè)矛盾，盤活閑置已久低效用地，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與共建共管共享，實(shí)現(xiàn)存量資源的優(yōu)化配置和治理效能的整體提升，助力興安片區(qū)轉(zhuǎn)型與煥新。

4.2.1基于規(guī)劃統(tǒng)籌——空間管控的框架建構(gòu)

4.2.1.1戰(zhàn)略引領(lǐng)，總體定位

興安片區(qū)在制定規(guī)劃方案時，跳出單獨(dú)的地塊改造范圍，從城市整體發(fā)展的視角，宏觀統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展定位，避免更新改造地塊與城市總體功能布局割裂，并回應(yīng)政府重點(diǎn)關(guān)注的社會、產(chǎn)業(yè)、文化問題。研究視角逐級微縮，依據(jù)江南老城片區(qū)單元層面詳細(xì)規(guī)劃的總體發(fā)展態(tài)勢，優(yōu)化研究范圍內(nèi)的功能定位，確定更新改造地塊用地功能構(gòu)成。以“安康老舊小區(qū)改造示范點(diǎn)、陜南區(qū)域醫(yī)療醫(yī)養(yǎng)服務(wù)芯”為規(guī)劃目標(biāo)（圖7），促使建筑更新改造，居住安全與品質(zhì)改善；邊界梳理與利益平衡，協(xié)調(diào)片區(qū)整體更新；加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)與交通可達(dá)；推進(jìn)景觀環(huán)境改造，環(huán)境美化與空間重構(gòu)。

圖7 總平面圖和改造效果示意（圖表來源：自繪）

4.2.1.2銜接單元層面詳細(xì)規(guī)劃

對改造范圍進(jìn)行詳細(xì)用地布局（圖8），向上銜接單元層面詳細(xì)規(guī)劃，向下落實(shí)局部地塊實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃，明確開發(fā)地塊的功能用途、管控指標(biāo)和管控要求，形成管控圖則，在空間治理上實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化等多元目標(biāo)的綜合平衡。盤活原市公安局棚改地塊，整體規(guī)劃為商業(yè)用地；拆除危舊建筑，打通、拓寬或新增多條街巷，便捷接入城市骨架路網(wǎng)并暢通地塊內(nèi)部街巷；擴(kuò)建城市綜合醫(yī)院1處，以更大范圍的規(guī)劃單元論證公共服務(wù)設(shè)施的配置容量，提高公共資源的利用效率和城市公服系統(tǒng)的完整性。在上位規(guī)定的公服配置要求下，將局限化的舊城空間更多用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，為創(chuàng)新活動開展預(yù)留空間，并吸引不同社會群體參與到舊城更新中來。

圖8 現(xiàn)狀用地和規(guī)劃用地對比（圖表來源：自繪）

4.2.2基于利益協(xié)調(diào)——博弈均衡的動態(tài)達(dá)成

4.2.2.1優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置

興安老舊小區(qū)改造在劃定具體改造范圍時，發(fā)現(xiàn)其自身增值資源有限，因此與具備收益空間的項(xiàng)目組成項(xiàng)目包，通過“肥瘦搭配”、空間整合，以片區(qū)統(tǒng)籌的改造模式尋求資金平衡。由于歷史原因，片區(qū)內(nèi)涉及多個土地權(quán)屬人，產(chǎn)權(quán)邊界復(fù)雜且不規(guī)整，同時引入國有企業(yè)安康城投有限公司作為實(shí)施主體，更新過程牽涉多方復(fù)雜利益。規(guī)劃方案關(guān)注并回應(yīng)了棚戶區(qū)改造建設(shè)需求、興安社區(qū)人居環(huán)境改善和市中心醫(yī)院擴(kuò)容等多元訴求，經(jīng)歷了多方主體動態(tài)博弈的多輪方案演繹（圖9）。方案之初均將興安小區(qū)南側(cè)閑置低效的武警支隊(duì)和市公安局棚改區(qū)域（部分已出讓但尚待開發(fā)）規(guī)劃為商住用地，但政府考慮到市中心醫(yī)院的擴(kuò)容訴求和用地完整性，要求將武警支隊(duì)用地劃撥給醫(yī)院，拆公補(bǔ)公，并建議已出讓用地在功能上與醫(yī)養(yǎng)陪護(hù)配套相結(jié)合。相應(yīng)地開發(fā)地塊給予適度的規(guī)劃指標(biāo)突破，如容積率和高度控制適當(dāng)放寬，并將其周邊未出讓的兩塊零星用地一并納入統(tǒng)籌開發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)邊界，盤活存量用地，充分發(fā)揮土地價值。通過彈性規(guī)劃，在博弈后達(dá)成合作而獲得利益協(xié)調(diào)。

圖9 多元主體動態(tài)博弈的多輪方案演繹（圖表來源：自繪）

4.2.2.2采用“差別式”更新

結(jié)合改造內(nèi)容急需度及條件成熟度，對更新范圍內(nèi)建筑進(jìn)行留改拆分析（圖10），通過適度拆舊建新、功能提升與置換等方式，對興安小區(qū)舊改區(qū)域、原武警支隊(duì)和市公安局棚改區(qū)域、中心醫(yī)院等區(qū)域劃分為微更新改造片區(qū)（梳理用地使用邊界、改善步行交通、補(bǔ)齊公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，增加公共活動空間）和新建擴(kuò)建更新片區(qū)（梳理用地使用邊界、暢通路網(wǎng)體系、明確開發(fā)地塊用途），進(jìn)行“差別式”更新，局部拆解，局部升級，局部新建，提升舊城環(huán)境品質(zhì)的同時，傳承歷史，保留特色。

圖10 留改拆分析和改造分區(qū)指引（圖表來源：自繪）

4.2.2.3構(gòu)建公眾參與機(jī)制

首先，通過工作模式創(chuàng)新加深公眾參與的深度。采用自上而下“政府+專家”與自下而上“社會組織+社區(qū)居民”相結(jié)合的工作模式。在前期計(jì)劃階段，對興安小區(qū)開展入戶調(diào)查、社區(qū)座談等活動（圖11），問需于民、問計(jì)于民，并動員居民聯(lián)合改造，減輕政府資金與責(zé)任壓力，提高改造質(zhì)量；在方案規(guī)劃階段，邀請社區(qū)規(guī)劃師代表公眾參與方案評審；在項(xiàng)目實(shí)施階段，倡導(dǎo)NGO組織和公眾參與監(jiān)督，及時反饋問題并督促整改。其次，利用社交媒體等網(wǎng)絡(luò)資源擴(kuò)寬公眾參與的廣度。如區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭建立工作聯(lián)絡(luò)微信群、“興安社區(qū)”小程序等將政府、居民等各方要素納入信息交流平臺，實(shí)時推送項(xiàng)目進(jìn)展、活動預(yù)告、規(guī)劃方案投票等內(nèi)容。此外，通過在地文化輸出強(qiáng)化公眾參與的高度。通過社區(qū)主入口文化墻設(shè)計(jì)、沿街單元入戶人性化改造、民主議事空間增加和文化點(diǎn)綴等微空間更新和舉辦興安建設(shè)史主題展覽、社區(qū)節(jié)事等多元活動，增強(qiáng)居民對片區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，激發(fā)公眾參與舊城更新的積極性和主動性，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)空間更新與社會關(guān)系重構(gòu)的協(xié)同推進(jìn)。

圖11 各方充分、平等地協(xié)商與交流（圖表來源：自攝）

4.2.3基于實(shí)施推進(jìn)——治理效能的可持續(xù)釋放

4.2.3.1落實(shí)分期規(guī)劃

拆項(xiàng)目：根據(jù)不同產(chǎn)權(quán)邊界和建設(shè)主體劃定改造分區(qū)，注重興安片區(qū)城市更新各子項(xiàng)目之間的系統(tǒng)整合，確保其在功能、空間和時間上相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，并明確改造內(nèi)容、指引更新策略、示意空間效果。分階段：結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略和民生需求，安排近遠(yuǎn)期更新時序，劃分為一期興安小區(qū)改造、二期新建地塊更新、三期中心醫(yī)院更新以及遠(yuǎn)期微更新，制定實(shí)施計(jì)劃清單（圖12），并根據(jù)實(shí)施過程動態(tài)調(diào)整。其中，優(yōu)先實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共空間提升等基礎(chǔ)性更新項(xiàng)目，如興安小區(qū)內(nèi)街巷整治、建筑改造、環(huán)境提升、設(shè)施建設(shè)等工程，形成示范帶動效應(yīng)，為后續(xù)新建沿街商業(yè)和商業(yè)塔樓提供良好基礎(chǔ)。促實(shí)施：通過漸進(jìn)式更新，有效緩解資金壓力，保障興安片區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃落地實(shí)施，并建立健全政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、各部門齊抓共管的專班工作機(jī)制，明確各單位、街道、社區(qū)職責(zé)分工，制定工作規(guī)則、責(zé)任清單和議事規(guī)程，形成工作合力，使得因多方利益沖突導(dǎo)致擱置的更新工作有序推進(jìn)。

圖12 分期實(shí)施清單（圖表來源：自繪）

4.2.3.2探索可持續(xù)運(yùn)營

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)上，利用興安小區(qū)內(nèi)閑置低效空間，植入社區(qū)商業(yè)、生活服務(wù)、停車場等經(jīng)營性服務(wù)業(yè)態(tài)，獲得租金和經(jīng)營收益；片區(qū)內(nèi)新整理的開發(fā)地塊毗鄰省級區(qū)域醫(yī)療中心，對醫(yī)療陪護(hù)住宿、藥店、理療等業(yè)態(tài)有大量配套需求，所獲收益可反哺片區(qū)改造、運(yùn)營與維護(hù)，實(shí)現(xiàn)滿足居民生活需求、低效空間改造利用以及商業(yè)盈利路徑拓展多重目標(biāo)（圖13）。社會可持續(xù)上，保障興安片區(qū)原住民權(quán)益與公共服務(wù)供給，更新成果全民共享。制度可持續(xù)上，政府探索了容積率獎勵、稅收優(yōu)惠等激勵工具，引導(dǎo)市場主體積極參與，形成彈性協(xié)調(diào)而非剛性管控的治理模式。同時，利用更優(yōu)厚的引才政策、更佳的用人機(jī)制、更宜人的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引和支持企業(yè)、黨政干部、專家學(xué)者、社區(qū)規(guī)劃師等參與到興安片區(qū)更新改造中來，建立“政府統(tǒng)籌、國企運(yùn)行、多方參與”的合作模式，實(shí)現(xiàn)老城煥新、舊城創(chuàng)新。

圖13 可持續(xù)運(yùn)營模式（圖表來源：自繪）

#5

結(jié)語

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民意識覺醒，城市更新的利益相關(guān)者不斷多元化，對更新的訴求也呈現(xiàn)多元化趨勢，這使得舊城更新需要通過多元共治的綜合機(jī)制編排實(shí)現(xiàn)空間的“再生產(chǎn)”和社會治理的“再調(diào)試”。本文將“多元共治”理念應(yīng)用于中小城市舊城的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，通過解讀“多元共治”理念內(nèi)涵，剖析中小城市因能級不足在規(guī)劃適配、權(quán)益分配、實(shí)施落位上面臨的困境，探討多元共治的中小城市舊城更新框架，并結(jié)合安康市中心城區(qū)興安片區(qū)更新實(shí)踐，基于規(guī)劃統(tǒng)籌、利益協(xié)調(diào)、實(shí)施推進(jìn)三個方面提出更新策略，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與共建共管共享，助力中小城市舊城轉(zhuǎn)型與復(fù)興。多元共治的協(xié)作式規(guī)劃，能夠系統(tǒng)整合各方資源，激活舊城內(nèi)在發(fā)展?jié)摿Γ瑢Υ龠M(jìn)以人為中心的包容性城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有積極意義。

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*本文為2025中國城市規(guī)劃年會論文

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