計劃單列市是“經濟直轄市”嗎？

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今天是深圳特區成立45周年紀念日。在經濟特區之外，深圳的另一個關鍵屬性，是“計劃單列市”。

“計劃單列市”，是研究中國政經的一個重要概念。目前，除深圳外，全國還有4個計劃單列市，從南到北廈門、寧波、青島、大連。

現在的“計劃單列市”，全稱是“國家社會和經濟發展計劃單列市”。在許多“國字頭”的文件行文中，各計劃單列市和省、自治區、新疆生產建設兵團并列，所以許多人也習慣把“計劃單列市”稱為“經濟直轄市”。

在一些人看來，“計劃單列市”除了在政治和行政管理層面隸屬所在省，在經濟方面就是獨立的。

而經濟獨立的顯著表現之一，是“分灶吃飯”。有人以為，計劃單列市在財政上相對于所在的省是完全獨立的。其實不然。

我在中提到，在上下級的財政往來中，除了分稅和轉移支付之外，還有另外一種形式，就是“上解和下劃”。事實上，省基本不參與計劃單列市大部分稅種的分稅，但計劃單列市仍然要向省上解一部分財政收入，而省也會有對計劃單列市的財政下劃和補助。

目前，全國各地都已公布2023年的財政決算。我用2023年財政決算的數字來做一些分析。

首先來看深圳。

2023年，深圳市的財政收入中，上解廣東省的是233.51億元；而深圳從廣東獲得的稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付，分別是6.37億、6.63億和12.70億。綜合計算下來，2023年深圳對廣東省的財政凈貢獻是207.82億。

由于廣東省參與廣州市的分稅，廣東省從廣州市拿走了多少財政收入無法像深圳這樣直接查，但經過測算，大體上2023年廣州市對廣東省的財政凈貢獻在500億元到600億元之間。（這篇文章不討論所謂深圳和“二級財政”“三級財政”對城市發展的影響問題，只客觀呈現數據）

由此計算，深圳對廣東省的財政凈貢獻，大約是經濟體量略小于其的廣州的三四成。

但這里我們已經可以厘清事實，非計劃單列的省轄市對省的財政貢獻明顯更大，但并不是計劃單列市對省財政就沒有貢獻。

當然，由于計劃單列市在大部分稅種分稅時直接對財政部戶頭，它們對中央財政的貢獻要大得多。

2023年，來源于深圳市的財政收入是10645.2億元，其中中央級收入高達6532.4億元。如果說廣州給省上的財政凈貢獻是養省內“窮兄弟”，而深圳給中央的凈貢獻是養全國的“窮兄弟”。

光看深圳的例子還不夠，我們再來看2023年寧波市的情形。2023年，寧波市上解浙江省財政104.33億，獲得省補助計劃單列市收入36.91億，對浙江省的財政凈貢獻是67.43億。

而且，2023年時，浙江和一樣，省級財政并不參與增值稅、企業所得稅、個人所得稅三大稅種的分成，和下級所有市縣都是“上解下劃關系”（2024年開始浙江調整為省級和市縣財政二八分成，省級拿走20%，市縣保留80%）。所以在當時浙江的財稅體制下，寧波對省財政的貢獻方式和力度，甚至和其他地級市沒有太大區別。

除了深圳和寧波，其他計劃單列市和省的財政關系也大同小異。雖然省不和計劃單列市分稅，但計劃單列市一般也要向省上交一部分財政收入，省上也要做一定的下劃和返還。但由于計劃單列市都是人口凈的發達市，所以一般來說，計劃單列市對全國財政和省財政都是凈貢獻。

行筆至此，已經可以得出結論，計劃單列市的“分灶吃飯”其實是相對的，而不是絕對的，把計劃單列市直接視為財稅“直轄市”，并不成立。

既然行政上不獨立，財稅上也不完全獨立，計劃單列市到底哪些事是真正獨立于省的呢？

這就要回到計劃單列市的原始定義——“省一級的經濟管理權限”。

什么是“經濟管理權限”？關鍵在“管理”。什么是“管理”？本質上包括發展計劃（現在稱規劃）、市場規制、監管審批等。

所以，計劃單列市真正“獨立”于省的權力，除了在“計劃”（“規劃”）層面，集中表現在以下幾個領域——

以發改、商務、工信、交通等為代表的審批權獨立于省。

政府性基金收入（以賣地收入為主）相對獨立。計劃單列市一般只上解一般預算收入，不上解政府性基金收入。

獨立的發債權。計劃單列市的債務余額單列，不和所在省混同。

中央經濟金融領域垂直管理單位和省平行——央行、金融監管、稅務、海關等部門，計劃單列市所屬的和省屬的對應機構平行設置互不隸屬（相應的，金融機構如大型銀行的架構計劃單列市也是獨立的）

計劃單列市的本質，是這些省一級權限的集合。

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