貴州銅仁將扶貧基金用于放貸，打造“穩(wěn)賺不賠”的扶貧生意

撰文｜秦仲海 陸火

出品｜塔子山評(píng)說(shuō)

承接政府“帶動(dòng)580戶(hù)貧困戶(hù)脫貧”的扶貧任務(wù)、接受2.9億元扶貧基金后，多家民營(yíng)企業(yè)如今將要陷入絕境。

2016年，貴州御諾乳業(yè)有限公司（下稱(chēng)“御諾乳業(yè)”）經(jīng)政府招商引資，入駐貴州省銅仁市碧江區(qū)；2017年，御諾乳業(yè)獲得了先后兩筆共計(jì)2.9億元的“貸款”。

位于貴州銅仁的御諾乳業(yè)

但這些貸款，有別于一般的“民間借貸”。在案證據(jù)顯示，它們屬于“貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金”，由財(cái)政性資金與金融機(jī)構(gòu)分別出資15%、85%。

御諾乳業(yè)基本完成了項(xiàng)目建設(shè)以及“帶動(dòng)580戶(hù)貧困戶(hù)脫貧”的任務(wù)。后因疫情等影響，企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入困境，未能如期償還“欠款”，御諾乳業(yè)及多家擔(dān)保企業(yè)被告上法庭，要求歸還本金及利息。

“企業(yè)完成扶貧任務(wù)時(shí)，政府享有政績(jī)；企業(yè)經(jīng)營(yíng)遇阻時(shí)，政府立即抽身而退，轉(zhuǎn)而要求企業(yè)和擔(dān)保方承擔(dān)全部資金風(fēng)險(xiǎn)。”

知情人士分析，在該事件中，銅仁當(dāng)?shù)匾浴胺鲐毊a(chǎn)業(yè)基金用于放貸”的方式，將本屬于政府的扶貧任務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，將風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的投資行為包裝成“民間借貸”，打造了一樁“穩(wěn)賺不賠”的生意。

01 擔(dān)上“扶貧任務(wù)”的政企合資企業(yè)

2016年，為了扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貴州省脫貧攻堅(jiān)辦公室設(shè)立了貴州脫貧攻堅(jiān)基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金，初始規(guī)模為1200億元，其中，財(cái)政性資金和金融機(jī)構(gòu)分別按照15%（省財(cái)政6%，區(qū)財(cái)政9%）、85%的比例出資。

在這一背景下，御諾乳業(yè)獲得了2.9億元“扶貧基金”的使用額度。

御諾乳業(yè)，是在銅仁市碧江區(qū)政府主導(dǎo)下、政企合資于2016年組建的一家招商引資企業(yè)，由銅仁市碧江區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)投資集團(tuán)（下稱(chēng)“碧江城投”）與湖南御諾資產(chǎn)管理有限公司按照3:7的比例出資。

貴州本地媒體2019年對(duì)御諾乳業(yè)的宣傳報(bào)道

在案資料顯示，御諾乳業(yè)并非直接從相關(guān)部門(mén)獲得該筆“扶貧基金”。這些政策性資金，被以“貸款”的形式匯至御諾乳業(yè)。

資料顯示，2017年，貴州省筑銀扶貧產(chǎn)業(yè)基金（有限合伙）、銅仁市國(guó)有資產(chǎn)投資有限公司（下稱(chēng)銅仁國(guó)資公司）分別委托貴陽(yáng)銀行銅仁分行，向御諾乳業(yè)發(fā)放了兩筆共計(jì)2.9億元的貸款，為期15年。

獲得相關(guān)資金的同時(shí)，御諾乳業(yè)被要求承擔(dān)了“帶動(dòng)建檔立卡貧困戶(hù)脫貧人數(shù)原則上不低于580人”的扶貧任務(wù)。

企業(yè)對(duì)資金的使用，與其所承擔(dān)的扶貧任務(wù)，被嚴(yán)格綁定。

相關(guān)的協(xié)議約定：御諾乳業(yè)每使用50萬(wàn)元扶貧基金，每年須給1戶(hù)貧困戶(hù)1萬(wàn)元以上的分紅補(bǔ)助；此外，基金的投資，亦與貧困戶(hù)在該企業(yè)就業(yè)人數(shù)等掛鉤。

獲得2.9億元扶貧基金后，在相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督、指導(dǎo)下，御諾乳業(yè)將之用于企業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)以及幫扶貧困戶(hù)。

知情人士介紹，御諾乳業(yè)的相關(guān)項(xiàng)目，曾通過(guò)貴州省財(cái)政廳審計(jì)，確認(rèn)資金使用符合規(guī)定，且已帶動(dòng)580戶(hù)貧困戶(hù)脫貧。

02 扶貧基金被指違規(guī)用于“民間貸款”

知情人士還介紹，起初，御諾乳業(yè)尚能如期償還“貸款”，但隨著疫情、政府承諾配套資金未到位等多重因素的影響，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)逐漸陷入困境，開(kāi)始無(wú)力還款。

2025年初，貴州省筑銀扶貧產(chǎn)業(yè)基金（有限合伙）、銅仁國(guó)資公司將御諾乳業(yè)起訴至法院，要求企業(yè)償還本金及利息。

一同被起訴的，還有承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的湖南羴牧農(nóng)牧業(yè)發(fā)展有限公司、青島瑞氏生物科技有限公司等多家民營(yíng)企業(yè)。

案件進(jìn)入訴訟流程后，關(guān)于案涉資金究竟是“政策性資金”抑或是“民間借貸”，成為該案的核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

被告公司的一位代理律師向筆者介紹，在案證據(jù)顯示，案涉2.9億元資金，屬于“貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金”，具有明顯的政策性，并非普通的商業(yè)借款資金。

根據(jù)貴州省財(cái)政廳2016年12月制定的《貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金產(chǎn)業(yè)子基金管理辦法（試行）》第九條，產(chǎn)業(yè)基金的投資方式，采取股權(quán)投資等；第二十六條亦規(guī)定，產(chǎn)業(yè)基金不得從事“債務(wù)融資工具”等業(yè)務(wù)。

貴州省規(guī)定，扶貧產(chǎn)業(yè)基金不得從事“債務(wù)融資工具”等業(yè)務(wù)

此外，貴州省財(cái)政廳2017年5月作出的《關(guān)于進(jìn)一步做好貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金有關(guān)工作的通知》亦規(guī)定，在不改變基金屬性、不增加投資成本等前提下，由投資方與投資對(duì)象協(xié)商選擇股權(quán)或債權(quán)投資方式。

前述代理律師據(jù)此指出，因此，貴州省筑銀扶貧產(chǎn)業(yè)基金（有限合伙）、銅仁國(guó)資公司向御諾乳業(yè)支付的2.9億元資金，在性質(zhì)上屬于政策性扶貧基金，而非“民間借貸”。

貴陽(yáng)銀行投資業(yè)務(wù)審查委員會(huì)的批復(fù)文件清晰顯示，案涉2.9億元屬于扶貧產(chǎn)業(yè)子基金，且系“投資”

“也就是說(shuō)，案涉資金屬于政策性投資。若非要將之認(rèn)定為‘民間借貸’，那便意味著相關(guān)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)擅自改變了扶貧基金的屬性，系違規(guī)操作。”前述代理律師表示。

該代理律師表示，因此，雙方所簽訂的“貸款”合同，系將扶貧基金違規(guī)轉(zhuǎn)化為借貸資金，明顯違反了貴州省的強(qiáng)制性行政規(guī)定，屬于無(wú)效合同。

03 扶貧任務(wù)成了“穩(wěn)賺不賠”的生意

理想狀態(tài)下，貴州省的“扶貧基金投資”模式，能達(dá)到一個(gè)雙贏的局面：企業(yè)獲得發(fā)展資金，政府則通過(guò)企業(yè)完成扶貧任務(wù)。

但現(xiàn)實(shí)層面，并非每一家獲得扶貧基金支持的企業(yè)，都能獲得預(yù)期的良好發(fā)展。一旦企業(yè)沒(méi)有發(fā)展好，怎么辦？

事實(shí)上，《貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金產(chǎn)業(yè)子基金管理辦法（試行）》第三條明確規(guī)定，政府通過(guò)財(cái)政出資、明確投資方向、界定投資范圍、提供風(fēng)險(xiǎn)增信服務(wù)等方式發(fā)揮主導(dǎo)作用；政府不向其他出資人承諾投資本金不受損失、不承諾最低收益、不形成政府債務(wù)。

貴州省認(rèn)可產(chǎn)業(yè)基金投資的風(fēng)險(xiǎn)性

也就是說(shuō)，政府非常清楚：產(chǎn)業(yè)基金的投資是有風(fēng)險(xiǎn)的，本金是有可能損失的，收益是沒(méi)有保障的，政府債務(wù)是有可能形成的。

為將資金的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，在銅仁，相關(guān)部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)“委托貸款”的形式，將貴州省級(jí)層面規(guī)定的扶貧基金投資模式，轉(zhuǎn)化成商業(yè)借貸關(guān)系。

在“商業(yè)借貸關(guān)系”的包裹下，扶貧任務(wù)被打造成了一項(xiàng)“穩(wěn)賺不賠”的生意：

企業(yè)完成扶貧任務(wù)時(shí)，政府享受了扶貧工作的政績(jī)，同時(shí)還能收回本金及獲得部分利息；

如果企業(yè)遇到經(jīng)營(yíng)困難，政府立即抽身而退，轉(zhuǎn)而要求企業(yè)承擔(dān)全部資金風(fēng)險(xiǎn)。

為避免企業(yè)沒(méi)有能力償還的局面出現(xiàn)，早在簽訂“借貸合同”時(shí)，多家民營(yíng)企業(yè)即被要求為貸款做擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任。

但這些公司的股東會(huì)決議及《擔(dān)保承諾函》均明確載明，擔(dān)保對(duì)象是“貴州御諾乳業(yè)有限公司在貴行申請(qǐng)的貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金29000萬(wàn)元”，而非為商業(yè)貸款提供擔(dān)保。

這種風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，是否公平合理，引起了一定的討論。筆者注意到，2020年，貴州省錦屏縣法院曾審理一起類(lèi)似案件，同樣涉及扶貧產(chǎn)業(yè)子基金糾紛；法院在裁定書(shū)中認(rèn)定，這類(lèi)糾紛因涉及政策性貸款，不宜用民事法律關(guān)系調(diào)整，最終裁定駁回起訴。

這一判例，為御諾乳業(yè)被訴一案提供了重要參考。案件的核心爭(zhēng)議點(diǎn)，在于法律關(guān)系性質(zhì)：案涉資金屬于政策性扶貧基金投資還是民事借款，這將決定糾紛是否適用民事訴訟程序。

作為被告一方的案涉民企，提出了多個(gè)法律抗辯理由。他們主張，案涉資金實(shí)為扶貧基金投資，而非借款，雙方構(gòu)成行政法律關(guān)系，不屬于民事訴訟受案范圍。

04 多家民企被“連帶責(zé)任”逼至絕境

如今的御諾乳業(yè)，雖已完成項(xiàng)目建設(shè)，但因資金鏈斷裂、資產(chǎn)被凍結(jié)等，已然處于停產(chǎn)狀態(tài)，只能靜待司法機(jī)關(guān)的裁判。

更“慘”的，是為相關(guān)“貸款”提供擔(dān)保的湖南羴牧公司等多家民營(yíng)企業(yè)。對(duì)案涉扶貧基金，他們沒(méi)有使用分毫；對(duì)御諾乳業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，他們亦未有任何參與。如今，卻也成為了被告，被要求承擔(dān)連帶清償責(zé)任。

對(duì)被訴一事，湖南羴牧公司等企業(yè)堅(jiān)持認(rèn)為，縱觀此事，銅仁國(guó)資公司等違規(guī)將扶貧基金轉(zhuǎn)化為“民間貸款”，改變了扶貧基金的性質(zhì)，違反了政策性規(guī)定，擔(dān)保企業(yè)無(wú)義務(wù)對(duì)違規(guī)的的“借貸債務(wù)”承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

被告企業(yè)還強(qiáng)調(diào)，公司之所以愿意對(duì)“貸款”進(jìn)行擔(dān)保，是基于對(duì)扶貧基金政策及銀行審核流程的信任，不知曉資金被違規(guī)轉(zhuǎn)化為“委托貸款”的情況。

知情人士亦指出，如果法院判決這些擔(dān)保企業(yè)承擔(dān)連帶清償責(zé)任，將導(dǎo)致多家原本經(jīng)營(yíng)正常的民營(yíng)企業(yè)被拖垮，形成多米諾骨牌效應(yīng)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

銅仁中院、碧江區(qū)法院已對(duì)相關(guān)案件開(kāi)庭審理

一端是扶貧基金形成“虧損”，另一端是多家企業(yè)或?qū)⑵飘a(chǎn)，面對(duì)這一復(fù)雜的政企糾紛，一位業(yè)內(nèi)人士指出：?jiǎn)栴}的解決，需要超越單純的法律判決，尋求更符合各方利益的綜合方案。

該業(yè)內(nèi)人士分析，分類(lèi)施策，或許是破解困局的關(guān)鍵：對(duì)于有市場(chǎng)前景但因臨時(shí)困難無(wú)法還款的企業(yè)，可通過(guò)債務(wù)重組、調(diào)整還款計(jì)劃等方式給予喘息空間。

而知情人士亦介紹，目前陷入困境的御諾乳業(yè)，并非已經(jīng)毫無(wú)生機(jī)，企業(yè)已引入新的投資者，計(jì)劃通過(guò)盤(pán)活資產(chǎn)，恢復(fù)造血功能。

“如果當(dāng)?shù)卦敢饨o企業(yè)3-5年發(fā)展窗口期，企業(yè)不僅可以盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)，還可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值3億元以上，帶動(dòng)周邊群眾就業(yè)。”知情人士說(shuō)，相較于將所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)、逼垮多家民企，不如探索一條讓各方共同應(yīng)對(duì)、承擔(dān)、化解“貸款”風(fēng)險(xiǎn)的道路。

筆者獲悉，相關(guān)案件已由銅仁市中院、碧江區(qū)法院數(shù)次開(kāi)庭審理。無(wú)論判決結(jié)果如何，這起由扶貧基金引發(fā)的“借貸糾紛”，都已引發(fā)對(duì)政府角色、企業(yè)責(zé)任和扶貧模式的多重反思。

知情人士指出，案涉項(xiàng)目本意是助力扶貧，項(xiàng)目的暫時(shí)失敗有諸多客觀因素，若因此而致使更多民企被“連帶債務(wù)”拖垮、新增大量失業(yè)人員，恐怕會(huì)愈發(fā)偏離“扶貧”本意。