聚焦我國超大特大城市“十五五”城市更新發展新路徑

導讀

本文通過梳理我國超大特大城市在“十五五”規劃建議中的城市更新政策，分析了機制先行、以人為本、存量活化、科技文化賦能及多元共治等關鍵路徑，并摘錄了各城市的規劃文本，展現了以系統治理推動城市高質量發展。

本文字數：6204字

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近日，通過對我國十余個超大特大城市在“十五五”規劃中關于城市更新政策的梳理可以發現，一場深刻的發展理念與實踐模式變革正在這些城市中悄然發生。這些城市在推動城市更新中切實轉向“注重系統性、強調以人為本、激發內生動力”，旨在實現城市的高質量與可持續發展。

各地城市更新重點任務詞云圖

系統謀劃

機制先行成為共同選擇

超大特大城市在“十五五”規劃中關于城市更新的政策體現出整體性、制度化的特征。廣州、南京、大連等地明確提出推動城市更新立法，旨在建立長效機制。青島、武漢等城市構建了“專項規劃-片區策劃-項目實施方案”的完整實施體系，強調“片區統籌”，積極推動城市更新從“單個項目突破”轉向“全域系統推進”，通過制度保障和政策集成，確保更新工作的科學性與可持續性。

以人為本

“生活圈”與“好房子”提升宜居品質

“人民城市”理念深入人心，更新重點愈發聚焦于居民日常生活的“關鍵小事”。建設“完整社區”、打造“15分鐘便民生活圈”在大連、鄭州、哈爾濱等城市的規劃中成為硬指標，旨在補齊社區公共服務短板。同時，圍繞住房這一核心民生關切，廣州、青島、天津等城市普遍提出建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，并致力于健全“保障+市場”的住房供應體系。“房票安置”、“以舊換新” 等創新模式被推廣，顯示出各地在滿足多元住房需求方面的精準發力。

長白228街坊是1952年上海建設的首批工人住宅。2016年，228街坊被列為上海市城市更新項目，成功實現整體協商搬遷。2023年五一前夕，改造完成的228街坊正式開放。（圖片來源：楊浦區）

存量活化

向低效空間要發展潛力

面對土地資源約束，盤活存量成為核心路徑。各城市政策均強調對老舊廠房、低效樓宇、閑置商業設施的改造利用，并積極探索土地混合開發利用、功能合理轉換。例如，杭州著力為“工業上樓”“科技下樓”提供空間；上海支持低效商辦樓宇功能兼容轉換；沈陽明確提出盤活低效用地和閑置房產，植入新業態。這體現了城市發展從增量擴張轉向存量提質的內涵式增長。

科技與文化賦能

塑造城市未來競爭力

智慧化與綠色化貫穿更新全過程。重慶建設城市體檢更新數字平臺，全面摸清城市問題短板和資產資源家底；廣州推廣應用綠色、低碳、智慧等新技術，推動功能優化、業態升級、活力提升。同時，文化傳承與創新賦予城市獨特魅力。長沙致力于湘江百里畫廊打造與古城、岳麓山歷史文化風貌區保護性更新；杭州高標準建設良渚文化大走廊和大運河國家文化公園，打造以“數智+文化”為特色的城北文化大走廊。科技與文化雙輪驅動，正重塑城市的空間價值與產業活力。

杭州國家版本館，良渚文化大走廊上的標志性文化設施

多元共治

探索可持續更新模式

可持續的更新離不開可持續的機制。各城市普遍鼓勵政府引導、市場運作、公眾參與。南京推廣社區營造（規劃）師和居民議事會；多地健全多元化投融資機制，吸引社會資本。從“政府主導”到“多元共治”，從“開發模式”到“運營模式”，城市更新正探索形成可復制、可推廣的良性發展路徑。

我國超大特大城市的更新政策轉向，是對傳統城市發展方式的深刻反思與創新，其核心是從“為城更新”轉向“為人更新”，從“追求速度”轉向“提升品質”，從“單一目標”轉向“系統治理”。這些探索不僅將深刻改變城市面貌與人居環境，也為中國式現代化的城市實踐提供了豐富樣本。

以下為部分超大特大城市“十五五”規劃建議文本摘錄

大力實施城市更新。突出城市更新整體性、系統性，加強空間資源統籌利用，實施區域綜合性更新。有序推進老城平房區整院成片區改造，持續實施老舊小區、危舊樓房改造，鼓勵產權主體自主更新。穩步推進城中村改造。推進完整社區建設，完善一刻鐘便民生活圈。積極推動老舊廠房、老舊低效樓宇、低效產業園區更新。優化整合存量資源，提高低效閑置資源使用效率。科學有序高效利用地下空間。加強制度創新和政策集成，完善以需求為導向、項目為牽引的分類實施機制，優化用地政策，健全多元化投融資方式，探索建立可持續的更新模式。

高質量開展城市更新行動。以推進城市更新為抓手，促進城市內涵式發展和品質提升。健全可持續的城市更新模式，完善城市體檢制度，動態制定城市更新專項規劃，創新更新實施方式，健全“三師聯創”機制。加快城中村改造和舊住房成套改造，持續推進老舊供排水設施更新改造，引導支持樓宇老舊電梯更新。加強文物建筑和優秀歷史建筑保護利用。分類引導低效商辦樓宇和商辦設施更新，支持功能兼容轉換。優化產業用地融合管理、“工業上樓”等政策。有序推進城市基礎設施更新改造提升。深化“美麗街區”建設，優化小微空間、背街小巷環境。

高質量開展城市更新。建設城市體檢更新數字平臺，全面摸清城市問題短板和資產資源家底，有效盤活城市閑置資源、存量低效用地，推進工商業用地使用權續期工作。統籌“留改拆增”，點線面結合推進小區街區片區城市更新，扎實開展“山城后巷”整治提升，融合建設生活、消費、文旅、創業新場景。穩步推進城中村、危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。加快探索未來城市建設，實施城市“數字更新”，推動新設計新技術新產品城市級規模應用，激發城市空間服務能級和數字活力。

深圳

高質量開展城市更新，引導創新空間協同發展，形成定位清晰、鏈條完整、資源集聚的全域創新空間格局。統籌城市發展與規劃布局、土地供應的關系，優化調整城市更新和土地整備等存量開發手段，統籌集中連片區域開發建設，盤活低效用地、閑置房產、存量基礎設施，推動產業空間擴容提質和土地資源集約高效利用，構建城市規劃開發建設新模式。

廣州

大力實施城市更新。堅持走成片開發、區域統籌更新路子，推動完善城市更新立法，健全多元化投融資機制，形成可持續發展的城市更新模式。積極穩步實施城中村改造，堅持“留改拆”并舉，集中資源推動四大重點片區和國家計劃改造項目取得決定性進展，同步開展中心城區“小散亂”城中村等整治提升，因地制宜推動產業保育和轉型升級，完善基礎設施和公共服務配套，健全依法動遷、補償安置機制，提高“房票”安置覆蓋面和適用性，著力推進安置房建設，切實保障群眾合法權益。高水平推進老舊小區、老舊街區、老舊廠區更新改造，建立健全城市體檢與城市更新一體化推進機制，支持老舊住房自主更新、原拆原建，開展未來社區（完整社區）建設，推廣應用綠色、低碳、智慧等新技術，推動功能優化、業態升級、活力提升。積極構建房地產發展新模式，完善“保障＋市場”的住房供應體系，健全房地產融資協調機制，推動房地產高質量發展。加強房屋全生命周期安全管理，建設安全舒適綠色智慧的“好房子”，更好滿足群眾多樣化住房需求。

高質量開展城市更新。制定實施城市更新條例，編制實施城市更新專項規劃，深入實施中心城區更新提升行動。加快構建房地產發展新模式，增加改善性住房供給，促進房地產市場平穩健康發展，穩步推進城中村和危舊房改造。建設安全舒適綠色智慧的“好房子”，提升房屋品質和物業服務質量。分類推進老舊小區整治改造，完善城市便民生活圈，推動文旅產業賦能城市更新。分年度、有序推進城市老舊管網改造，補齊民生領域公共服務設施短板，推進適老化、適兒化改造，加快全社會無障礙環境建設。建立可持續的城市建設運營投融資體系。

高質量推進城市更新。創新完善城市更新體制機制，以需求為導向、以項目為牽引，統籌空間、整合政策、配置資源，探索片區統籌、政企協同的更新路徑，分類推進既有建筑、老舊小區、老舊街區、老舊廠區、城中村改造，系統建設好房子、好小區、好社區、好城區，以城市更新帶改造、帶開發、帶建設、帶整治、帶保護、帶管理，統籌推進城市功能提升、產業煥新、治理創新。創新策劃機制、融資方式、審批流程、資源配置方式，激活城市存量資源潛力，探索混合用地、復合利用、彈性供地等用地新模式，推廣多元復合型開發模式，加快推進以湖為單元的片區綜合開發和以路為軸線的聯動更新。積極探索未來城市建設。

杭州

推動錢江新城二期、錢江世紀城、云城、江南科學城、大城北地區、錢塘新區、臨平數智城、余杭城市中軸線等重點區塊快建成勢，加力實施城市更新行動，穩步開展城中村、老舊小區和危舊房改造，更新活化傳統商圈、街巷樓宇、老舊廠區、老舊場站設施，推動地下管網、污水處理、供水供氣、垃圾治理等設施建設提升。更加突出產業更新，為科技創新成果轉化、推動“工業上樓”“科技下樓”提供更多空間支持。實施“斷頭路”打通工程，暢通城市“微循環”。做優武林湖濱地區、錢江新城和錢江世紀城金融服務、文化交往、高端商務等核心功能，做強余杭城市新中心以科技創新為特色的核心功能。推動城西科創大走廊高質量融合發展，打造面向世界、引領未來、服務全國、帶動全省的創新策源地。推動城東智造大走廊發揮工業主戰場作用，因地制宜探索發展以智能制造為核心的都市工業。高標準建設良渚文化大走廊和大運河國家文化公園，打造以“數智+文化”為特色的城北文化大走廊。推動西部綠色發展大走廊拓展綠水青山向金山銀山轉化通道，提升富春江中下游區域聯東帶西、聯城促鄉的重要節點功能。

開展可持續的城市更新。完善城市更新政策體系和投融資機制，兼顧“小尺度、漸進式、微更新”和“大片區統籌、區域性更新”，推動城市更新立法。在加強歷史文化傳承和保護的前提下，統籌實施產業煥新、片區更新和功能革新行動，打造高品質活力中心區。有序實施城中村和危舊房改造，統籌推動舊廠房、老校區、老舊樓宇和創新創業載體更新提升。深化重點區域城市設計，提升城郊接合部、背街小巷等市容市貌、交通管理、環境衛生水平，持續推進公共空間的精品化營造和精細化管理。推廣社區營造（規劃）師、居民議事會等模式，推動形成城市更新共商共建機制。

沈陽

高質量開展城市更新。完善交通、能源、水利等基礎設施，加強停車泊位、充電樁等便民設施建設。推進城市基礎設施生命線安全工程建設，統籌老舊管線改造升級和地下綜合管廊建設，推動市政設施智慧化安全改造。系統化全域推進海綿城市建設，完善城市排水防澇系統，提升城市防洪排澇能力，增強城市安全韌性。加快老舊街區、老舊廠區、老舊商圈和城中村、住宅區、街路、背街小巷等更新改造和城市微更新，推進完整社區建設，建設好小區、好社區、好城區，加強國際社區、國際學校、國際醫院建設。盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施，植入新業態新功能。高水平建設北方特色公園城市。完善城市路網，促進城市及周邊高快速路一體化，推進軌道交通工程建設，完善公交、慢行交通網絡。

青島

高質量開展城市更新建設。完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制，一體推進城市體檢和城市更新，建立完善“專項規劃-片區策劃-項目實施方案”的規劃實施體系，有序實施一批既有建筑、城鎮老舊小區、完整社區、老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，探索老舊住房“原拆原建”。完善土地規劃政策，加強城市空間集約節約利用，推動土地混合開發、空間復合利用和用途依法合理轉換。加快構建房地產發展新模式，完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，促進房地產高質量發展。加大優質地塊供給，全鏈條提升住房設計、建造、維護、服務水平，建設安全舒適綠色智慧的“好房子”。積極推行房屋安全體檢、安全管理資金、質量安全保險三項制度，提升物業服務質量，建立房屋全生命周期安全管理長效機制。

濟南

高質量開展城市更新行動，積極推進國家城市更新示范，健全多元化投融資方式，探索建立可持續的更新模式，因地制宜改造產業空間、完善提升居住空間、做優高品質公共空間、精心打造文化空間。

提升城市發展品質。深入挖掘與傳承城市獨特文化和風貌基因，優化城市形態和公共空間設計。高標準推進湘江兩岸綜合整治和風貌管控，實施游步道、騎行道、跑步道“三道貫通”，打造湘江百里畫廊。突出城市更新整體性、系統性，持續實施老舊小區、老舊街區改造，穩步推進城中村改造，推動老舊廠房、低效樓宇、低效產業園區更新，探索老舊房屋“自主更新、原拆原建”，完善城市體檢和更新一體化推進機制。提質改造五一商圈片區等存量空間，持續建設金霞新城、金洲新城、金陽新城等增量空間。加強長沙古城、岳麓山歷史文化風貌區保護性更新，推動申報世界文化景觀遺產，注重工業遺產保護和利用。

哈爾濱

高質量推進城市更新。實施城市更新專項規劃，更新改造老舊街區、老舊廠房片區，重點實施哈爾濱市城市起點（香坊火車站）、中華巴洛克三期、亞麻歷史文化街區等老舊街區更新改造工程，有序推進城中村、老舊小區改造，創新實施“自主更新、原拆原建”改造城市危舊住宅樓。探索建設創新型產業社區、商務社區，完善城市社區嵌入式服務設施，加快建設完整社區，構建“15分鐘便民生活圈”。堅持補短板與謀長遠相結合，完善城市生命線工程，提速建設改造地下管網，供熱方面加快推進“一城一網”，實現江南五區（道里、道外、南崗、香坊、平房）、江北兩區（松北、呼蘭）熱源互聯互通、應急動態互備；燃氣方面重點實施高層建筑接通管道、“瓶改管”、智能監測設備加裝等項目，提高管道燃氣覆蓋率和智能化管理水平；供排水方面持續推進居民區老化失能設施改造，實施馬家溝、信義溝污水截流管線維修和雨污分流改造項目。優化電網網架結構，加強重點區域變電站、高壓配電網建設。完善“平急兩用”公共基礎設施。

深入實施城市更新，統籌新城功能完善和老城改造提質，積極探索危舊樓房改建新模式，提高城市低效閑置資源利用效率。推動完整社區建設，打造“一刻鐘便民生活圈”。強化城市智慧化精細化管理，深入推進“凈化、序化、綠化、亮化”工程，持續開展道路景觀、河渠管理、重點區域治亂攻堅專項行動。深化“暢通鄭州”建設，統籌加強機動車與非機動車管理。加強城市全生命周期管理，探索可持續的建設運營投融資體系。

大連

推動城市更新立法，建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。實施城市更新行動，打造“廠網一體”系統治理、老舊片區更新、基礎設施智慧協同等樣板片區，推出一批有地區特色和示范效應的典型案例。扎實開展城市體檢工作，科學編制體檢評估報告。激活城市存量資源潛力，改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換。持續推動城市小微空間改造，打造更加宜居的品質生活空間。統籌規劃停車建設管理，全力破解“停車難”問題。

一體推進城市體檢、城市更新，健全政策機制，推進以人為本街道空間規劃建設，打造兼具復合功能的城鄉公共空間。

來源：綜合整理自各城市“十五五”規劃建議

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