兩會建言 | 全國人大代表朱建弟：全面推進建設工程電子檔案單套制與數字化應用 實現全國共享共治

全國人大代表，立信會計師事務所首席合伙人、董事長 朱建弟

一、背景

（一）行業發展現實需求

建設工程檔案是工程建設全過程的核心憑證，涵蓋投資決策、勘察設計、施工建造、竣工驗收等全鏈條數據，直接關聯工程質量安全、財政資金使用效益、行業監管與城市治理水平。隨著我國新型城鎮化推進與基礎設施建設規模化發展，工程檔案數量呈指數級增長，傳統紙質檔案“雙套制”（紙質+電子并行管理）模式面臨存儲成本高、檢索效率低、數據協同困難等瓶頸。

當前，數字政府、數字孿生城市建設加速推進，工程檔案作為核心基礎數據，亟需實現跨部門、跨區域的高效流轉與深度利用。全面推廣建設工程電子檔案單套制管理，落實“一地一歸檔、全國共享”，是提升工程治理效能、降低參建各方制度性成本、優化營商環境的關鍵舉措，且具備堅實的上位法與政策支撐。

（二）上位法與制度支撐基礎

《中華人民共和國檔案法》確立電子檔案與紙質檔案等效管理原則，明確提出“推進檔案信息化建設，實現檔案資源共享”，為電子檔案管理提供了法律遵循；《中華人民共和國電子簽名法》明確可靠電子簽名的法定效力，為工程電子文件簽署與司法采信提供保障；《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》劃定數據安全與共享的法律底線；《國務院關于加強政務數據資源管理的意見》要求“推動政務數據共享開放，規范電子檔案管理”；《建設工程質量管理條例》進一步明確工程檔案的過程可追溯要求；住建部、國家檔案局等部門相繼出臺建設工程檔案管理相關規章，提出電子檔案管理的初步規范。此外，部分地區已開展電子檔案單套制試點，積累了可復制的實踐經驗，為全國范圍推廣奠定了制度與實踐基礎。

（三）全國統籌推進的必要性

建設工程具有跨區域、跨部門協同的特性，當前各地工程檔案管理標準不一、分設平臺，導致“檔案孤島”現象突出。例如，跨區域工程的檔案驗收需重復提交紙質材料，既增加企業成本，也影響工程審批效率；財政投資工程的檔案數據無法實現全國統籌追溯，不利于資金使用監管與工程質量全生命周期管控。

因此，建議由國家層面統籌推進單套制管理，建立統一標準與共享平臺，實現檔案數據的全國互通、高效利用。

二、當前建設工程檔案管理存在的突出問題

（一）“雙套制”運行效率低、成本高，存在管理風險

工程領域普遍實行紙質與電子檔案并行的“雙套制”，項目資料需經歷“線上形成—線下打印裝訂—再移交歸檔”的重復流程，導致參建單位打印、裝訂、運輸、保管等綜合成本居高不下。同時，紙電版本不一致、簽署鏈條不閉合等問題頻發，增加爭議調處與責任追溯難度；跨區域項目異地移交、查檔耗時久，直接影響竣工驗收、結算、備案與審計進度。

（二）存量紙質檔案數字化質量偏低，難以滿足實際應用需求

大量既有工程檔案仍以紙質形式保存，部分地區僅完成簡單掃描留存，未建立統一目錄、數據與結構化要素，檢索比對效率低下，掃描質量參差不齊、缺頁漏頁、章跡不清、版本無法追溯等問題突出，難以適配審計抽查、運維管理、城市更新與應急處置等高要求場景。存量數字化數據分散在不同系統和介質中，缺乏統一長期保存策略與質量校驗機制，共享利用難度大，制約治理能力提升。

（三）增量電子檔案協同共享機制不暢，標準與信任體系缺失

工程審批、監管、檔案、審計等系統多頭建設，接口與數據口徑不統一，導致項目檔案無法實現“形成即歸集、歸集即可用”。電子簽名、電子印章、時間戳、證據鏈驗真等能力缺乏全國互認機制，跨地區出現“看得見但不敢用、用不了”的困境。在安全合規要求不斷提升的背景下，各地對檔案共享持謹慎態度，且缺乏分類分級、可控授權、全程留痕的制度與技術支撐，進一步加劇重復提交、重復核驗問題，造成協同效率低下。

三、推進建設工程電子檔案單套制管理的具體建議

（一）依托全國一體化政務服務平臺，建設國家級建設工程電子檔案共享平臺

構建“國家平臺+省級節點+行業專區”的平臺體系架構，依托全國一體化政務服務平臺的統一身份認證、電子證照、電子印章、政務數據共享交換等公共能力，以工程項目為唯一主線，貫通電子檔案形成、歸集、歸檔、移交、利用全流程。明確項目歸檔地責任主體，嚴格落實“一地一歸檔”管理要求；面向住建、交通、檔案、審計、自然資源等部門提供合規共享服務，打通跨部門數據鏈路，統一項目編碼、目錄體系、關鍵要素與數據交換接口，推動高頻事項檔案材料“免提交、少提交”，以共享數據替代紙質材料與人工核驗。對地方既有系統堅持“標準對接、接口互通、存量納管”原則，避免重復建設，保護地方前期投入與數據資產。

（二）完善單套制配套制度與安全信任體系，強化制度保障

要在法規規章層面明確將工程造價等經濟類工程資料作為城建檔案重要內容歸檔。在現行法律框架下，依托《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《建設電子文件與電子檔案管理規范》等國家及行業核心標準，制定全國統一的建設工程電子檔案單套制管理規范，明確電子檔案的采集標準、格式要求、歸檔流程、法律效力等；制定統一的建設工程電子檔案元數據標準、目錄編碼規則、電子文件格式規范、長期保存策略、簽章驗真與互認技術規范、數據交換接口標準及質量校驗規則，解決“標準不一”問題；全面推廣符合國家標準的可靠電子簽名、電子印章與可信時間戳，構建“簽署可驗證、內容防篡改、過程可追溯”的完整證據鏈條；同時，建立并落實建設工程電子數據分類分級保護、最小必要共享、用途控制、加密傳輸、安全存儲、審計留痕與風險應急處置機制；再將單套制管理要求嵌入工程竣工驗收、檔案移交驗收、質量安全監督抽查與審計監督等關鍵業務流程，通過制度化、標準化應用促進規模化落地。

必要時，還可引入第三方機構對電子檔案的真實性、完整性以及與紙質檔案的一致性進行審計。

（三）推廣“雙簽制、自動組卷”等成熟技術，提升工程電子檔案管理效能

建立建設工程電子檔案智能治理體系，對電子簽名“雙簽制”（形成主體簽署+責任確認主體復核簽署）、自動組卷、目錄智能生成、關鍵要素自動校驗、版本控制、全程留痕審計等成熟技術開展全國標準化推廣與認證，降低人工整理成本，減少漏項錯項，提升歸檔質量與效率。

融合人工智能技術，實現建設工程電子檔案的智能提取、解析、歸集、校驗、組卷、存儲與資源化利用，構建檔案數據關聯圖譜，支持多維度、精準化檢索，逐步建立可解析、可復用的電子檔案數據資源庫，為工程質量監管、造價審計、項目復盤等提供數據支撐，實現工程檔案全生命周期精準管控與高效利用。

（四）深化人工智能技術應用，強化工程信息與造價數據挖掘助力投資精準控制

通過開發多源造價數據自動化采集、標簽自動化標注、造價指數指標數據智能提取等人工智能工具，實現建設工程基礎信息與工程造價數據的智能提取、解析、標注與信息轉化，借助檔案歷史數據、行業數據進行對比分析，構建全國統一的項目投資分析模型、建造成本預測模型，為建設項目投資決策、成本管控提供數據支撐，助力實現建設項目投資精準控制。

（五）實施“試點先行、分批推廣”策略，穩步推進改革落地

優先在跨區域重大項目、交通基礎設施、市政公用工程、標準化住宅及保障性住房等共享需求高、數字化基礎好、標準化程度高的領域開展建設工程電子檔案單套制管理試點，建立跨部門、跨區域協同推進機制。通過財政資金引導、政府采購支持、以獎代補等方式，鼓勵并支持參建單位、檔案管理機構開展現有系統適應性改造與存量檔案高質量數字化治理，總結試點經驗并逐步在全國范圍內推廣。通過國家統籌推進建設工程電子檔案單套制管理，實現全國統一標準、統一平臺、統一信任體系，可推動建設工程檔案管理從“紙電并存”向“單套可信”、從“分散管理”向“全國共享”的歷史性升級，大幅提升工程治理數字化、智能化、協同化水平，有效降低市場主體制度性交易成本，持續優化營商環境，為數字政府、新型基礎設施建設提供堅實的檔案數據支撐。

作者：全國人大代表，立信會計師事務所首席合伙人、董事長 朱建弟

編輯：牧魚

《新理財》2026全年雜志開始征訂啦！

（點擊海報可直接訂購）

交流、合作、投稿、版權，請加微信：cfo920

聲明：“新理財”微信公號所刊載文章、圖片等，屬于相關權利人所有，若因客觀原因存在使用不當的情況，敬請與我們聯系及時依法刪除或修改處理。