國家規劃治理從政策導向到法治引領

2026.04.13

本文字數：3410，閱讀時長大約6分鐘

作者 |陳兵

封圖 |AI生成

中長期發展規劃作為我國國家治理的重要工具，始終引領著經濟社會發展的方向。審查和批準國家發展規劃是憲法和法律賦予人大的重要職責，第十四屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《中華人民共和國國家發展規劃法》（下稱《國家發展規劃法》）標志著我國規劃治理邁入法治化、制度化的新階段。

作為我國首部專門規范國家發展規劃工作的法規，《國家發展規劃法》以憲法為依據，將高質量發展的核心要求貫穿國家發展規劃的編制、審查和批準、實施及其監督等具體程序，通過構建科學的規劃法治體系、明晰的權責配置規則、剛性的實施監督機制，填補了國家發展規劃領域專門立法的空白，實現了規劃治理從政策導向到法治引領的升維。

回應經濟社會高質量發展需求

《國家發展規劃法》契合我國經濟高質量發展這一新時代經濟社會發展核心主題，立足高質量發展體現新發展理念的本質要求，以及系統性、全局性、可持續性與內生性的特征，通過全方位的制度設計，精準回應并體系化滿足了高質量發展的法治需求，成為保障高質量發展穩步推進的重要法治支撐。

《國家發展規劃法》將“推動高質量發展”確立為立法宗旨與核心原則，把完整準確全面貫徹新發展理念、統籌發展和安全等高質量發展的核心要求納入規劃工作的法定遵循范疇。依托法律本身的穩定性與權威性，讓高質量發展成為貫穿各級各類規劃的剛性準則，從源頭上規避了短期政策調整、局部利益博弈對發展主線的偏離，為市場主體經營決策、政府依法履職、社會資源優化配置樹立了明確且穩定的制度預期，筑牢了高質量發展的制度根基。

針對高質量發展破解發展不平衡不充分問題，實現發展質量、效率、公平有機統一的核心要義，《國家發展規劃法》以法治手段強化發展規劃的體系化統籌能力，通過法治化路徑統籌區域、領域、城鄉發展，推動發展資源的法治化優化配置，讓科技創新、綠色發展、區域協調、民生改善等高質量發展的關鍵領域獲得制度化的資源支撐與政策保障，為高質量發展的全域推進掃清制度障礙。

緊扣高質量發展與安全動態平衡的內在要求，《國家發展規劃法》將重大風險防范納入規劃編制的法定考量因素，明確要求編制規劃時統籌要素支撐條件、資源環境承載能力、財政承受能力等關鍵維度，通過構建法治化的風險防控機制，為高質量發展劃定安全的制度邊界，讓高質量發展在安全有序的制度框架內推進，實現發展的速度與質量、規模與效益、發展與安全的法理統一，確保高質量發展行穩致遠。

價值定位

《國家發展規劃法》作為規劃領域“基本法”，銜接憲法中經濟社會發展的原則性規定，將規劃編制、實施、監督等環節納入法治軌道，實現規劃治理的法治化、規范化，豐富了宏觀經濟治理的法律規范體系。

《國家發展規劃法》是我國推進宏觀經濟治理法治化、推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是將改革實踐成果轉化為法律制度的典型范例。其構建了統一的發展規劃治理體系，實現了“全國一盤棋”與地方差異化實踐的平衡，能有效破解傳統規劃治理中銜接不暢、資源分散等難題，推動規劃治理與國家治理各領域協同銜接。立法過程與制度設計，充分體現了“改革于法有據”的法治原則，彰顯了中國特色社會主義法治體系的實踐優勢。

《國家發展規劃法》錨定了高質量發展的核心目標，是現代化建設一大重要的制度根基。我國數十年的規劃實踐，形成了獨具中國特色的規劃治理模式，成為國家治理體系的重要組成部分，而《國家發展規劃法》的立法正是將這些經過實踐檢驗的成熟做法，通過法定程序上升為法律規范，明確了人大、政府在規劃工作中的法定權責，同時賦予社會主體規劃編制的參與權、建議權，構建起權責明晰的規劃治理主體體系，讓規劃編制、審查批準、實施、監督的每一個環節都有法可依、有章可循，實現了規劃治理的科學化、民主化、法治化、規范化。

核心設計

《國家發展規劃法》為高質量發展提供了堅實的制度支撐與法治保障，其核心立法設計便是構建以國家發展規劃為統領的統一規劃體系，這一制度架構通過發揮法的指引、規范與強制作用，清晰界定各類規劃的權責邊界，有效整合發展治理資源，凝聚起推動高質量發展的全域協同合力。該法通過頂層架構的系統性搭建和具體環節的精細化規范，構建起以國家發展規劃為統領的統一規劃體系。

從總體架構上看，該法從法律層面解決了以往規劃體系“統領性不強、銜接性不暢、權威性不足”的治理難題。其一，明確確立“以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成”的規劃體系，賦予國家發展規劃作為其他各級各類規劃“總遵循”的法定地位，這并非簡單的規劃層級劃分，而是基于高質量發展的系統性、全局性要求，對規劃治理體系進行的法理重構與制度優化，從法律層面為高質量發展搭建起科學完備的規劃支撐框架。其二，實現了“全國統一戰略”與“地方差異化實踐”的平衡。明確各類規劃必須在主要目標、發展方向、總體布局、重大戰略任務、風險防控等方面與國家發展規劃保持一致，縣級以上地方規劃參照本法執行，這一規定通過法的強制力維護了全國規劃體系的統一性與權威性，確保高質量發展全國一盤棋推進。且并未對地方規劃作出“一刀切”式規定，為地方結合自身資源稟賦、產業基礎、發展實際預留了差異化的空間，確保宏觀戰略的頂層設計與地方實踐的基層探索有機結合。

從具體規則來看，在總體架構之下，聚焦規劃體系運行的具體環節，通過精細化的規則設計，明晰了各類主體的權責邊界、規劃銜接的具體要求，資源配置的法定導向。其一，明確了全國人大、國務院、地方人大、地方政府以及各部門在規劃編制、審查批準、實施監督中的具體職權；同時要求規劃編制過程中廣泛征求企業、行業協會、專家學者和社會公眾意見。其二，細化各類規劃銜接準則，明確要求專項、區域規劃以國家發展規劃為依據，國土空間規劃為發展規劃提供空間保障，地方規劃做好與上級及相鄰區域規劃銜接等。其三，將國家發展規劃指標分為約束性與預期性兩類，并要求地方結合實際情況分解落實。其四，嚴格規劃調整法定程序，從程序上維護規劃的穩定性與權威性。

實施機制

《國家發展規劃法》以法治化實施保障機制為核心抓手，推動高質量發展從規劃藍圖轉化為現實發展成果，其通過將規劃實施與宏觀政策協同、資源配置、階段落地等關鍵環節納入法治框架，讓高質量發展的目標具備了落地路徑，真正實現了規劃引領發展、法律保障落地的治理效能。

在宏觀政策協同上，《國家發展規劃法》將“規劃引領政策、政策支撐規劃”確立為法定原則，構建起規劃與宏觀政策的法治化協同機制，從根本上破解了政策碎片化、發力方向不一致的發展內耗問題，為高質量發展凝聚政策合力。法律明確要求宏觀政策取向圍繞國家發展規劃實施合理確定，推動財政、貨幣、產業、土地、就業等各類調控政策同向發力、增強取向一致性，讓規劃成為宏觀政策制定的核心依據，讓各類政策精準支撐高質量發展的規劃部署，形成政策與規劃同頻共振的實施格局。

在央地統籌發展上，《國家發展規劃法》對地方和部門的政策制定作出法定約束，要求其必須符合國家發展規劃確定的產業發展、結構調整與區域發展方向，重大生產力布局和公共政策制定必須服從國家發展規劃，這一規定從源頭上杜絕了地方保護、本位主義以及盲目進行高耗能、低效益項目等與高質量發展相悖的行政行為，確保全國政策體系始終圍繞高質量發展的戰略目標同向發力。同時，《國家發展規劃法》明確了公共資源配置的法定導向，要求中央財政資金優先投向國家發展規劃確定的重大戰略任務、政策舉措和工程項目，各地區、各部門合理配置公共資源、積極引導社會資源，通過公共資源的法治化傾斜與社會資源的市場化引導，為高質量發展的關鍵領域提供了堅實的資源保障。

在階段落地銜接上，該法建立了國家發展規劃與國民經濟和社會發展年度計劃的法治化銜接機制，讓中長期高質量發展目標轉化為分步推進的具體任務。要求將規劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，做好年度間綜合平衡，這一制度設計讓中長期高質量發展目標轉化為可量化、可落地、可考核的年度任務，實現了高質量發展的分步推進、持續落地，讓規劃實施的每一個階段都緊扣高質量發展的核心要求。

（陳兵系南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，中國法學會經濟法學研究會常務理事、副秘書長）

微信編輯| 夏木

：bianjibu@yicai.com

：business@yicai.com