張雪原、劉強、許景權、徐昊：以評估調整銜接驅動發展規劃和國土空間規劃動態校準

摘要

黨的二十屆三中全會明確指出要強化規劃銜接落實機制，評估調整銜接是促進發展規劃和國土空間規劃動態校準的有效手段。本研究構建內容-時序-制度三維整合理論框架，系統破解發展規劃與國土空間規劃評估調整銜接的系統性梗阻。研究表明：我國發展規劃已經建立了年度監測評估-中期評估-總結評估的評估調整機制，國土空間規劃的評估調整則處于起步階段。通過不同維度的診斷發現，兩大規劃評估調整的核心梗阻在于周期不同步、內容缺聯動、指標無互證、程序無交集。建議結合發展規劃的統領性和國土空間規劃的基礎性，進行年度、中期和五年全周期動態校準，全面加強指標、戰略任務、工程項目等內容的系統性耦合，在工作組織、制定標準、信息共享等方面進行協同再造。研究成果填補了當前在發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接上的研究空白，為強化規劃銜接落實機制提供了現實可行的解決方案。

以評估調整銜接驅動發展規劃和國土空間規劃動態校準

——時序-內容-制度三維整合的路徑設計

本文刊發于《城市發展研究》2025年第八期

作者：張雪原劉強許景權徐昊

引言

規劃是我國科學宏觀調控和有效政府治理不可或缺的一環，黨的二十屆三中全會明確指出，要健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制①。作為國家規劃制度體系的兩大核心組成部分，發展規劃制定經濟社會發展目標和戰略任務，國土空間規劃為各類開發保護建設活動明確空間依據，兩者本就相互依存、密切聯系，強化兩者的銜接落實機制是健全規劃制度體系、強化規劃銜接落實機制的重中之重。自2018年《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發布以來，我國明確了以發展規劃為統領、國土空間規劃為基礎、專項規劃和區域規劃為支撐的規劃體系框架。然而，由于長期以來各自相對獨立的運行機制，發展規劃和國土空間規劃在銜接進展并不理想，“十四五”時期，各地發展規劃和國土空間規劃雖是基本同期編制，但在規劃銜接實踐上虛多實少。當前“十五五”發展規劃編制工作已經啟動，國土空間規劃也將同步進行評估調整，探究兩者的評估調整銜接機制，在當下具有十分重要的現實意義。

2018年機構改革前，我國國家規劃體系逐步形成了以五年規劃為代表的發展規劃體系，和以土地利用規劃、城鄉規劃為代表的空間性規劃體系，由于空間性規劃間的協調矛盾最為突出，因此對于各類空間規劃銜接協同的研究較為廣泛，對于發展規劃和空間規劃的銜接討論不僅時間較晚且成果不多[1]。在五年計劃向五年規劃轉變之際，有學者在完善規劃體系的研究中提出要通過宏觀調控目標、重大基礎設施等投資項目、政策手段等方式加強發展規劃與空間性規劃的銜接[2]。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，主體功能區規劃被部分學者寄望銜接發展規劃和城市規劃、土地利用規劃，市縣層面可將發展規劃、空間規劃合為一本規劃[3]。亦有學者認為近期發展規劃和空間性規劃并行協調，遠期考慮兩大規劃合并[4]。2014年，國家發展改革委、原國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出要推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規合一”②。部分學者探討了如何將四類規劃合并為一本規劃，如楊偉民認為縣級五年規劃可以納入空間規劃試點[5]。顧朝林[6][7]認為由于政府管理體制不同、規劃編制的法律依據和技術標準不同，無法通過規劃體系的合并來解決，應增加一個區域發展總體規劃推動“多規合一”。董祚繼[8]認為“多規合一”應當推動空間性規劃融合，形成新的國土空間規劃體系，并通過五年一次的評估調整做好與發展規劃的銜接。王向東[9]等認為近期整合為發展和空間兩個規劃，遠期將發展和空間融合為一個規劃。試點過程中發現，發展規劃和空間性規劃整合有難度，此后，發展規劃便不再納入“多規合一”改革范疇[10]。機構改革以后，伴隨著《意見》和《若干意見》的出臺，發展規劃發揮統領作用、國土空間規劃發揮基礎作用的規劃關系明確下來，理論界開始在國家統一規劃體系的語境下開展研究。在銜接內容編制方面，屠啟宇認為空間部署領域的協同至關重要，兩大規劃在空間部署上可以理解為寫意畫和工筆畫的區別[11]，方辰昊等[12]認為兩大規劃要協同編制規劃目標。在銜接制度設計方面，歐陽鵬等[13]提出要以國土空間近期建設規劃為協同抓手，推動兩大規劃協同；黃征學[14]提出國土空間規劃要按照發展規劃評估成果進行適應性調整，協調好兩大規劃之間期限不一致問題。在銜接技術支撐方面，李強等[15]提出要建立發展規劃與國土空間規劃信息共享平臺。在銜接保障措施方面，趙坤等[16]提出要通過立法和建立實施細則來推動兩大規劃全環節銜接；黃征學[17]提出可由發展改革、自然資源兩個部門聯合組織攻關空間相關課題，以在編制環節消除矛盾。既有研究多聚焦于規劃體系的整體設計，對兩大規劃如何在編制審批、實施監督、評估調整等具體操作環節銜接深入探討不多，為數不多的深入研究也是更多關注編制審批環節的銜接，對后續環節的深入研究不多。

作為重要的現代治理手段，好的規劃應具有動態性和適應性。《馬丘比丘憲章》強調規劃是一個動態的過程，《華沙宣言》進一步強調了規劃應包括連續不斷的協調，對實施進行動態監督和評價。西方許多國家已將評估調整工作貫穿規劃生命周期各個階段，發揮了連續協調規劃實施建設的作用[18]。促進經濟社會發展和國土空間動態適配，需建立發展規劃和國土空間規劃的動態校準機制，兩大規劃評估調整銜接對保持兩大規劃實施過程銜接落實的重要性不言而喻。同時，規劃期限不一致是兩大規劃銜接的難點，通過評估調整銜接來解決期限不一致問題也已經成為政府和學界的共識。當前，規劃期為2021—2035年的各級國土空間規劃已經陸續審批通過，規劃期為2026—2030年的新一輪五年規劃已經開始啟動，亟需對兩大規劃的評估調整銜接技術要點和程序制度進行系統設計。本文以推動發展規劃和國土空間規劃動態校準為目標，以兩大規劃的評估調整銜接為核心議題，梳理兩大規劃評估調整的現狀進展，分析兩大規劃評估調整銜接的梗阻與脫節之處，提出強化銜接的內容-時序-制度三維整合的路徑響應框架與對策。

發展規劃和國土空間規劃評估調整的演進與實踐

1.1發展規劃評估調整體系日趨成熟

我國發展規劃的評估調整始于“十五”時期的五年計劃中期評估，“十二五”時期又啟動了發展規劃的總結評估，“十三五”時期確定了發展規劃的年度監測評估制度，發展規劃的評估調整制度體系至此基本形成[19]。從時間節點來看，發展規劃的評估調整分為三個時間節點，包括年度動態監測、中期評估和總結評估，分別為規劃實施的每年一次、實施2.5年時一次、實施滿5年一次③。從程序環節來看，規劃的組織編制機關即各級人民政府負責組織開展評估，國家發展規劃中期評估和總結評估報告要按程序提請中央政治局常委會審議，并依法向全國人大常務委員會報告④；需要對規劃進行調整時，由國務院提出調整方案，報全國人大常務委員會批準。從評估內容來看，發展規劃重點評估主要目標指標、重大戰略任務、重大工程項目等內容⑤。從調整內容來看，根據各地公布的發展規劃評估報告，目前的發展規劃調整集中表現在指標的修正，包含對于指標名稱的修改、指標的添加與刪除、指標數值調整等。

1.2國土空間規劃評估調整體系正在形成

“多規合一”改革前，土地利用總體規劃和城鄉規劃等空間性規劃具有較為成熟的評估調整制度，但改革后的國土空間規劃由于仍處初創階段，評估調整制度尚不完善，《若干意見》提出要建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善，更加具體的制度設計目前僅有適用于全國設市城市的國土空間規劃城市體檢評估⑥。從時間節點來看，國土空間規劃評估的執行時間為“一年一體檢、五年一評估”。從程序環節來看，國土空間規劃城市體檢評估由城市人民政府組織，體檢評估成果經省級自然資源主管部門匯總后匯交到全國統一國土空間基礎信息平臺。從評估內容來看，體檢評估要圍繞戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系、實施保障六個方面進行評估，成果主要包括總體結論、規劃實施成效、存在問題及原因分析、對策建議等。

發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接的系統性梗阻診斷

從周期、流程、內容、指標等四個方面對發展規劃和國土空間規劃評估調整現狀予以考察，從而識別出兩大規劃評估調整銜接的梗阻與脫節問題，為制定優化策略奠定基礎（表 1）。

2.1評估調整周期相位失配

發展規劃目前實行的是年度監測、中期評估機制和總結評估機制，分別對應1年、2.5年、5年的時間周期。而國土空間規劃實行的是“一年一體檢、五年一評估”，分別對應1年、5年的時間周期，缺少了2.5年也就是發展規劃中期評估的國土空間規劃評估對應。發展規劃的規劃期限為5年，本輪國土空間規劃的規劃期限為15年，目前雖然通過五年一次評估，達到國土空間規劃調整與發展規劃編制周期的適配，但實際上發展規劃在中期評估后極有可能進行調整，而國土空間規劃卻沒有對應的評估調整時間節點，導致《若干意見》提出的結合國民經濟社會發展實際對國土空間規劃進行動態調整完善這一制度設計有遺漏。

2.2評估調整內容缺乏聯動

將《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃《綱要》）實施中期評估報告與《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱《體檢評估規程》）的評估內容進行對比發現，發展規劃和國土空間規劃評估的內容存在很大程度的交叉關聯（圖 1）。從相關內容來看，國土空間規劃評估中的戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系等內容均與發展規劃評估中的目標指標以及各重大戰略任務緊密關聯，如國土空間規劃評估中的底線管控內容，涉及的永久基本農田保護紅線保護情況與發展規劃評估中的鄉村振興戰略進展情況密切相關，而生態保護紅線保護情況則與可持續發展戰略進展情況密切相關；再如國土空間規劃對支撐體系的評估與發展規劃對于現代化基礎設施體系的評估也是同樣密切相關。同時也可以看到，發展規劃評估中的重大工程項目評估在國土空間規劃評估中的對應性較弱，但重大工程項目往往需要大量空間資源保障，且要與現有和規劃國土空間布局密切相關，應在評估內容上予以進行對應關聯。

圖1 發展規劃和國土空間規劃評估調整內容關聯度分析 來源：課題組自制。

2.3評估調整指標缺乏相互印證

“十四五”規劃《綱要》中期評估主要指標包含經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態、安全保障5類20個指標，《體檢評估規程》包含安全、創新、協調、綠色、開放、共享6類33項基本指標和89項推薦指標。將“十四五”規劃《綱要》中期評估的20個指標與《體檢評估規程》的33個基本指標對比發現，除了森林覆蓋率是兩大規劃評估重復設置的指標，發展規劃評估還有8個指標和國土空間規劃的10個指標有關聯。例如，發展規劃評估中的國內生產總值增長、全員勞動生產率增長代表了經濟增長的數量和質量，而國土空間規劃評估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預算收入比例、城鄉工業用地占城鄉建設用地的比例等指標則與經濟增長的結構特征有關。再如，發展規劃評估中的每千人口擁有執業（助理）醫師數、基本養老保險參保率、人均預期壽命三個指標與國土空間規劃的每千人口醫療衛生機構床位數，每千名老年人養老床位數指標也是密切相關。這些指標可以在兩大規劃評估中相互印證和借鑒，從而更好評估經濟社會發展和國土空間兩者的協同作用。

2.4評估調整程序缺少交集

發展規劃和國土空間規劃城市體檢評估的評估調整雖然均由各級人民政府組織，但實際承擔具體工作的是發展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環節，但基本都是各自獨立開展，缺乏有效互動，目前尚未建立兩大規劃評估調整銜接的政府部門層面溝通協調機制。同時，兩大規劃缺乏統一的數據和內容共享平臺，這導致評估的基礎信息缺乏共享機制。《意見》提出，要建設國家規劃綜合管理信息平臺，將各類規劃納入統一管理，跟蹤監測規劃編制和實施進程，推動規劃基礎信息互聯互通和歸集共享。但從現狀來看，國土空間規劃尚未接入平臺，國土空間基礎信息平臺由于涉密、調用復雜等原因，尚未與發展規劃的信息平臺形成互聯互通。

基于三維整合的規劃評估銜接機制創新

從眾多學者的研究來看，內容與程序是規劃研究的關注重點，也是評估調整的核心要素[20]。規劃是在一定規劃期內的統籌安排，是動態的過程。可見，規劃的時間屬性不可忽視，時序的銜接也是兩大規劃銜接的重點。推動兩大規劃的動態校準，需在內容、程序上進行動態校準。因此，兩大規劃評估調整應結合發展規劃的統領性和國土空間規劃的基礎性，從時序、內容、制度三個維度進行銜接整合，在時序維度上，推動兩大規劃評估調整在年度、中期和五年等周期進行銜接；在內容維度上，對指標、戰略任務、重大工程項目等進行銜接；在制度維度上，推動組織機制、技術規程、信息共享等方面加強保障，構建兩大規劃評估調整的有效反饋互動體系（圖 2）。

圖2 發展規劃和國土空間規劃評估調整的三維整合框架

3.1時序維度：全周期動態校準

3.1.1推動發展規劃和國土空間規劃年度動態監測統籌

年度動態監測的目的在于及時掌握規劃實施情況，了解規劃的落實狀態，從而使規劃實施處于可控狀態，推動規劃更好實施。經濟社會發展和國土空間保護利用相互相成，推動發展規劃年度監測（1年一次）與國土空間規劃的年度體檢在時間上進行銜接，能夠更好地給予兩大規劃實踐者有效反饋信息。應同時啟動兩大規劃的年度動態監測，在方案階段及時溝通，對動態監測內容互提需求，并及時共享過程性成果和最終成果。

3.1.2強化國土空間規劃對發展規劃中期評估的支撐和響應

建立國土空間規劃修編后2年半周期的評估調整機制，以更好對應發展規劃的中期評估。國土空間規劃2年半評估應與發展規劃中期評估同時啟動開展，對應發展規劃的目標指標、重大戰略任務和重大工程項目，對國土空間演變情況和支撐保障情況進行評估，及時共享相關信息和成果給發展改革部門。發展規劃依據評估成果判斷是否需要調整，及調整哪些內容。發展規劃如有調整，調整經批準后，需根據發展規劃調整內容，核查國土空間規劃是否需要對應性調整，如需調整按程序報批。

3.1.3健全國土空間規劃五年周期的彈性調整機制

當前城市國土空間規劃已有五年評估的制度設計，應盡快健全覆蓋各個行政等級的評估制度，并建立五年調整的具體制度。應同時開展發展規劃的總結評估和國土空間規劃的五年評估。同時依據發展規劃總結評估和國土空間規劃五年評估成果，開展新一輪發展規劃編制。發展規劃編制完成后，國土空間規劃應在調整完善中，在戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系等方面，對新一輪發展規劃的目標指標、重大戰略任務和重大工程項目予以充分響應，以保障新一輪發展規劃戰略意圖落地見效。

3.2內容維度：經濟社會發展-國土空間的系統性耦合

3.2.1指標銜接

對于兩大規劃同時開展評估的森林覆蓋率等重復設置指標，應統一口徑，并避免重復評價和相互沖突。對于兩大規劃開展的雖不重復但互有關聯的指標，應及時進行共享，根據指標互譯對應關系，互相佐證。例如發展規劃中期評估調整中的國內生產總值增長應與國土空間規劃評估中的每萬元GDP地耗進行對比，以評估經濟增長是依賴土地等資源投入還是通過轉型發展實現，經濟發展是否可持續。發展規劃和國土空間規劃評估重復設置或者關聯式設置的指標如在其中一部進行了調整，另一部規劃應同時進行對應性評估是否需要聯動調整。

3.2.2重大任務銜接

對于兩大規劃評估中互有關聯的重大戰略任務明確對應關系，互相提供評估資料，交叉印證，一部規劃評估后如發生內容調整，則聯動修訂另一部規劃。例如建立發展規劃評估調整中鄉村振興戰略任務分解為空間管控要素，與國土空間規劃評估調整中的永久基本農田保護紅線、農業發展格局、村莊空間規劃等評估調整的映射關系，進行雙向校驗，對相互矛盾的要素論證相互間是促進還是制約關系，并制定對應下一步任務推進策略，如發現是規劃本身問題而非執行問題，在需要修改規劃相應內容。

3.2.3重大工程項目銜接

針對發展規劃的重大工程項目評估，國土空間規劃設置相應內容板塊，建立“重大工程項目—空間坐標”的映射矩陣，重大工程項目相關年度監測數據通過國土空間規劃“一張圖”系統實時共享，中期評估和五年評估對重大工程項目進展進行支撐性驗證和空間保障存在問題梳理。例如發展規劃評估中發現的由于用地問題進展緩慢的工程項目，應在國土空間規劃評估中予以充分論證，是空間布局不合理，還是規劃用地安排不合理，找出癥結所在，進而制定推動重大工程項目盡快落地實施的對應策略，以及對是否需要對規劃調整進行論證。

3.3制度維度：權責-標準-技術的協同再造

3.3.1建立部門間評估調整工作協同機制

為確保發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接的有效實施，需建立發展改革部門、自然資源等部門的不同層級部門間協同機制，以確保各部門在評估和調整規劃過程中相互配合和高效推進。一是要協同制定工作計劃，發展改革和自然資源兩個部門需共同制定詳細的工作計劃，明確各自的責任和任務，對時間節點、程序步驟等協同要點進行統一安排；二是要建立定期溝通協商機制，包括定期的進度報告、會商溝通、共享信息、征求意見等，適時召開聯席會議對重大事項進行研究，協調解決重點難點問題；三是明確部門職責，通過印發文件，充分發揮發展改革部門與自然資源部門各自優勢，明確各部門作用，合理分配工作任務。

3.3.2研制規劃評估調整銜接技術規程

為讓發展規劃和國土空間規劃的評估調整銜接更具有操作性，建議發展改革部門和自然資源部門聯合編制發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接技術規程。具體形式既可以編制獨立的評估調整銜接技術規程，也可以選擇編制統一的兩大規劃銜接技術規程，將評估調整銜接作為其中的一部分進行規定。在技術規程中，應明確兩大規劃評估調整銜接的范圍、定義、原則，以明確內涵、統一認識；明確兩大規劃評估調整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動、信息共享、成果互用、調整協同等具體環節（圖 3）；明確兩大規劃評估調整銜接的工作內容，包括對目標指標、戰略任務、重大工程項目等的銜接要求。

圖3 強化銜接后的發展規劃和國土空間規劃評估調整流程再造

3.3.3建立智能化的評估調整信息共享機制

信息共享是兩大規劃評估調整銜接的基礎，要充分運用數字化、智能化技術推動兩大規劃信息融合。一是建立發展規劃和國土空間規劃評估基礎數據庫，建立統一的指標數據收集表，將兩大規劃評估中收集的數據匯入統一的信息平臺，并將分析評價結果通過可視化方式匯入數據庫中，方便相關部門進行查詢調用。二是加快國土空間規劃“一張圖”數據共享和信息交互，推動各級自然資源主管部門按照“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求，加快實現各級“一張圖”信息平臺數據交換與共享，橫向上與各級電子政務網互聯互通，與發展改革、交通、能源、水利等有關部門共享國土空間規劃“一張圖”。

結語

發展規劃和國土空間規劃銜接是強化規劃銜接落實機制，健全國家規劃制度體系的重要議題，發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接是促進兩大規劃動態校準的有效手段。本研究通過梳理發展規劃與國土空間規劃評估調整的演進與實踐，構建時序-內容-制度三維整合分析框架，為破解規劃評估調整銜接的系統梗阻提供創新性解決方案。研究表明：當前兩大規劃評估調整目前多為各自建立體系，缺乏有效互動，在周期設置、內容聯動、指標互證、程序設計方面仍有較大的銜接優化空間，應在時序維度，進行年度、中期和五年全周期動態校準；在內容維度，全面加強指標、戰略任務、工程項目等要點的經濟社會發展—國土空間系統性耦合；在制度維度，在工作組織、制定標準、信息共享等方面進行協同再造，全面加強兩大規劃評估調整的有效反饋互動。這些發現填補了當前在發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接上的研究空白，在當前“十五五”發展規劃編制有序推進、各級國土空間規劃全面審批實施之際，對于推動兩大規劃銜接落實、完善國家規劃體系提供了可操作的實施工具。

注釋

①參見《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（2024年7月18日中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過）。②參見《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）。③參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第十九篇。④參見中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》。⑤參見《國家發展改革委關于組織開展2016年度“十三五”規劃實施情況監測工作的通知》（發改規劃[2016]1995號）。⑥參見《國土空間規劃城市體檢評估規程》（TD/T 1063-2021）。

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來源：城市發展研究2025年第八期

微信編輯：今朝

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