川普公共負擔規則復活，從懲罰用福利到懲罰“可能生病”

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作者 | 詹涓

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“我害怕帶孩子去看醫生，因為我怕這會影響我的移民身份。”

2019年10月，在加州的一次公共論壇上，一位西裔移民的發言，點出了川普任期“公共負擔”規則給移民申請者帶來的巨大痛苦。

六年后，這句話又回來了，而且比當年更黑箱操作、更精準地瞄準了華人家庭最脆弱的那根鏈條——家庭團聚。

2025年11月19日，美國國土安全部(DHS)在《聯邦公報》刊登編號USCIS-2025-0008的170頁擬議規則(NPRM)，正式啟動“公共負擔”規則復活程序，該條款最快將在2026年第二季度生效。這項規則基本不會影響留學、就業等非移民簽證，主要涉及移民簽證，尤其是在美國境外申請移民簽證，以及在美國境內調整身份(即申請綠卡)這兩大類申請人。

我們閱讀了這170頁的擬議規則，發現它的焦點主要是兩個：

• 第一，廢除拜登2022年的柔性規則，把“公共負擔”的定義重新拉回1996年法律最寬泛的狀態。

• 第二，賦予移民官更多自由裁量權，允許他們用“未來可能成為公共負擔”作為拒絕理由。官員可以更廣泛地結合申請人的年齡、健康、學歷等因素，合法地拒掉任何一個他們覺得“可能將來會用福利”的人，哪怕這個人現在一分錢都沒用過。

這兩點合在一起，核心邏輯就是：移民官員將評估申請人是否已經或可能在未來主要依賴政府福利生活。如果官員認為存在可能，就可以直接拒簽或拒批綠卡。

表面上，它旨在確保移民自力更生，但批評者指出，它制造的恐懼遠超實際執法，可能會讓數百萬合法移民家庭放棄本該享有的醫療保健、保險和食物援助。

國土安全部將在未來 60 天內接受公眾對該提案的意見，并將審查反饋意見后再做出最終決定。

2025版真正的致命變化：移民官員斷生死

“公共負擔”條款最早出現在1882年的美國移民法中，當時的目的是拒絕那些“可能隨時成為公共負擔”的人”。但在接下來的一個多世紀里，這條規定幾乎停留在紙面上，只適用于極少數完全依賴政府救濟、長期住在公立機構的案例，從未被大規模執行過。

轉折發生在2018年。國土安全部向白宮預算和管理辦公室提交草案，將Medicaid(聯邦醫療補助計劃，非緊急部分)、食品券(SNAP)、住房補貼(Section 8)、處方藥補助(Medicare Part D低收入補貼)等非現金福利全部納入移民申請審查范圍。這與以往的溫和解讀大相徑庭。2019年8月14日，正式規則在《聯邦公報》刊登，規定：過去36個月內累計使用上述任何一項福利超過12個月，即構成“重度負面因素”。規則原定于2019年10月15日生效，但生效前三天被三名聯邦法官同時頒布全國性禁制令。2020年1月，最高法院以5比4票暫時解凍，但2021年3月9日，拜登政府主動撤回上訴，規則徹底失效。

11月的這份新通知標志著公共負擔條款“復活”，將導致移民不敢使用政府醫療或社會服務計劃，而且對于哪些公共和社會服務可以被視為“公共負擔”定義模糊，這會對低收入家庭和有健康需求的申請人造成最嚴重的影響。

問題還不止于此：相較原有的規則，新規則留下了更多黑箱操作的空間。1996年通過的《非法移民改革和移民責任法案》(IIRIRA)中，規定官員在確定公共負擔時必須考慮年齡、健康狀況、家庭情況、資產和資源、財務狀況、教育程度、技能以及現行法規涵蓋的任何因素。但這項規則進一步指出：“執法人員可以運用良好的判斷力，綜合考慮所有因素，更準確地評估外國人在任何時候成為公共負擔的可能性。”

這樣一來，該規則將令移民局官員在確定申請人是否會成為公共負擔時，擁有更大的自由裁量權；而且它強調“前瞻性判斷”：官員可以預測申請人“未來可能”使用福利，即使沒有歷史記錄。這可能包括審查家族病史、經濟背景以及任何依賴政府福利的跡象，而具體的指導方針則會減少。

新聞要連連看：就在一周前，美國國務院賦予簽證官更大自由裁量權，將肥胖癥以及其他慢性健康狀況（如心臟病、癌癥和糖尿病）作為拒絕外國人赴美簽證的理由，還指示簽證官考慮申請人是否因以下幾個新原因不符合入境美國的資格，包括他們是否已過退休年齡、他們有多少受撫養人（子女或年邁的父母）以及是否有任何受撫養人有“特殊需求”或殘疾。這些要求與“未來可能”使用福利看來亦有關聯。

華盛頓郵報11月13日報道，標題為：魯比奧說，肥胖、癌癥和糖尿病都可能導致美國簽證被拒簽。

倡導者指出，缺乏明確的指導方針將會導致那些負責審核綠卡的人員不必要地拒絕一些申請者。

美國國家健康法律項目高級律師薩拉·格魯辛(Sarah Grusin)在一份聲明中表示：“這一舉措旨在制造混亂和不確定性。法院已經明確指出，‘公共負擔’一詞的含義非常有限，而且它不適用于諸如醫療保健這類每個人在其一生中都會不可避免需要的福利項目。但現在，移民官員肯定會做出前后不一致且隨意的決定，迫使家庭去猜測哪些項目可能算作‘公共負擔’，哪些項目則不會。”

“這又是一次對信任的破壞，這將使家庭再度陷入隱秘狀態，并使他們不敢尋求醫療幫助。”

根據美國現行移民法，合法居留的移民(如難民、尋求庇護者、人口販運幸存者、退伍軍人和某些兒童)通常不受公共負擔規則的約束。可是如此擴大定義范圍，更多申請人可能被認定不符合綠卡資格，當中也包括了大量希望隨子女移民美國的華人父母：他們在過去可能從未使用過政府福利，但如果年齡較大、患有各類慢性病、退休工資不高、未來可能需要進養老院，都有可能在這類前瞻性判斷中，觸發通知中“外國人未來可能依賴絕大多數公共援助”的說法。

事實上，每個移民都有可能在人生中的某個時期依靠公共福利：一路在美國留學和工作的白領們，也有可能因為卷生卷死而罹患慢性病，在短期內失去工作能力。而他們是否能獲得綠卡，將由移民官員武斷地裁定。

誰才是真正的“公共負擔”？

將移民描繪成“負擔”、“疾病攜帶者”、“福利吸血鬼”，是川普政治敘事的核心支柱，這種敘事精準地把握到了美國社會長期以來對移民和福利制度的懷疑和惡意。Reason雜志2017年分析稱：“盡管每項可信研究顯示，移民福利使用率低于本土出生者(包括低技能移民)，平均福利價值更低，但福利國家存在本身就足以引發本土主義懷疑。”

移民政策研究所(Migration Policy Institute, MPI)2023年報告指出：合法移民在美國居住10年以上的家庭，福利使用率比本土出生家庭低9%。MPI報告指出，移民低使用率的部分原因是1996年福利改革法禁止大多數移民使用聯邦福利，但更深層原因是移民來美是為了工作，而不是福利。2010年，外來出生男性的勞動力參與率為80.1%，比本土出生男性高10個百分點。即使是低技能移民，他們的稅收和經濟貢獻也遠超福利消耗。

川普政府2019年的公共負擔規則從未全面實施，卻已制造出持久的寒蟬效應，讓移民家庭主動回避福利。

凱撒家庭基金會(KFF)2020年的研究發現，至少270萬符合條件的移民成年人退出了Medicaid，另有200萬公民兒童(混合法庭，將父母是移民，子女是公民)被父母主動退保。Urban Institute 2021年追蹤調查發現，2018-2019年間，約18.2%的低收入移民家庭放棄了食品券，21.8%放棄了兒童醫保計劃(CHIP)。《美國公共衛生雜志》2022年論文分析了洛杉磯郡的數據：在2019-2020年，拉丁裔兒童疫苗接種率下降7.4%，直接歸因于公共負擔恐懼。

Commonwealth Fund 最新的預測表明：2026-2030年間，超過100萬合法現居移民將失去負擔得起的醫療覆蓋，包括Medicaid、Medicare和市場計劃。報告指出：“失去年輕、健康的合法現居移民將使保險風險池更小、更病弱，導致所有人保費上升。”

沒有保險的人無法獲得預防護理，只能在病情轉重時轉向急診，將增加醫院未補償賬單約280億美元，并加劇社區衛生中心負擔，可能導致醫院關閉潮。這也可能導致新一波傳染病疫情爆發，進一步壓垮已超載的急診部門，讓每個人都面臨風險。

下一步：你該怎么辦？

移民權益組織已準備訴訟，預計2026年1月向舊金山聯邦地區法院申請全國禁制令。2019年經驗顯示，法庭大概率會凍結規則。但恐懼和影響會根深蒂固：Urban Institute 2023年回訪發現，63%的2019年退保家庭至今未重新申請Medicaid。

許多華人保守派支持這項政策，他們認為自己是高收入納稅人，不應為“依賴福利的弱者”埋單。

他們忘了，這條規則不區分“勤奮的我們”和“懶惰的他們”。它只區分“當下看起來自給自足”和“未來可能失去自給自足能力”。年齡、健康、經濟狀況、家庭責任，沒有人能永遠幸運。一場重病、一次失業、一次意外，足以把最自信的“優質移民”變成官員眼里需要被排除的“潛在負擔”。

川普政府或許也知道，這仍然可能是一條半途而廢的政策，他們的意圖，是在2026年中期選舉前向基本盤釋放信息，強調“美國是美國人的美國”，而移民不在其列，不管他們是不是川普最忠誠的支持者。

公共負擔規則的公眾評論期將于2026年1月20日截止，請盡快去留言反對！網址為：https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/19/2025-20278/public-charge-ground-of-inadmissibility-comment

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參考資料：

https://www.politico.com/news/2025/11/17/trump-revives-policy-penalizing-immigrants-for-using-safety-net-programs-00655378

https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/18

https://www.kff.org/quick-take/changes-to-public-charge-regulations-will-likely-lead-more-immigrant-families-to-avoid-health-care-and-assistance-programs/

https://www.migrationpolicy.org/content/immigrants-public-benefits-us

https://www.commonwealthfund.org/publications/explainer/2025/oct/what-recent-policy-changes-mean-immigrant-health-coverage

https://www.axios.com/2025/11/20/trump-public-charge-rule-health-impact

https://ajph.aphapublications.org/doi/10.2105/AJPH.2022.306999 (疫苗接種率下降研究)

https://www.dailyjournal.com/mcle/1708-green-cards-and-red-flags-why-the-public-charge-rule-demands-closer-attention

https://www.nbcnews.com/news/us-news/trump-directive-deny-visas-health-conditions-finances-rcna243420

https://bipartisanpolicy.org/wp-content/uploads/2019/03/Immigrants-and-Public-Benefits-What-Does-the-Research-Say.pdf

https://reason.com/2017/03/29/the-welfare-state/