論鄉鎮（街道）綜合行政執法的機制運行

一、

鄉鎮（街道）的行政管理權，經歷了一個緩慢變遷的過程。從上世紀八、九十年代的頂峰，逐漸受到約束并呈現出虛化的態勢，而其本質是依法行政的日趨完善。2021年1月，經《行政處罰法》頒布實施之后，鄉鎮（街道）重啟新一輪的行政執法改革，其目的是為了實現鄉鎮（街道）賦權，推動基層社會治理效能的提升。

鄉鎮（街道）賦權事項清單及“一支隊伍管執法”是此次鄉鎮（街道）綜合行政執法改革的核心關鍵，本文旨在對鄉鎮（街道）綜合行政執法機制的運行進行分析，并對該機制的進一步完善進行探討。

二、

1996年3月17日，八屆全國人大四次會議通過《行政處罰法》后，對鄉鎮（街道）的行政處罰權進行了約束。2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議，對《行政處罰法》進行了修訂，并賦予了鄉鎮（街道）行政處罰權。同時，在此輪綜合行政執法體制改革中，鄉鎮（街道）還成立了綜合行政執法大隊，并作為行政處罰權行使的載體。

目前，鄉（鎮）政府的機構組成，從過去“條”結構的“7站8所”，轉為現在“塊”結構的“5辦3中心1隊”，具體包括：黨政綜合辦、基層黨建辦、經濟發展辦、社會事務辦、平安法治辦、農業農村發展服務中心、黨群服務中心、綜合行政執法隊。農、林、水、畜并入了農業農村發展中心，民政、勞動保障并入社會事務辦，綜治、信訪、維穩歸入平安法治辦，文化歸入黨群服務中心，自然資源所等作為派出機構由縣局直管。

政府的職能職責是旨在為公共利益之需要，并通過開展或實施一系列的行政管理措施，最終達到或實現增加公共利益之福祉。基于依法依法行政及法治政府的前提，政府職能職責的實現即是在履行法定職責的過程。

如下圖所示：

鄉鎮（街道）的組成機構，以機構的職能職責作為劃分標準，可分為行政管理與行政執法兩大類。具體而言，5辦3中心屬于履行行政管理職責，而1隊則屬于履行行政執法職責。

三、

行政管理以行政執法的方式體現，而行政執法又是行政管理的具體措施。一般而言，行政執法具體又包括了行政檢查、行政許可、行政給付、行政強制、行政處罰等，而行政處罰又是最具有拘束力的行政管理。

以鄉鎮（街道）權力運行為例：

行政管理可體現為前期的行政許可，中后期的行政監管，并通過日常監管而發現違法行為。廣義的行政執法包括了行政許可、行政監管，狹義的行政執法則是指對違法線索的立案調查及行政處罰。

目前，我區鄉鎮（街道）暫無行政處罰權。因此，行政執法僅限于收到違法線索之后，對違法行為進行前期調查，具體包括了詢問筆錄、現場勘驗檢查等。

若是以鄉鎮（街道）的權力運行為整體，以下兩方面是這個權力運行的核心關鍵：其一、就宏觀層面而言，行政管理與行政執法之間的線索移送銜接機制；其二、就微觀層面而言，行政管理者與行政執法者身份的重合與分離。

目前，這兩個核心關鍵的運行不暢，幾乎成了阻礙鄉鎮（街道）綜合行政機制有效運轉的堵點。

具體而言，

事例一：

農業農村發展中心對農村建房審批具有行政管理職責，批三層建三層屬于合法行為，批三層建五層就屬于違法行為。那么，對于行政許可之后的事后審核，以及通過日常監管所發現的違法線索，這是屬于前端行政管理的范疇？還是屬于后端行政執法的范疇？若是部門之間的權責不明，就可能造成違法線索無法及時發現、或者是違法線索無法及時移送。

事例二：

對于專業性較強的領域而言，行政管理機構也進行了日常監管，并在日常執法檢查中發現了違法線索，也及時將違法線索移交給了行政執法機構，但行政管理機構在線索移交之后，就對違法線索的調查不再過問，但行政執法機構因缺乏專業知識，就使得案件辦理陷入僵局或困境，而這即是行政管理者與行政執法者的身份對立與重合。

或者說，若是身份發生重合之后，就有利于案件辦理進度；若是身份發生分離時，就可能會遲緩案件的辦理進度。

四、

針對鄉鎮（街道）綜合行政執法或可能出現問題，并以問題為導向而提出以下解決對策：

（一）建立健全線索移送銜接機制，明確日常監管是屬于行政管理的范疇，還是屬于狹義行政執法的范疇，并進一步健全完善行政檢查及日常監管工作機制；

（二）明確行政管理與行政執法的雙重身份工作職責，避免因身份分離而發生的推諉扯皮與敷衍塞責；

（三）建立健全綜合行政執法案件法制審核制度，進一步提升鄉鎮（街道）綜合行政執法大隊的辦案質量。

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陳浩 記于知止堂上

2026年1月16日