一
《行政處罰法》(2021年)修訂先行,機構(gòu)改革改革配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前“五辦兩中心一隊”的格局。“五辦”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu),“兩中心一隊”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的事業(yè)單位。其中,“一隊”即是“綜合行政執(zhí)法隊”,具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法工作。
在機制運行具體實踐過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊的日常工作包括消防、應(yīng)急等工作內(nèi)容,至于核心工作該如何開展,卻沒有任何的頭緒,這無疑是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊所面臨的困境之一。
二、
機制或體制的階段性變革,它是一個緩慢的演變過程。在此過程中,機構(gòu)職能職責的吸收與合并,就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊今日之局面。
從十八大開始,國家就開始著力加強城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施、消防安全管理組織網(wǎng)絡(luò)和滅火救援力量體系建設(shè),到2020年城鎮(zhèn)公共消防設(shè)施基本達標。
從黨的決策到政府的意見,從國務(wù)院到公安部,再從公安部到各省(自治區(qū)、直轄市),各級政府依次推動公共消防體系建設(shè)。2018年3月,云南省政府辦公室印發(fā)了《關(guān)于進一步加強政府專職消防隊伍建設(shè)的實施意見》,明確了我省政府專職消防隊建設(shè)的路徑、方法及保障等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按照“一隊一站”的要求進行構(gòu)建。“隊”即是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)專職消防隊,其主要承擔轄區(qū)火災(zāi)撲救、綜合應(yīng)急救援等工作,并按要求參與其他防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)任務(wù)。“站”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防工作站,主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防安全委員會辦公室職責,負責轄區(qū)防火檢查巡查、消防宣傳和教育培訓等工作,通過依法授權(quán)或委托方式明確承擔的消防行政執(zhí)法事項,指導(dǎo)督促轄區(qū)行政村、社區(qū)開展消防工作。同時,專職消防隊的隊長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編人員擔任,隊員以合同形式向社會進行公開招聘。
在機制實際運行過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊屬于“一套人馬兩塊牌子”。對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府專職消防隊而言,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責人員招聘及日常管理,而縣(區(qū))消防大隊則負責工作經(jīng)費、業(yè)務(wù)培訓及戰(zhàn)備管理。
三、
2019年初,中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》。其中,關(guān)于“積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革”,明確提出了“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源,組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu),按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作,并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。”
在此背景之下,中央的文件要求逐級貫徹落實,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)亦開始了綜合執(zhí)法工作的探索。首先是機構(gòu)設(shè)置,其次是人員結(jié)構(gòu),再次是工作內(nèi)容。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)根據(jù)自己的“三定”方案,設(shè)置股所級事業(yè)編的綜合執(zhí)法隊,綜合執(zhí)法隊設(shè)隊長一名,隊員由林草、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等站所的工作人員組成,日常工作模式為綜合執(zhí)法隊配合林草、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等聯(lián)合開展工作。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“一站一隊”建設(shè)過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“一支隊伍管執(zhí)法”也正式啟動,基于人員結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容等因素的考慮,綜合執(zhí)法隊還會加掛“一隊一站”的牌子,兩隊的隊長人選也會有一定的重合。在本輪 “五辦兩中心一隊”的省級機構(gòu)改革之前,我市還進行了一次“兩辦五中心”的市級機構(gòu)改革。在那次市級機構(gòu)改革過程中,還成立了應(yīng)急服務(wù)中心,主要負責安監(jiān)站的工作內(nèi)容。
在“五辦兩中心一隊”的機構(gòu)改革中,綜合行政執(zhí)法隊屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的下屬副科級事業(yè)單位,其級別明顯高于之前股所級的綜合執(zhí)法隊,其職能職責不僅繼承了綜合執(zhí)法隊,而且又吸收了市級機改的產(chǎn)物——應(yīng)急服務(wù)中心。
四、
鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法隊所面臨的困境,由外部的機構(gòu)整合與內(nèi)部的實際運行兩方面構(gòu)成。
就外部機構(gòu)整合而言:
基于理論分析,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“五辦兩中心一隊”的機構(gòu)設(shè)置,“五辦兩中心”屬于行政管理,“綜合行政執(zhí)法隊”屬于行政執(zhí)法。行政管理包括行政許可、檢查及監(jiān)管等,行政執(zhí)法包括行政檢查、行政調(diào)查等,而鄉(xiāng)政(街道)則是行政處罰的主體。
基于實務(wù)觀察,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法隊還包括了專職消防隊及消防工作站,這兩個機構(gòu)摻雜了較多的行政管理職能,這就讓綜合行政執(zhí)法隊的實際工作變得龐雜。賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)予以行政處罰權(quán),其目的是矯正失序的違法行為。行政處罰的前提是行政調(diào)查,其針對檢查而發(fā)現(xiàn)的線索而啟動。因此,綜合行政執(zhí)法隊的核心工作應(yīng)當是基于行政處罰的行政調(diào)查。
然而,目前綜合行政執(zhí)法隊的職能職責過于龐雜,而其行政調(diào)查的核心工作反而呈現(xiàn)出了碎片化的特征。
就內(nèi)部實際運行而言:
鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法隊運行是否順暢,具體又由隊伍建設(shè)、辦案程序、裝備保障等因素決定。
缺乏在編在崗的隊員,這是隊伍建設(shè)的短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)并不缺乏執(zhí)法證數(shù)量,綜合行政執(zhí)法隊也不缺乏編制,但是缺乏自愿到綜合行政執(zhí)法隊同志。究其原因,綜合行政執(zhí)法隊屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位,該事業(yè)編的專技崗職級晉升又比較困難,而其它中心事業(yè)編的同志又不愿意到綜合行政執(zhí)法隊工作,這又會影響其原本的職級晉升。事業(yè)編專技崗的職級晉升,直接影響到其自身的經(jīng)濟利益。
綜合行政執(zhí)法隊不懂如何辦案,案件線索缺乏移送銜接機制,各機構(gòu)之間缺乏明確職責,執(zhí)法隊員缺乏培訓等,概而言之,這是缺乏并需要及時制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程》。
執(zhí)法過程全記錄的執(zhí)法記錄儀、辦公場所及規(guī)范的行政調(diào)查詢問場所、綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化標識、綜合行政執(zhí)法車輛保障等,這些都是屬于裝備保障的范疇。準備保障程度決定了綜合行政執(zhí)法的效率,而若基本的行政執(zhí)法記錄儀都無法保障,那該行政檢查或調(diào)查或許涉嫌程序違法。
陳浩 記于知止堂上
2026年1月29日
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