化債新思路 | 深度剖析隱債形成與防控路徑——全域土地綜合整治與城市更新實戰指南

導 讀

9月20日，中國自然資源學會主辦的2025資源活化與城市更新學術年會召開。清華同衡海南分院劉烜赫受邀參會并作報告，報告基于清華同衡在全域土地綜合整治與城市更新領域多年的項目實踐，聚焦地方政府關注的“防控隱債”話題，分析了現階段社會經濟發展特征與隱債的類型，提出以“大資源觀”“大財政觀”“大規劃觀”賦能項目和規劃，旨在與業內同仁探討如何以新質生產力理論支撐現階段的社會經濟高質量發展，從而更好地防控隱債。

原標題：《全域土地綜合整治與城市更新的隱債防控》

報告人：劉烜赫，清華同衡規劃設計研究院海南分院 所長

一、發展模式轉型與隱債類型

近日，清華大學建筑學院尹稚教授在四川日報中對中央城市工作會議精神進行解讀，提出了中國城市發展邏輯發生了重大改變，存量提質增效成為城市發展工作重心是必然選擇，中國的人口分布和社會形態正在向城鄉共同繁榮、人民共同富裕、生態家園共享的“城鄉中國”邁進等觀點。表明在這個社會經濟發展階段，需盤活存量和支持城鄉間多要素流動，以支撐更高質量發展成為了顯著特征。

圖1 尹稚教授在四川日報發表的觀點

在現今發展階段，要分析隱債防控，首先要了解財政的四本賬之間的關系。我國財政分為四本賬，其中一般公共預算是核心。收入以稅收為主體，而稅收具備強制性、無償性、固定性。支出則包含了最基本的政府職能，例如一般公共服務(維持行政機關運轉)、外交國防、公共安全支出、教育公共衛生等。除了社會保險外，政府性基金和國有資本經營經常調出資金到一般公共預算。

二三本賬在歷史上屬于預算外收支。二三本賬的收入都屬于非稅收入。2014年新預算法正式將其全部納入預算管理。

社會保險基金預算獨立性較強。另外三本賬之間會互相調入資金，而社保基金預算只能調入不能調出。

圖2 財政四本賬的關系

我國財政特點是稅收和賣地雙支柱。全國來看，稅收是國家財政收入的最主要來源，但地方政府收入中賣地和稅收基本相當。稅收在財政三本賬(一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算)合計收入的占比接近六成，但央地財政結構差異較大。2021年稅收占中央財政收入的比重超過91%，是中央財政的絕對主力:而地方財政收入中稅收比重僅40.1%，賣地收入占比則達到40.6%。

地方財政收入占比超過中央，但穩定性不如中央。三本賬中地方政府收入都超過中央，尤其是政府性基金。但財政收入中稅收的穩定性明顯超過非稅收入，所以中央財政收入的穩定性要明顯超過地方政府。

三本賬財政收入比例（2021年）

中央與地方收入占比（2021年）

從財政收入結構來看，地方政府大部分收入來自政府性基金，包括土地出讓金等規費，可見地方政府也需要科學經營。否則社會經濟發展需要的投入大，三本賬入不敷出就可能形成隱債。

我國政府的法定債務包括中央債務和地方債務,法定債務都有穩定的還款來源，基本上不存在風險。其中隱性債務存在于地方政府債務和平臺債務中。

圖5 政府債務的分類

值得一提的是，公司經營性債務，是在1990年國家開始清理“三角債”的背景下出現的，也是當時特定時期的“化債”舉動，然后在1994年推出了“分稅制”，影響整個國家深遠。如今國務院在大力化解地方政府隱性債務，也是在尹稚教授所指的盤活存量和支持城鄉間多要素流動這個現今的特殊歷史時段。理應也是清理完隱性債務，再進行相應的財稅體制改革，并配套相應的債務管理體系，才能適應下一階段的社會經濟發展需求。所以這么看來，清理和防控隱債就十分必要！

財政部通報的隱債基本上分為六個類型，大致是因為地方政府讓平臺違規墊資、讓銀行違規融資、違規讓平臺質押特許經營權，而后導致還款困難。

圖6 財政部通報地方政府隱性債務的類型

地方政府隱性債務的化解，有以下四個基本方式。

圖7 化債的四個方式

從項目類型來看，全域土地綜合整治與城市更新項目都屬于打包項目，其子項目基本上都是“肥瘦搭配”，有“瘦”的項目就一定會出現隱債風險。

圖8 政府建設項目的類型

從打包項目的收益邏輯上看，如果政府強行指定平臺去實施項目，就必定會出現隱債風險，所以項目應該要科學地進行社會投資人遴選或招標。而且即使招來了社會投資人，指標收益和經營收益也不一定能覆蓋融資成本，在這種虧損情況下，如財政保證兜底，就又會形成隱債。從“防”的角度，主要有五個手段：制度合規、流程科學、控制資金成本、監控收益并預警、明確獎懲責任等，讓整體收益大于融資成本。但如果五個手段一起上，相信市場上很難有社會投資人能接受，所以“防”并不是一個主動作為的手段，而是被動防守。

圖9 防止打包項目出現隱債的邏輯和手段

財政部在9月12日在國新辦舉行的新聞發布會上表示，財政部將繼續統籌好發展和安全，加快建立健全與高質量發展相適應的政府債務管理機制，在發展中化債、在化債中發展，為經濟行穩致遠提供有力支撐。

第一，在存量上做減法。繼續落實好一攬子化債舉措，多措并舉化解存量隱性債務。第二，在管理上做加法。強化專項債“借用管還”全生命周期管理。依法加大債務信息公開力度，提升管理透明度。第三，在效益上做乘法。科學安排債券規模、結構，合理把握發行時機、節奏，保障重大項目、重點領域資金需求，提升債券資金使用績效，更好發揮政府債券的帶動放大效應。第四，在風險上做除法。嚴格落實舉債終身問責和債務問題倒查機制，堅決遏制新增隱性債務。

財政部發布會的內容說明，“防”不是首選，“控”才是。債務風險肯定是要有的，債務不一定可怕，可怕的是沒有控制的債務風險。所以在發展中化債，本質上是發展新質生產力，以高質量發展化解債務。新質生產力以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，所以“控”的核心應是通過提升資源價值組合（大資源觀—影響勞動對象）、通過財政管運（大財政觀—影響勞動資料）、通過規劃統籌（大規劃觀—影響勞動者），實現資產資本的有效增值！從單一化債走向與發展協同。

圖10 新時期地方政府隱性債務的防控模式（作者總結）

二、大資源觀、大財政觀、大規劃觀

大資源觀

大資源體系發揮著基礎性和總控的作用，決定了項目的規模和可行性。傳統資源體系以自然資源（土地、礦產、森林等）和基礎經濟資源（資本、設備）為核心，強調資源的物理稀缺性與獨占性，如城鎮土地、煤炭產能、耕地面積等。

大資源體系包括自然資源（山水林田湖草礦）、經濟資源（房屋、資本、企業、設備、技術專利、數據）、人力資源（技能、知識）、文化資源（品牌、非遺、農遺）、政治與制度資源（政策、治理模式）等。

圖11 傳統資源體系與大資源體系的對比（作者總結）

資源增值的路徑：傳統資源體系依賴規模擴張（如林、田、礦等產能）；大資源體系強調價值共創（如林田湖片區旅游開發）、融合創新（如農文旅結合）、礦區綜合修復（生態價值實現），讓區域內資源有了價值提升的基礎。

大財政觀

大財政體系發揮著上限和管控的作用，決定了項目的價值上限和風險管理。傳統財政體系是計劃導向，通過統收統支實現資源集中分配，強調政府主導資源配置；強調增量循環，聚焦年度預算收支，以“做大增量—分配增量”為核心邏輯；屬于被動調控，主要在市場失靈時干預經濟，彌補缺口而非主動構建發展動力。

大財政體系是全局統籌，基于社會主義市場經濟，強調“生財、聚財、用財”協同，將財政定位為國家治理的“基礎和重要支柱”；且存量增量并重，統籌存量資源（如國有資產）與增量資金，構建跨周期資源調配機制；主動驅動，通過規劃引領和有效投資，形成“有效資產—有效債務—新有效資產”的動態循環，推動高質量發展。

圖12 傳統財政體系與大財政體系的對比（作者總結）

傳統財政的局限是資源碎片化，債務風險管控弱，政策協同不足；大財政體系的創新機制是資源變資產、資產變資本，有效債務錨定，跨部門聯動（整合國資、財政、金融），主動防控債務風險！

大規劃觀

大規劃體系發揮著承上啟下和主控的作用，決定了項目的成敗和質量，規劃師的能力對項目價值實現有著至關重要的作用。

圖13 傳統規劃體系與大規劃體系的對比（作者總結）

規劃要有戰略思維，才能將規劃的類型層級與技術要求整體結合，實現價值躍遷。有戰略思維的規劃才是真正的大規劃觀，否則只是部門管理型規劃。

圖14 新舊三觀的差異對比（作者總結）

圖15 戰略與新三觀的全流程閉環分析（作者自繪）

三、全域土地綜合整治與城市更新2.0版的組織模式

2.0版組織模式的核心是強化部門融合，強調跨領域統籌、戰略引領、規劃先行、主動謀劃，并依托數字化工具，構建全生命周期的高效管理體系。

圖16 新三觀下的項目組織模式（作者總結）

2.0版組織模式要求規劃院作為智庫，把政府、投資人、其他設計機構和運營商等緊密協同，規劃院作為帶頭機構在項目開始之前迅速總結經驗，然后馬上組織實施，即先總結再行動。

圖17 2.0版的智庫組織形式

2.0版組織模式要求項目必須進行制度集成創新研究，從而為項目的順利實施保駕護航。但制度集成創新是在項目實施中研究總結出來的，所以需要先行動再總結。

圖18 項目的制度集成創新模式案例

圖19 項目的制度集成創新體系研究案例

四、結語

從未來要進行財稅體制改革和建立相應的債務管理體系角度來看，地方政府的法定債務并不可怕，有效的債務反而代表了地方政府的發展動力和發展訴求，可怕的是藏在冰山下的隱性債務和對這類債務認知不足。

從歷史上看，每個特定發展和轉型的時期都會積攢有不同形式的隱性債務，都需要政府高層用智慧作頂層設計化解，所以“化債”形式和方法也是跟著歷史的車輪螺旋式上升的。作為規劃設計和科研機構人員，希望在現今地方政府隱性債務防控的底層邏輯和認知上進行探討，給執政者提供一個科學決策的思考框架。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜2025資源活化與城市更新學術年會海報

供稿｜清華同衡 海南分院