國土空間規劃和治理體系中的主體功能區鄉鎮細化

導 讀

本文依托廣西主體功能區鄉鎮細化的實踐，構建了銜接國土空間規劃編制審批、實施監督、法規政策和技術標準等“四體系”的鄉鎮細化規則框架，并在廣西86個縣、1020個鄉鎮進行試劃以驗證其可行性，以期為新時期國土空間規劃編制和主體功能區相關工作提供參考和借鑒。

內容來源：《城市區域與規劃研究》2025年第1期，182-195頁。

作者：崔音、尚嫣然（通訊記者）、陽柳鳳、李慶，盧詩陽、葉科峰。

作者簡介：崔音、尚嫣然（通訊記者）、李慶，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司；陽柳鳳、盧詩陽、葉科峰，廣西壯族自治區自然資源廳。

一、引言

自2006年以來，全國和省級層面陸續開展了主體功能區規劃、戰略和制度的探索，目前已形成了包括規劃編制方法、引導管控措施和政策配套體系在內的、較為成熟的空間治理手段。在2018年正式納入國土空間規劃體系后，主體功能區的劃定依據和內涵均有所變化，《省級國土空間規劃編制技術規程》（GB/T 43214-2023）明確了在國土空間規劃中推進主體功能區完善和細化的任務，但大部分實踐仍局限于對技術方法本身的探討，與國土空間規劃和治理體系的全面銜接仍然不足。

本文一方面聚焦主體功能區納入國土空間規劃體系后的變化和新要求，另一方面回歸主體功能區行政區治理的本質，結合《廣西主體功能區局部以鄉鎮為單元細化規則》（以下簡稱“《規則》”）的擬定和試劃，筆者進一步總結試劃反映出的共性問題，提出下一步鄉鎮細化規則的優化方向及審查重點，以期為新時期主體功能區鄉鎮細化工作的開展提供參考和借鑒。

二、主體功能區鄉鎮細化規則研究的必要性和可行性

2.1

解決現狀部分地區主體功能區的政策單元過大、政策配套靶向不足的短板問題

縣級行政區作為主體功能區的重要載體，是配套完備且最基層的政府管理網絡，既是政權建設和政府管理的重要手段也是地方政府權力機構設置的基礎。主體功能區通過賦予縣級單元差異化的主體功能、配套相應的激勵和規范性政策機制，進而實現差異化產出和柔性治理（圖 1）。因此，行政區的治理本質是主體功能區戰略和制度的精髓所在，也是其在不同精度均須延續的基本要素。

圖 1 主體功能區戰略制度的運行邏輯

（資料來源：作者自繪）

但在操作層面，由于我國不同地區行政區劃差異極大，面積最大的縣級單元（新疆巴州若羌縣）是最小的縣級單元（天津市和平區）的2萬倍，但均只賦予單一的縣級主體功能定位，這就逐漸暴露出部分地區因劃分單元顆粒度過大而導致負向管控型政策實施精準度不足的問題。因此，進行主體功能區的鄉鎮細化能夠更準確的把握各鄉鎮的資源本底和發展訴求。

2.2

解決主體功能區與國土空間規劃中其他地理空間單元的銜接問題

主體功能區規劃作為“多規合一”的重要組成部分納入國土空間規劃體系后，與其他地理空間單元的銜接存在一定的不適應性，國土空間規劃中每一縣級單元至少同時疊加“三條控制線”、規劃分區和主體功能區三類空間管理工具，其精度、邊界類型和管控要求各不相同，甚至存在一定的錯配現象，迫切需要探索地理空間、功能空間與管控手段的適配。

因此，主體功能區單元的細化有利于提升國土空間規劃的空間治理能力，成為串接“三條控制線”、規劃分區、土地資源配置、生態修復與國土綜合整治等各項規劃內容的重要平臺和關鍵環節，以更好的指引市級、縣級和鄉鎮級等下位規劃。

2.3

納入國土空間規劃體系使主體功能區的深化細化更具備可實施性

納入國土空間規劃之后的主體功能區內涵和用途均更加豐富。一是主體功能區作為前置條件，指導國土空間開發保護格局的確定，其指導性更強。二是主體功能區需更緊密的與控制線、指標分解、資源要素配置和重大項目掛鉤，其銜接性更緊（圖 2）。三是主體功能區從獨立規劃轉變為規劃體系中的一部分，將作為市、縣級國土空間規劃的重點審查內容，其傳導性更佳。因此，主體功能區具備了在不同層級深入解決問題的可能，也可通過與控制線、指標分解、重大項目等手段的配合，實現鄉鎮級精度的下沉。

圖 2 國土空間規劃核心內容在機構改革的前后關系示意圖

三、主體功能區鄉鎮細化規則的制訂

在國土空間規劃和治理體系下推進主體功能區的鄉鎮細化需要與編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系的“四個體系”充分銜接。在編制審批體系中，需要明確編制和審批主體；在實施監督體系中，需要制定清晰的評估與督查路徑；在法規政策體系中，需要在鄉鎮層面完善、細化已有配套政策，新增的配套政策也須具備鄉鎮精度的可實施性；在技術標準體系中，需要制定科學合理的鄉鎮細化判定技術規則（圖 3）。

圖 3 主體功能區鄉鎮細化規則與國土空間規劃“四個體系”的銜接

3.1

立足省、市兩級編制審批體系，明確細化規則制定的基本框架

在編制審批體系中，主要包括劃定主體（誰來編、誰來劃）與劃定載體（在哪劃、誰來批）兩個方面。劃定主體與劃定載體的確定與細化規則實施的范圍密切相關，我國大多數省區幅員遼闊，近七成省區的陸域國土面積在10萬平方公里以上，八成以上的省區下轄鄉鎮單元超過1000個，省內不同地區之間的差異相對較大。由省級自然資源主管部門出臺規則，以市級國土空間總體規劃為載體進行主體功能區的鄉鎮細化，最終由省級自然資源主管部門依據規則進行審批，既能保障細化方案的科學性、合理性和合法性，也能準確把握各鄉鎮的資源本底和發展訴求。

3.2

科學、可實施的判定技術標準體系

3.2.1 妥善處理好“三個關系”是細化規則制定的關鍵

在細化規則的制定上，需要處理好縣級與鄉鎮級、統一性與差異性、本底與實際導向“三個關系”。

圖 4 主體功能區鄉鎮細化規則需要妥善處理的“三個關系”

3.2.2 注重細化類型的延續和銜接

鄉鎮主體功能區的分類須對接縣級主體功能區的三個基本類型區，即重點生態功能區、農產品主產區和城市化地區，確需增設分區的，也應為三個基本類型區留有接口，并與國家和省區的相關配套政策和管控要求相符，以利于科學開展主體功能區管控以及配套政策的制定和實施。

3.2.3 明確本底導向與規劃導向相結合的綜合判定因子

針對重點生態功能區、農產品主產區和城市化地區的基本類型，細化規則采用生態、農業、發展3個維度的12個因子和2項條件舉證進行判定（表 1）。在各維度中均采用主導因素（本底判定）疊加校核因素（規劃導向）進行判定，在兼顧科學性的同時，注重劃定結果的可實施性，避免因規劃造成更多治理矛盾。

表 1 主導因素與因子選取一覽表

3.2.4 強化判定流程的可實施性

在面向大部分省級行政單位約100余個區縣、1000余個鄉鎮推進細化工作的背景下，最大程度規避理解偏差、保障規則的高可實施性是至關重要的。因此，在判定流程上，全面采用“是否”的簡單流程化的判定和“百分比”的相對概念來規避地區差異，實現“在地化”判定。對于“多宜”地區、情況比較復雜的地區，按照“怎么管決定怎么劃”的原則，給予地方充分的自由裁量權進行劃定（圖 4）。

圖 5 主體功能區鄉鎮細化規則的細化判定體系

3.2.5 制定必須遵循的縱向傳導約束

保障主體功能定位的層層傳導至關重要。在細化規則中應明確鄉鎮主體功能與縣域主體功能保持大體一致，在充分征求意見和溝通的基礎上，《規則》最終確定縣域主體功能為重點生態功能區和農產品主產區的，其下轄定位一致的鄉鎮個數或面積須占鄉鎮總數或縣域總面積的60%及以上，條件滿足其一即可；劃定為城市化地區的鄉鎮個數或面積須占鄉鎮總數或縣域總面積的30%以下，條件滿足其一即可，劃定為另外一類主體功能區的鄉鎮個數或面積不做具體限制。縣域主體功能為城市化地區的，其下轄鄉鎮細化類型的個數和面積不做具體限制。

3.3

從“怎么劃、怎么管”轉向“怎么管、怎么劃”的法規政策體系

法規政策體系是細化規則執行的基礎。已出臺的財政政策、投資政策、特別是產業準入負面清單制度均需要同步完善在鄉鎮單元精度的配套；新出臺的配套政策也要同步對縣級主體功能區和鄉鎮級主體功能區進行精細化設計，保障細化規則管用和好用。

對法規政策體系的先期考慮是本次規則制訂思路的重大轉變之一，指導地方從“怎么劃、怎么管”轉向“怎么管、怎么劃”。將部分自由裁量權交予地方，地方就可根據主體功能區政策配套的方向，綜合確定“多宜”地區和情況較為復雜地區的鄉鎮主體功能定位，將空間實際用途與保障、激勵、管控政策有效銜接。法規政策體系主要包括兩個方向：

一是加大財政政策、投資政策等正向激勵型政策在鄉鎮層面的傾斜力度。引導和約束重點生態功能區、農產品主產區獲得的財政補貼和重點整治、修復項目向其下轄主體功能一致的鄉鎮顯著傾斜。對于重點生態功能區、農產品主產區鄉鎮所在縣與該鄉鎮主體功能定位不一致的情況，研究由省（區）直接建立縱向轉移支付專項資金和財政補償機制。

二是提升負面管控型政策的精細化治理水平。重點生態功能區應持續按照產業準入負面清單要求進行管控，但應將現狀以縣域為政策實施單元調整為以縣域內重點生態功能區鄉鎮為政策實施單元，避免現狀政策配套顆粒度過大而產生的“一刀切”問題，并加快建立健全產業退出機制，保障產業準入負面清單延伸機制的完善和實施效能的提升。

3.4

動態評估和考核的實施監督體系

一是，與自然資源監測評估預警系統掛接，依托財政轉移支付成效評估和城市體檢工作，研究推進主體功能區年度評估。在各省區監測評估預警系統平臺建立縣級和鄉鎮級主體功能區模塊，作為主體功能區實施監測的基礎數據平臺，進行歷年數據收集和比對。二是，定期開展重點生態功能區產業準入負面清單的督查檢查。可按5年一周期，以“中期一自查、五年一巡查”的方式開展督查檢查。

四、主體功能區鄉鎮細化規則的廣西實踐

4.1

總體情況

廣西壯族自治區自然資源廳于2022年6月9日印發《廣西主體功能區局部以鄉鎮為單元細化規則（試行）》。截止到2022年10月，有86個縣（市、區）、1020個鄉鎮\街道提交了全域或部分鄉鎮的主體功能鄉鎮細化基礎數據和初步細化方案，占全區1251個鄉鎮的81.5%，涉及自治區所有地市。

4.2

試劃成果反映出《規則》具有較強的可實施性

從反饋結果來看，大部分地區落實情況較好，細化結果也基本能反映各地資源本底條件和發展意愿。在86個提交細化結果的區縣中，有34個重點生態功能區和農產品主產區縣的細化方案符合縣級主體功能的縱向傳導要求，占所有細化區縣的39.53%；有39個城市化地區縣進行了鄉鎮細化，在《規則》中未對傳導比例做要求；僅有13個縣的細化結果不符合傳導要求，占比15.12%。以河池、北海、欽州等城市為代表的農產品主產區和重點生態功能區的《規則》應用效果較好，基礎因子和主導因素判定與細化結果基本一致。

4.3

試劃反映出的問題及后續優化方向

4.3.1 縣級主體功能的縱向傳導是鄉鎮細化方案的審查關鍵

在試劃方案中，突破《規則》的縱向傳導比例約束成為最主要的問題，具體包括7個農產品主產區縣和6個重點生態功能區縣。由于部分縣域內部本底差異較大，部分農產品主產區縣和重點生態功能區縣的試劃方案中與縣級主體功能定位一致的鄉鎮占比不足60%。此外，部分區縣也存在細化了過多城市化地區鄉鎮且舉證不充分的情況，導致個數占比超過30%，亦不符合縱向傳導要求。

因此，在規劃審批過程中一方面要加強對縣級主體功能縱向傳導的審查，但也要兼顧各地實際情況，對于部分縣域內部差異較大或主導因子判別不能完全反映地方實際的情況，審慎探索“一事一議”的可能性。

4.3.2 部分城市化地區鄉鎮的細化不規范性較高，需重點加強審查力度

本次試劃中，農產品主產區縣和重點生態功能區縣分別細化了75和58個城市化地區鄉鎮，但部分縣（市、區）將縣域重點鎮、未納入中心城區的鄉鎮細化為城市化地區，且缺少相應的舉證材料支撐。試劃方案中不符合《規則》要求且舉證不規范的城市化地區鄉鎮共31個，占比23.3%，應在規劃審批過程中加強對城市化地區鄉鎮舉證材料規范性的審查。

4.3.3 需重新審視城市化地區鄉鎮細化必要性

由于部分位于中心城區邊緣的市轄區或縣級市仍存在大量農業農村地區及生態地區，按優先保障生態和糧食安全的細化方式會將城市化地區的大部分鄉鎮細化為重點生態功能區和農產品主產區。從細化結果看，有相當一部分城市化地區縣（市、區）仍有細化農產品主產區和重點生態功能區鄉鎮的意愿，其細化方案的縱向傳導力度偏弱，有相當一部分縣級城市化地區細化的農產品主產區鄉鎮占比在40%~70%之間。

這會導致該地區既享受城市化地區土地指標傾斜配置等政策紅利的同時，又享受重點生態功能區和農產品主產區的轉移支付和相關補貼，而相關的補償是為了彌補該地區要完成生態保護和耕地保任務而損失的部分土地發展權，這一定程度上違背了的政策設置初衷。在后續《規則》的完善過程中，為避免政策配套方向產生沖突，應首先明確城市化地區不再細化鄉鎮主體功能。

五、結論與討論

主體功能區作為我國空間治理體系中具有基礎性、戰略性和約束性的重要空間治理手段，應在國土空間規劃體系中充分發揮其行政區治理的作用，完善目前實施中暴露出的若干問題，通過更精細化的劃定單元與政策配套，推動國土空間規劃發揮更強的空間治理效能。

在主體功能區鄉鎮細化規則尚未明確的背景下，本文構建了與國土空間規劃和治理體系相銜接的、全鏈條的主體功能區鄉鎮細化整體框架，制定了詳細的細化規則，明確了縣級與鄉鎮級、統一性與差異性、本底與實際三個在主體功能區鄉鎮細化過程中的重要關系。得益于廣西壯族自治區自然資源廳的試劃工作組織和各地市、縣（市、區）的大力配合，使得本文能以廣西14個地市、1020個鄉鎮的試劃數據為重要支撐，進一步總結《規則》在細化主體和細化對象方面的優化完善方向，明確了在地市級和縣級國土空間規劃中的審查要點，為后續其他省區進行主體功能區鄉鎮細化提供了較為豐富的數據支持和經驗參考，《規則》中有關縱向傳導的核心內容也因此納入了2024年1月1日實施的《主體功能區優化完善技術指南》。

部門簡介

清華同衡 總體發展研究和規劃分院 總體一所

總體一所是清華同衡最早成立的核心所之一，技術力量雄厚、專業配置全面，具備大型項目攻堅的綜合集成優勢，長期承擔前沿和代表地區的省級、市級和熱點片區規劃設計及咨詢項目，業務類型覆蓋區域及城市戰略規劃、國土空間總體規劃、產業和園區規劃、詳細規劃、智庫和部委科研課題、城市設計、城市更新等，長期跟蹤科創、生態、“雙碳”、低空經濟等前沿領域。獲得華夏科技進步獎、省級科技進步獎、IFLA AAPME國際卓越獎和國際榮譽獎，國家級及省級優秀城市規劃設計獎等獎項近百項。

部門代表作：

法定規劃（國土空間總體規劃與詳細規劃）

廣西壯族自治區國土空間規劃

景德鎮市國土空間總體規劃

正定縣國土空間總體規劃

武夷山市國土空間總體規劃

廣西國土空間詳細規劃單元劃定技術要點

巴彥淖爾市中心城區城鎮開發邊界內國土空間詳細規劃

正定縣國土空間控制性詳細規劃

煙臺市芝罘島控制性詳細規劃及城市設計

戰略規劃與智庫建設

廣州面向2049的城市總體發展戰略咨詢

珠海面向2049的城市總體發展戰略咨詢

“黃金內灣”概念規劃與設計國際咨詢

南寧建設面向東盟開放合作的國際化大都市戰略研究

主體功能區戰略引導重大生產力合理布局路徑研究

產業研究和園區規劃

深圳建筑產業生態智谷產業規劃和概念規劃

浙西南科創產業園整體策劃和實施計劃

滇中產業聚集區（新區）馬龍產業園區總體規劃

中關村貴陽科技園核心區（高新園）總體布局規劃

呼倫貝爾經濟技術開發區總體規劃

主體功能區規劃與研究

新時期深入實施主體功能區戰略的總體思路研究（國家高端智庫課題）

主體功能區戰略引導重大生產力合理布局路徑研究（國家發改委戰略和規劃司公開課題）

廣西壯族自治區主體功能區優化調整和公共政策研究

參編《主體功能區優化完善技術指南》（TD/T 1087-2023）

特色業務（“雙碳”、城市更新等）

支持山東省率先建設國際碳中和先行示范區研究

煙臺“雙碳”解決方案

智慧零碳園區評定標準（T/CSUS 66-2023）

基于存量用地的株洲城市更新策略研究

正定城市更新專項規劃

北京市石景山區中交城市更新評價指標體系課題研究

編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜圖蟲網/作者提供