桂華 | “小事不出村”與“將矛盾化解在基層”

桂華

（武漢大學社會學院教授）

一、 “小事不出村”與“小事不能出村”

創新和運用“楓橋經驗”提升基層社會治理水平的基本方法。將“楓橋經驗”運用于基層工作，關鍵是做到“小事不出村，大事不出鎮，將矛盾化解在基層”。運用“楓橋經驗”，及時有效解決廣大群眾的身邊難事，打造平安穩定的社會局面，既是服務群眾的直接體現，也是為經濟社會發展大局提供基礎護航。

近年來，基層工作形勢發生較大的變化，包括經歷疫情防控、整體經濟形勢調整、地方財力緊縮等。隨著為基層減負和治理形式主義的推進，早幾年出現的基層過熱現象有所緩解，鄉村大拆大建、整村推動、創新創建等行為明顯減少。在這種背景下，一些地區的基層工作考核重新變得簡化，考核內容主要集中在兩個方面：經濟指標與社會治理。

所有鄉鎮和街道的經濟指標匯總起來是全縣的指標，保持經濟增長才能維持財政，關系到保運轉。隨著一些軟指標考核的壓力變小，經濟考核變得更加重要。另外，社會治理在基層工作中也十分重要，甚至占到“一票否決”的位置。

社會治理目標是減少矛盾。不少地方運用“楓橋經驗”，推廣各種治理手段，希望預先排查和發現矛盾，提早干預，將矛盾消除在萌芽狀態，或者發生矛盾后及時處置，避免擴散。

在社會轉型時期，社會治理變得復雜，基層工作既要面對老問題、老矛盾，也要面臨新問題、新情況。在基層考核中，各個鄉鎮對問題的處理狀況匯總起來是全縣的情況。因而，縣市傾向于提高工作要求，對排查矛盾、發現矛盾、處置問題提出更嚴標準，通過加碼來消除可能存在的風險點。在考核壓力下，以處理客觀問題為目標的社會治理，變成了以“不出事”為標準。為了追求“不出事”，“楓橋經驗”中的“小事不出村”在實踐中變成了“小事不能出村”，“將矛盾化解在基層”變成了“基層必須化解矛盾”。

社會運行總是存在各種客觀矛盾、日常摩擦和不可預知的意外因素，將高效處理矛盾、及時回應群眾急難愁盼的工作目標，變成硬性指標上的“不出事”，表面上是發揮“楓橋經驗”，實則是失去“楓橋經驗”作為基層工作方法的精髓。由硬性考核推動基層化解矛盾，會帶來各種意外后果。

二、“小事不能出村”的悖論

運用“楓橋經驗”，實現“小事不出村，大事不出鎮，將矛盾化解在基層”，是充分發揮鄉村兩級在基層事務處置中的主動性、能動性。基層是國家治理的基石，國家治理以億萬群眾為對象，基層包括農村、城市、機關、單位，凡是與群眾密切接觸、以群眾為直接對象的工作都屬于基層工作。國家開展“三農”工作，執行惠農政策，實施鄉村建設，面對千家萬戶的農民和千差萬別的村莊，必須依靠鄉村兩級積極作為，基層是社會治理的主戰場。

之所以要發揮鄉村的主動性、能動性，進而做到“小事不出村，大事不出鎮”，是因為鄉村兩級直接與群眾打交道，屬于本鄉本土，熟悉群眾、了解群眾，也被群眾所熟悉和了解。經過長期互動，基層干部知道群眾的所思所想，廣大群眾也聽得懂基層干部對政策的解釋，雙方容易溝通、將心比心，做工作的效率高。

實踐中如果做到通過基層干部的積極作為，將大部分事務都在村內解決，少部分事務到鄉鎮解決，還有極少部分鄉鎮解決不了的事情上升到更高層級，甚至走司法渠道，則整個社會治理成本低，群眾訴求被及時答復，國家治理的成本也低。因而，在新形勢、新條件下，創新和運用“楓橋經驗”十分重要。

不過，基層干部積極作為，通過主動性和能動性發揮，所能解決的是部分事務，還有很多事務超出基層能力，甚至有一些“歷史遺留”問題超出了政策范圍。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出鎮”不是“大事不能出鎮”，“將矛盾化解在基層”也不是“基層必須化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出鎮，將矛盾化解在基層”是一種工作機制，屬于對基層主動性、能動性的強調，它刻畫的是一種工作理念和工作方式。對比來看，“小事不能出村，大事不能出鎮，基層必須化解矛盾”則是一種考核標準，屬于不講條件下的工作指令。如果地方用考核標準、工作指令替代工作方法，就會變得刻舟求劍、削足適履、緣木求魚。

在實際工作中，如果將“小事不出村”變成“小事不能出村”，則村一級變成以完成考核標準為導向，而不是結合情況、實事求是、考慮總體影響后精細處理個別問題；如果將“小事不出鎮”變成“小事不能出鎮”，則鄉鎮也變成了以不被上級扣分為工作指南，而不是采取具體問題分析；如果將“將矛盾化解在基層”變成“基層必須化解矛盾”，則基層為了達成“必須化解矛盾”的考核目標，就會變成以追求考核通過為導向而不是全盤考慮工作成本。

因此，有兩點需要注意：

第一，村、鄉鎮等基層處理問題的能力是有限的。長期接觸群眾的鄉村，所積累的基層工作能力、群眾工作能力、群眾工作資源，是其他所有人和其他部門都不具備的。在浙江某地調研，一位從事過信訪、應急、包村等工作的“老鄉鎮”說，全鎮的農民到他那里反映問題，不超過五分鐘的交談，他就能夠很有把握地判斷這個群眾反映問題背后的動機、訴求、矛盾點等。得到這些信息之后，就很容易找到解決問題的突破口。這位“老鄉鎮”并不“老”，才30歲出頭，2013年考到鄉鎮，現在任副鎮長，基層工作經驗十分豐富，處理群眾工作得心應手，他工作的鄉鎮超過6萬人。他回憶說，剛到鄉鎮時，碰到群眾來反映問題，不敢輕易說話，生怕解釋政策不清楚，被抓住漏洞。

這說明，群眾工作能力要在實踐中鍛煉，并且獲得群眾工作能力也不難。鄉村干部長期與群眾接觸，在服務群眾的過程中，被群眾教育，工作能力得到提升。鄉鎮、村一級所掌握和擁有的最大的治理資源，不是物質上的，也不是酷炫的技術，而是對轄區內村情民情的“了如指掌”，以及通過努力工作所取得的群眾信任。

一方面，鄉村兩級擁有群眾工作經驗、群眾工作能力的治理優勢，另一方面，鄉村作為治理體系的末端，屬于執行政策而不制定政策、接受考核而不決定標準、掌握有限資源而承擔屬地責任。鄉村兩級作為基層，在“楓橋經驗”的運用中，發揮的是前一方面的能力，是扮演著群眾工作的角色，這些高度依賴干部的積極性、能動性和主動性。反過來，從客觀條件上看，基層存在天然的短板：人手不夠、資源不足、責任兜底、被問責被考核等。

“小事不出村，大事不出鎮，將矛盾化解在基層”如果變成“小事不能出村，大事不能出鎮，矛盾必須化解在基層”，就會將基層積極接觸群眾，通過細致的群眾工作方法解決具體問題，變成基層必須承擔兜底責任，動輒問責，其后果是在消磨基層工作優勢，徒增基層壓力。

第二，群眾訴求的復雜性。基層工作要處理群眾提出的各種各樣訴求，有時同一個問題背后的動機不同，有時不同人對同一個政策的期待不同，有時不同時間點發生問題的處理政策不同。所有這些都需要一一分析，具體問題具體解決。以非糧化整治為例，有些與土地撂荒有關，有些涉及產業結構調整，還有些是大規模土地流轉造成的，每一個案例所牽扯的利益都十分復雜，要實現政策目標，需要基層干部做很多具體工作。群眾訴求的復雜性還表現為村莊中個別利益與公共利益的矛盾。比如，國家投入惠農項目為村莊拓寬道路，不屬于土地征用，卻要占用個別人的土地，如何處理？甚至還存在個別群眾訴求缺乏依據的情況，如何處理？比如，村莊選舉中出現了矛盾，被選掉的農民在所有的公共事務中都不配合，如何處理？

基層工作涉及利益調整，實施惠農政策讓每個村民都享受好處，但是有的受益多、有的受益少，農民之間會相互比較并引發矛盾。基層工作不同于辦公室工作，不一定風平浪靜，“剪不斷、理還亂”是基層工作的常態，也是鄉村干部的工作日常。如果在考核壓力下，將“小事不出村，大事不出鎮，將矛盾化解在基層”變成“小事不能出村，大事不能出鎮，矛盾必須化解在基層”，則使得鄉村干部不能做到具體問題具體分析，就會突破工作要求，甚至出現所謂的“花錢買平安”。由于基層工作具有示范效應，一個問題被策略化地解決，就會誘發更多類似的訴求，讓工作陷入被動。

三、如何做到“將矛盾化解在基層”

越是隨著社會復雜程度提高、流動性變強，就越需要通過提升基層治理水平來增加國家治理能力。作為社會治理對象的群眾主體越是多元、訴求差異化越是明顯，基層治理的難度就越大，用行政管理手段、標準技術工具解決問題所產生的偏差越大，也因此就越需要運用“楓橋經驗”，發揮黨員干部緊密聯系群眾、熟悉群眾、服務群眾、依靠群眾的基層工作優勢。

只有做到“將矛盾化解在基層”，才能夠有效應對社會轉型帶來的挑戰，締造出國家有為、社會富有活力的基層工作局面。如何做到“將矛盾化解在基層”？

第一、科學理解“將矛盾化解在基層”。“將矛盾化解在基層”是指基層發生的大部分矛盾是日常性的與廣大群眾密切相關的矛盾，也即凡是在人群密集的地方都會發生的利益糾葛或行為沖突，這些矛盾細小瑣碎、無時無處不在，需要基層承擔責任、發揮能動性才能夠解決。“將矛盾化解在基層”也是指，這些矛盾不僅適合由基層解決，而且契合基層工作優勢，只有靠基層才能夠有效解決。如果行政直接介入這些細小瑣碎的日常矛盾，不僅效率低，而且成本很高。“將矛盾化解在基層”是指鼓勵基層發揮解決社會矛盾的能動性，當群眾出現訴求后，引導他們首先向處在身邊的鄉村干部反映并尋求解決，當基層解決不了時，再向更高層級反映。因此，“將矛盾化解在基層”屬于工作理念，不是工作指令，更不是考核就能夠達到的。如果“將矛盾化解在基層”變成了“矛盾必須化解在基層”，就是將這種靈活的、依靠基層主動性的工作方式變成了基層迫于考核而完成行政任務，基層治理便是從能動狀態變為被動狀態。

并且，基層雖然90%以上是日常矛盾，卻依然有一部分問題是村里無法解決、鄉鎮也無法解決的。“將矛盾化解在基層”是指基層在資源有限、能力有限的情況下，發揮主動性解決大部分矛盾，做到“小事不出村，大事不出鎮”，在此之外，還有一部分是基層解決不了的矛盾，則必須上交。所以，“楓橋經驗”的另一面是，基層能解決和能不上交的矛盾盡量不上交，而基層不能解決的矛盾則要及時上交，由上級研究甚至承擔主要責任。“楓橋經驗”要做到：無需上交的矛盾要就地解決，基層解決不了的矛盾則要立刻上交；不該上交的不上交，該上交的則上交。通過“不上交”和“上交”這兩個方面，發揮基層與上級的“兩個積極性”，由基層和上級協作共同解決問題并構建良好的社會秩序。

如果“將矛盾化解在基層”片面地理解為“基層必須解決矛盾”，則突破了基層權限，也違背了工作規律。基層為了滿足“必須解決矛盾”的考核要求，委曲求全，用“開口子”的方式去解決基層解決不了或不應該由基層解決的事情，反而會鼓勵越來越多的群眾提出超出基層責任的訴求，破壞社會治理平衡。

第二，提升基層在社會治理中的主體性。“楓橋經驗”依賴基層做群眾工作，采用的是群眾工作方法。做好群眾工作的關鍵是鄉村干部具有內在積極性，且熟練掌握群眾工作方法。目前，基層為了滿足自上而下的標準化、制度化要求，對干部提出客觀標準要求。但是，這些并不能替代做群眾工作能力。做好群眾工作，發揮“楓橋經驗”關鍵是鄉村干部走出辦公室，沉到群眾中去。鄉村干部距離群眾越近，群眾就越是可以依靠的力量，鄉村干部凡是真正沉入到群眾中去，很多問題就迎刃而解。

第三，社會治理要采取短鏈條邏輯。目前，隨著國家治理能力增強，國家介入社會事務的范圍越來越廣，在很多方面，國家可以發揮“集中力量辦大事”優勢。但是社會治理領域常常面對的是群眾之間的瑣事，很多統一化、標準化、程序化的規章制度，不一定適用于解決這些問題。在社會平安穩定的大局面下，基層主要的精力是接觸群眾、組織群眾和引導群眾解決身邊小事，密切黨員干部與群眾的聯系。很多群眾身邊的小事具有發生的場景，屬于面對面糾紛，解決問題的辦法因而需要靈活多變，相關部門不宜采取長距離監督、遠距離考核的工作方法，而是要鼓勵和支持基層因地制宜、因時制宜地就地解決問題，避免“一把尺子到底”，適宜由基層探索從當地情況出發行之有效的百花齊放的工作辦法。

第四，為社會秩序留下冗余。首先，科學分析“小概率事件”。矛盾發生之后，要深入研判，區分普遍性問題與個案問題，偶發事件與苗頭性問題，區分特殊與一般，進而采取不同的工作方法。對于偶發的問題，要留有一定冗余，避免為了消除偶然而投入主要精力，要將工作重點放在絕大多數群眾最迫切的需求上。其次，區分“底線”思維與“不出事”要求。在涉及群眾切身利益和群眾普遍訴求的事情上，要堅持“底線”思維，將回應群眾利益作為工作根本。由指標考核所造成的基層“不出事”思維，有時不是從解決問題出發，而是回避問題，反而讓群眾的切實利益得不到重視。

第五，總的來說，在惠農資源下鄉和農業農村優先發展的政策導向下，當前基層社會治理面對的矛盾以日常性為主，群眾反映的多是生產生活上“補短板”訴求，在這種總體格局下，基層社會治理應當更重視群眾和基層干部內在力量的發揮，減少因為考核或一票否決而造成的干部消極，讓鄉村干部沉入群眾，與群眾打成一片，把蘊含在群眾中的力量激活，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動，不斷走向共建共治共享。

2025.12.19