行政復議制度，是否已經名存實亡？

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實踐中，不少當事人在遭遇行政處罰后，曾向律師咨詢究竟應當選擇行政復議，還是直接提起行政訴訟。依照現行法律制度的設計，復議與訴訟本應構成并行的救濟路徑。基于程序便捷、成本較低等考量，我通常仍會建議先行復議、再訴訟。

然而，隨著大量案件在行政復議階段折戟沉沙，問題已不再是“結果不滿意”那么簡單，而是復議決定中關于為何維持原行政行為的說理部分，逐漸演變成一場“法治版的皇帝新裝”——對程序違法視若無睹、對關鍵質疑避而不答。

不僅是專業律師代理的案件如此，即便申請人未聘請律師，其所面對的復議程序體驗也大抵相同。

或許有人會質疑：不能因為結果不符合你的期待，就否定行政復議制度本身。

當然不是。

正如前文所述，結果不盡如人意屬于司法救濟中的常態，任何制度設計都無法保證每一位申請人都能如愿。但問題在于：當復議申請人及代理人明確指出行政機關存在程序違法或事實認定不清等重大違法時，復議機關往往避而不談；在辦理過程中鮮少主動聯系申請人，溝通渠道單一且敷衍，能獲得的往往只是寥寥數語的短暫通話；最終“書面審查”復制粘貼行政處罰內容作出一紙“維持決定”。

如果行政復議的程序運行日趨形式化，具體審查內容流于表面，對爭議焦點避重就輕，僅僅作為行政機關的象征性程序，那么我們確實需要追問：

在持續投入大量財政、人力成本的前提下，這樣的行政復議制度是否還有存在的必要？行政復議是否已瀕臨“名存實亡”的境地？

1.行政復議較訴訟，入門門檻較低

行政復議機關雖以“人民政府”的名義作出決定，但制度運行終究要落實到具體人員身上。目前，一些地方政府的復議文書由外聘律所律師代為撰寫，然而核心的事實審查、法律審查仍由政府內部工作人員負責。與檢察院、法院不同，承擔復議崗位的公職人員通常不要求具備法律職業資格，這直接導致其在適用《行政復議法》及相關法律原則時難以做到全面、準確、高效，審查能力與現實要求之間存在明顯落差。

此外，行政體系內部固有的官僚慣性也深刻影響著復議工作的質量。相比“撤銷行政行為”可能帶來的責任風險，“維持原決定”往往被視為更安全、也更“不會出錯”的選項。在這種影響之下，即便行政行為存在嚴重、明顯、甚至無法回避的違法情形，復議機關仍傾向于以維持了事，而不會承擔主動糾錯的制度責任。

聽起來夸張？并不。舉一個真實案例——

在一位讀者自行申請的行政復議案件中，申請人明確提出涉案物品并非法定意義上的“危險物質”。面對這一質疑，復議承辦人員竟反問申請人：

“你有什么證據證明它不是危險物質？”

這一反問不僅荒誕，更暴露出復議人員在法律適用上的兩處根本性錯誤：

第一，《行政復議法》第四十四條明確規定：“被申請人對其作出的行政行為的合法性、適當性負有舉證責任。”

涉案物品是否屬于“危險物質”，應由作出處罰的行政機關舉證證實，而不是由申請人承擔否定性舉證的負擔。該復議人員竟將舉證責任倒置，已屬明顯違法。

第二，從證據規則的一般原理看，證據用于證明“發生了什么”“存在過什么”“是什么”。

而要求當事人證明某事物“不發生”“不存在”“不是”，在邏輯上本就幾近不可能——就像任何人都無法證明“自己從未想過發財”，因為否定性事實本身往往缺乏可供舉證的客觀載體。

再舉一個例子，仍然來自這起案件。

申請人在閱卷過程中發現，其案卷中出現了疑似由民警代簽的本人簽名；更離奇的是，同一名民警的簽名在不同筆錄中呈現出三種截然不同的書寫方式，筆跡差異明顯，不可能出自同一人之手；此外，還有一名在整個辦案過程中從未出面、未曾參與的民警，其姓名竟然堂而皇之地出現在筆錄簽名欄中。

這些情形，無論從文書真實性、程序正當性還是行政處罰的合法性來看，都是必須查明、必須回應、且直接影響行政行為效力的重大問題。

然而，面對申請人提出的明確質疑，行政復議機關在其作出的復議決定書中卻既未進行任何事實查明，也未予以任何解釋，更未在決定書中對這一情況予以記錄。

這樣的審查能力、這樣的法治素養，卻承擔著糾錯監督的制度使命，其結果可想而知。

2.存于紙面的“聽證”

相較于一審訴訟必須開庭，行政復議只有在法定的幾種情況下，才會有類似開庭的程序——聽證。

《行政復議法》第五十條明確規定：“重大、疑難、復雜的行政復議案件，行政復議機構應當組織聽證。”

法律中的“應當”，各位可以簡單理解為“必須”；只要案件屬于“重大、疑難、復雜”，組織聽證便是復議機關的法定義務，而非自由裁量。

然而，現實情況卻與制度設計南轅北轍。

仍以本文前述案件為例：在法定的60日期限屆滿后，復議機關并未作出復議決定，反而向申請人送達了《行政復議延期通知書》，通知書中寫明：

“因情況復雜，不能在法定期限內作出復議決定，依據《行政復議法》第六十二條，復議決定延期30日。”

??本案延期通知??

各位捕捉到關鍵詞了嗎：“復雜”。

既然復議機關已在書面文書中確認案件“復雜”，那么該案是否自然落入第五十條規定的必須聽證情形？

事實如何？

沒有組織聽證。

不僅沒有聽證，復議機關對申請人提出的聽證申請所作出的《不予聽證告知書》更是典型的斷章取義。

??本案不予聽證通知書??

申請人明確是基于《復議法》第五十條第一款（重大、疑難、復雜案件應當聽證）；延長期限通知書中對案件“復雜”的認定”，依法提出聽證申請。

然而，復議機關的回復卻避開第一款的“應當聽證”義務，轉而援引第五十條第二款“請求聽證情形，可以組織聽證”的規定來拒絕聽證申請，完全回避其自身已作出的“復雜”認定。

??鄭律師代理另一起復議案的聽證申請書??

換言之，復議機關一方面聲明“復雜”以延長期限，另一方面又否認“復雜”以拒絕聽證——前后矛盾、法律適用隨意，聽證程序淪為紙面上的擺設。

這種情形并非孤例。2025年10月，我在代理北京某區的一起行政訴訟一審案件時，亦遭遇了幾乎完全相同的情節：被告二某區政府在復議階段先以“案件復雜”為由延長期限，隨后未組織聽證。

案件進入訴訟程序后，承辦法官在庭審中直接向被告二代理人詢問：為何未組織聽證？

各位可能很難想象，在2025年的今天，一個區級政府竟然能給出這樣的答復：

“第五十條和第六十二條中的‘復雜’，不是同一個‘復雜’。”

這一表態所暴露的問題，遠遠超出個案本身。

其實如果復議機關承認未依法組織聽證，也不會直接導致被訴行政行為違法。復議機關如能坦誠依法糾正，反而更能體現法治自省。

但現實卻是：面對如此明顯、紙面可見的程序違法，政府不僅不承認錯誤，反而以近乎詭辯的方式否認自身在同一案件、同一文書體系內的前后矛盾。

這種回應方式帶來的沖擊，遠甚于不組織聽證本身。

3.律師觀察

當然，以上所述，僅是我作為“井底之蛙”在代理和接觸的少量案件中所見到的縮影，既不具備統計意義，也不可能代表全國行政復議制度的全貌。

行政復議在不同地區、不同層級、不同機關之間，運行狀況差異極大，其間也不乏依法審查、敢于糾錯的典型。

如果各位讀者曾親自申請過行政復議，或對行政復議制度有更深入的理解，亦或本身從事行政復議相關工作，非常歡迎在評論區留言，或添加作者微信加入讀者交流群，與更多讀者共同交流對于法律與社會的觀察與思考。

-完-

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