范志勇等：歷史上的美國關稅政策（十四）：20世紀二十年代保護主義卷土重來

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

陳 碩 中國人民大學經濟學院世界經濟專業研究生

本文字數：6037字

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盡管在第一次世界大戰中美國實現了對歐洲老牌列強的集體超越，但是戰后全球經濟蕭條在短期內不可避免地對美國經濟產生了影響。按照慣例，經濟蕭條期間政府（包括國會）通常會發生政黨輪替。由于兩黨在關稅政策上歷來存在尖銳的矛盾，因此關稅不可避免地會發生逆轉。相似的故事在第一次世界大戰結束后的20世紀初再次上演。盡管民主黨總統威爾遜領導美國人民參戰取得了第一次世界大戰的勝利，但是美國人民更看重的還是經濟。于是共和黨上臺，1921年《緊急關稅法案》以及1922年《福尼特邁坎伯關稅法案》通過，提高關稅的老道路再次上演。同樣的，《福尼特邁坎伯關稅法案》還是以眾議院籌款委員會主席和參議院財政委員會主席的名字命名的。

不過在本節我們重點介紹的是1921年《緊急關稅法案》和《福尼特邁坎伯關稅法案》中的一些制度創新。其中的一些制度設計依然與當今關稅實踐密切相關。

首先，《福尼特邁坎伯關稅法案》引進了新的“靈活（或稱彈性）關稅條款”，授權總統在特定情況下可調整關稅稅率，在現有稅率基礎上上下浮動 50%，打破了傳統固定關稅的僵化模式，提升了關稅政策的時效性。用專業術語來說，就是降低了關稅法案的時滯問題。

其次，1921年的《緊急關稅法案》（包含《反傾銷法案》）引入了新的“反傾銷”條款。如果調查證明某進口產品以“低于公平價格”進入美國市場，損害了國內產業或有可能造成這種破壞，那么根據新的《反傾銷法案》，財政部長可以對這種產品征收關稅。所謂“公平價格”被定義為出口商在本國市場上的售價。如果外國出口產品在美國的售價低于本國市場的售價時，就被視為犯了傾銷罪。當然，這只是認定“公平價格”的方式之一。除此之外，還有所謂的替代國制度，即在判定是否存在傾銷行為時，不采用出口國的原始數據，而是選擇經濟發展水平相近的市場經濟國家作為替代國，用其成本數據計算所謂正常的出口價格。在1916年舊的《反傾銷法案》中涉及的補救措施只包括罰款以及對涉事當事人的刑事處罰，并不涉及關稅救急措施。

第三，這部法案還包含了無條件最惠國待遇（MFN）條款，在此之前美國采用的多是有條件最惠國待遇。所謂無條件最惠國待遇條款是指，美國給予任何一個貿易伙伴的任何關稅優惠，都將自動適用于所有享有最惠國待遇的國家。這一規定大大簡化了美國與其他國家的貿易談判。關于這個無條件最惠國待遇條款，中國和美國在20世紀90年代可是展開了長達10年的談判。

接下來，讓我們回到20世紀20年代，看看一戰之后美國關稅政策是如何調整的。

一、戰后經濟蕭條

一戰結束后，作為戰勝國的美國成為了全球最大的債權國，經濟一度進入了蓬勃發展期，制造業迅速發展，股市一片繁榮。到1920年，已經有超過一半的美國人生活在城市里，紐約、費城、芝加哥、洛杉磯等發展成為世界聞名的大都市。但繁榮背后隱藏著巨大隱患，戰爭時期的寬松貨幣政策引起通貨膨脹惡化，在1920年達到近20%[1]，這引起了美聯儲的高度警覺。

為了抑制通脹，美聯儲迅速出手采取緊縮政策，在1920年6月將貼現率提高到7%。與此同時，聯邦政府也開始大幅削減財政預算，從1919年的185億美元削減到1920年的64億美元。緊縮性的財政政策和貨幣政策疊加，再加上外需市場的萎縮，引發了一場嚴重的通貨緊縮和經濟衰退。1920年下半年，美國的物價、產出、就業和進口規模急劇下降。1921年GNP平減指數為-16.7%，實際GNP增長率為-8.7%，見圖1。失業率從1919年的2%飆升至1921年的11%。[2]股市也遭到嚴重打擊，道瓊斯指數在1920年下半年下跌超過40%，導致許多投資者因過度杠桿而破產。

圖1、1920-1940年名義、實際增長率與通貨膨脹率

二、保護性關稅生效

慘淡的經濟形勢為共和黨全面掌控新一屆政府并重新推行貿易保護提供了契機，共和黨候選人沃倫·哈定（Warren Harding）當選總統，共和黨也拿下了參眾兩院的絕對多數席位。

1920年下半年開始的經濟衰退為共和黨提高關稅提供了充分的理由。共和黨認為“工業衰退是外國產品以低于美國生產成本的價格進入美國市場后產生的必然后果”[3]，并迫切希望推出新的關稅法案保護進口競爭性行業。

1921年1月，眾議院籌款委員會開始召開修正關稅法案的聽證會，與過往修訂關稅稅則時的情形一樣，這次關稅法案的論證過程照樣充滿硝煙。代表東北部利益的共和黨多數派提交的法案重新將眾多免稅商品納入應稅清單，并再次啟用從量稅替代從價稅；部分產品關稅在1909年稅率基礎上進一步提高。為了避免進口商通過低報發票價格避稅，法案還引入“美國估價條款”，規定關稅應基于美國國內的市場價格而非出口國價格進行計算，這一設計使實際征收的關稅水平進一步提高。[4]由于共和黨在國會中占據絕對多數席位，所以民主黨的反對聲音并沒有對結果產生太大影響，法案于1921年7月獲得眾議院表決通過。

隨后參議院財政委員會召開聽證會討論關稅，整個過程一波三折。首先是參議院內部大企業與小企業之間存在利益沖突，大企業希望下調關稅，維持戰爭時期留下的出口規模，而中小企業要求高關稅保護國內市場。其次是東部制造業和中西部原材料產業利益集團的利益沖突，導致大量產品的稅率存在爭議，只能進行多次投票表決。直到1922年8月參議院終于通過了關稅法草案。

《福尼特邁坎伯關稅法案》最終于1922年9月底由哈丁總統簽署生效。這部保護性關稅法案原本為了應對1920-1921年經濟蕭條并推動經濟復蘇，但事實上，該法案1922年9月頒布時經濟低谷已經過去了整整14個月，法案的逆周期調節效果大打折扣。中間大量的時間耗費在了龐雜的立法程序和利益集團斗爭中，反映出政策應對的時滯性。

從圖2來看，1922年《福尼特邁坎伯關稅法案》通過之后，事后應稅商品稅率和全部商品水平基本保持穩定。這是什么原因呢？由于應稅商品中包含大量從量稅商品，隨著進口商品價格的上升本應出現事后稅率下降的情形。從1922年到1923年美國批發價格指數約上升4%，但物價上升對關稅的影響幾乎完全被名義稅率的上升所抵消。

圖2、1910-1930年美國關稅稅率

三、《福尼特邁坎伯關稅法案》開創的關稅新形態

在第一次世界大戰爆發前的幾十年里，歐洲各國廣泛采取歧視性貿易政策。法國、德國和其他國家采取了最低關稅和最高關稅的雙重稅則。如果美國沒有與這些國家簽訂此類貿易協定，那么通常會被課以高關稅。殖民地的貿易網絡也導致美國與歐洲列強殖民地之間的貿易普遍遭到歧視。此外，美國發現涉及本國商品在外國市場上的待遇問題時政策缺乏彈性。美國關稅稅率由國會制定且不可改變，所以美國發現自己在全球貿易中處于劣勢，行政部門無法有效地與其他國家進行磋商，以確保本國產品進入外國市場時享有平等的待遇。

為此《福尼特邁坎伯關稅法案》推出了三項重要的行政創新，包括靈活關稅條款、新的反傾銷程序和無條件最惠國待遇。

1、靈活關稅條款

靈活關稅條款頒布的初衷是為了解決關稅政策存在時滯的問題。由于立法程序的復雜性，國會無法做到及時根據瞬息萬變的經濟狀況調整關稅，往往會出現政策法案頒布時，法案適用的經濟條件卻早已改變（前面講到《福尼特邁坎伯關稅法案》的立法過程就體現了這一點）。要知道，一戰剛剛結束后，世界貿易格局和商品物價都處于不確定的波動狀態，很多人擔心一系列產品的關稅設置并不妥當，靈活關稅似乎可以很好地解決這個問題。

這一條款最初是由共和黨溫和派威廉·卡伯特森（William Culbertson）提出的，核心在于試圖通過行政授權解決政策的時滯問題，授權總統在關稅委員會的建議下靈活調整進口關稅，以應對經濟狀況的變動。《福尼特邁坎伯關稅法案》第315節規定，當關稅委員會認為有必要對某種產品關稅進行調整以拉平國內外生產者的成本，那么總統就有權力對稅率做出調整，調整幅度上限為50%。哈定總統簽署該法案時聲稱：“如果我們能夠使法案中的靈活關稅條款生效，就是我國歷史上對關稅制定做出的最偉大貢獻”。[5]

靈活關稅條款對美國的關稅體制無疑是具有顛覆性的。熟悉本系列文章的讀者不難發現，美國關稅體制發展到20世紀20年代時，關稅政策的制定鏈條已經包含了利益集團訴求的表達、國會政黨間的競爭以及國會與行政部門之間的合作競爭等復雜環節，存在著效率低下、選票交易、過度依賴“統一政府”等弊病[6]。靈活關稅條款為總統直接賦予了調整關稅的權力，使總統在很大程度上擁有了對關稅的掌控權，從而部分避免了國會內部利益集團導致的關稅政治化。

但在執行層面，這一條款的復雜性遠超倡導者們的設想，以至于實際上并沒有達到預期的效果。這是因為，對于“生產成本”的測算本身并不靠譜。靈活關稅條款試圖用關稅拉平國內外生產廠商的生產成本，但在技術上，這需要先確定某種產品的國內外生產成本差額，然后對該產品征收與之相等的關稅稅額。由于不同企業、不同地區、不同國家存在諸多異質性，為不同生產來源的某種產品確定相同的生產成本就顯得不太現實。美國關稅委員會前主席陶西格和其他經濟學家由此認為，計算出一個代表“生產成本”的數字沒有任何意義，政府官員不可能沒有任何偏見和傾向地完成這項工作，從中得出的結果必然有武斷性。[7]每次調整關稅時，都需要關稅委員會開展漫長的調查，而委員會成員的政治傾向也引起了公眾對關稅制定過程獨立性的質疑。[8]因此，靈活關稅條款產生的實際影響非常有限。

靈活關稅條款開創了將制定關稅政策的權力由立法機構轉移到行政部門的先河，雖然沒有達到預期的效果，但后續數十年間陸續頒布的《互惠貿易協定法案》《1974年貿易改革法》等延續了靈活關稅條款的精神，行政部門逐漸獲得了貿易談判和調整關稅的權力，從而為國家間互惠協定的談判奠定了基礎。

2、新的反傾銷程序

關稅法案的第二個創新是授權行政部門反傾銷的權力。反傾銷是指對外國商品在本國市場上傾銷所采取的抵制措施，通常通過征收反傾銷稅來保護國內產業。

在此之前，1916年《反傾銷法》在實施中要求證明外國出口商存在“摧毀或破壞美國實業”的故意，由于舉證困難，該法案幾乎未被動用。1921年的《反傾銷法案》（它是當年出臺的《緊急關稅法案》的組成部分）不再要求證明企業的意圖，而是引入了一個可操作的客觀標準：如果進口產品價格低于其“公平價格”，有可能損害國內產業，就允許財政部門對這種產品征收關稅。[9]“公平價格”可以被定義為出口商在本國市場上的售價，如果外國出口商在美國的售價低于本國售價，就構成傾銷，財政部有權動用新的《反傾銷法案》征收反傾銷稅。

與國會立法關稅調整不同，新法案的創新點在于反傾銷由行政部門執行，其針對性和靈活性大幅提升。由于反傾銷調查的過程極其漫長，即使最終不構成征稅條件，調查過程本身已對出口商形成威懾力。從歷史發展來看，新的反傾銷法案動用頻率也非常低。直到20世紀七八十年代，反傾銷稅才成為美國貿易政策的重要組成部分。時至今日，反傾銷已經逐步演變為一種戰略保護手段，在新一輪貿易保護主義浪潮背景下頻繁被動用。據WTO統計，1995-2024年間全球共發起7141起反傾銷調查案件，其中針對中國出口商的案件數就高達1780起。[10]

3、新的無條件最惠國待遇（MFN）條款

關稅法案的第三項新特點是引入無條件最惠國待遇條款。在這之前相當長的時間里，美國多采用的是有條件最惠國待遇，意思是一國獲得的優惠不會自動延伸至其他國家，除非它們給美國提供相應補償，簡單說就是享受新的特權是有條件的，需要進行交換。而無條件最惠國待遇要求締約雙方在給予任何第三國優惠時，這些優惠都立即無條件地適用于締約雙方。從經濟學視角來看，無條件最惠國待遇政策能夠大幅度降低國際貿易的交易成本，減少了貿易談判的復雜性，并且能夠激勵各國參與關稅減讓談判。

一戰前后，美國關稅委員會發現傳統的有條件最惠國待遇政策越來越不能滿足美國的利益需求，原有的貿易談判模式極其復雜，每次新的優惠都要進行重新談判和補償。隨著美國國際地位的提升，之前帶有歧視性的貿易模式顯然已經不能滿足需求，美國開始希望更深入地參與國際貿易，并塑造全球貿易體系。[11]在這一背景下，采納無條件最惠國待遇條款，能夠使所有國家都受到平等的對待，反過來也要求每個國家以同樣的條件對待美國，所以是一種雙贏的政策工具。1924年美國與德國簽署的新通商條約是無條件最惠國待遇條款的第一次政策實踐。

法案在采取無條件最惠國待遇條款的同時，也加入了對歧視美國的國家征收懲罰性關稅的機制。如果其他國家沒有對美國的產品采取最惠國待遇，總統就有權力對該國的一種或所有進口商品額外增收關稅，關稅增幅不超過50%。

雖然無條件最惠國待遇條款在當時的美國并沒有取得立竿見影的效果，但這種貿易精神延續了下來，并且極大促進了國際貿易自由化進程。1947年頒布的《關稅與貿易總協定》就是以無條件最惠國待遇為基石，如今也是世界貿易組織的基本原則。這一原則確保了國際貿易的非歧視性，維持了國際貿易體系的穩定和公平。

四、中國加入WTO之前與美國就最惠國待遇展開的談判

對于最惠國待遇條款，其實我們并不陌生。因為在中國加入WTO之前的相當長時間內，中國對外商務談判的主要內容之一就是和美國進行最惠國待遇延長談判，以維持兩個正常的貿易關系。早在1980年中美兩國簽訂了《中美貿易關系協定》。該協定規定：在平等互利和非歧視待遇原則的基礎上，對相互進口或出口的產品在關稅、手續和費用方面，相互給予最惠國待遇。但受美國《1974年貿易法》第402條（杰克遜-瓦尼克修正案）限制，中國需每年接受國會審議，條件是“允許自由移民”。

1989年以前美國對華最惠國待遇的年度審查并沒有遇到什么問題，每年都是自動延長。但到了1990年5月，當老布什總統宣布他將繼續延長對華最惠國待遇時，美國國會動議總統在決定是否延長中國的最惠國待遇時應考慮“全面的重要問題”，包括人權、貿易和武器擴散等等，把中美政治、經濟中的所有問題都與最惠國待遇掛鉤。例如，1993年克林頓政府將最惠國待遇與人權掛鉤，要求中國改善“所謂人權問題”。1994年克林頓宣布將最惠國待遇與人權問題脫鉤，轉為“以接觸促變革”，但國會仍保留年度審議權。美國政府繼續通過單邊制裁（如301條款）施壓中國。中國多次抗議美國將貿易問題政治化，1994年中美因知識產權問題險些爆發貿易戰，最終通過談判達成協議。這種將經貿問題政治化的做法導致此后多年美國國內圍繞對華最惠國待遇的爭議不斷，使兩國經貿關系長期處于不確定狀態，影響了中美雙邊貿易的發展。

1998年，克林頓政府推動將“最惠國待遇”更名為“正常貿易關系”（Normal Trade Relations，NTR），旨在淡化政治色彩。1999年經過雙方努力，中國兩國政府簽署協議，雙方同意中國以發展中國家身份加入世界貿易組織（WTO）。美國承諾給予中國永久性正常貿易關系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR），取代年度審議。[12]該協議于2000年經國會批準后由克林頓簽署生效，中國最惠國待遇的不確定性徹底消除。PNTR法案為中國加入 WTO 掃清障礙，標志著中美經貿關系從“臨時性安排”轉向“制度化合作”。中國于2001年12月正式加入WTO，兩國貿易進入快速發展階段。

[1]參見Meltzer A. H.（2003），A history of the Federal Reserve. Volume 1, 1913-1951: 第91頁。

[2]參見《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第七章。

[3]參見H. R. Rep. No. 248267（1921）。

[4]參見《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第七章。

[5]參見McClure（1924），A New American Commercial Policy: 第50-51頁。

[6]王厚雙,劉震.美國貿易政策制定的制度演化歷程[J].人民論壇,2021,(36):107-109.

[7]參見Taussig, F. W.（1920），Free Trade, The Tariff and Reciprocity, New York: Macmillan Co: 第134-135頁。

[8]參見《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第七章。

[9]參見《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第七章。

[10]參見WTO網站反傾銷專欄，https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm

[11]1919年由經濟學家陶西格領導的關稅委員會（US Tariff Commission）提交了題為《美國互惠通商條約》的報告，深入探討了日益嚴重的最惠國貿易條件問題。這篇報告事后被證明是繼亞歷山大·漢密爾頓的《關于制造業問題的報告》之后，美國政府最有影響力的貿易文件。

[12]永久性正常貿易關系（Permanent Normal Trade Relations，簡稱 PNTR）是美國法律體系中一項具有里程碑意義的貿易制度，其核心是通過立法形式賦予特定國家長期穩定的最惠國待遇（Most Favored Nation，MFN），徹底消除年度政治審查的不確定性。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。