國務院國資委成立新機構，釋放何種信號？

來源：滾動播報

（來源：中國工業報）

■ 中國工業報記者 王棕寶

4月8日，國務院國資委正式宣布新設境外國資工作局，由朱凱出任局長。該局下設國際化經營處、風險防范處、監督治理處、應急管理處四個核心處室，主要職責涵蓋指導所監管企業國際化經營和境外資產布局優化、結構調整，承擔境外資產監督工作，加強境外投資經營風險防范化解，以及承擔境外突發事件和危機處理工作。

國務院國資委研究中心研究員胡遲接受中國工業報記者采訪時表示，境外國資工作局的設立，標志著未來國資委要以專業化監管為基礎，推動央企更高質量、更安全地“走出去”。

▲ 來源：攝圖網

1

從“九龍治水”到“專責統籌”：央企境外資產需要“大管家”

從亞洲到非洲，從北美洲到南美洲，再到歐洲與大洋洲，中國海洋石油有限公司（簡稱“中國海油”）的油氣資產如同繁星般散布全球。在亞洲，重點布局印度尼西亞和阿聯酋油氣資產，并擔任伊拉克米桑油田群的主承包商，2025年又成功斬獲伊拉克Block7、哈薩克斯坦Zhylyoi等4個勘探新項目；在非洲，尼日利亞的調整井與注采優化等增產措施讓油田遞減有效放緩，烏干達Kingfisher項目正加緊鋪設電纜、沖刺投產。跨過大洋，北美洲的加拿大長湖項目產量保持增長；南美洲則已成為其海外儲量和產量的最大板塊——巴西Mero和Buzios油田多期項目順利投產，圭亞那海上Stabroek區塊評價接連成功，Yellowtail項目已投入運行。歐洲方面，擁有英國北海Buzzard等油氣田的權益，并持有俄羅斯Arctic LNG 2LLC的股權。

中國海油2025年的財報顯示，截至2025年底，中國海油海外凈證實儲量達27.57億桶油當量，全年海外油氣凈產量2.404億桶油當量，同比增長2.7%。中國海油這張覆蓋二十多個國家和地區的資產版圖，正是央企“走出去”的生動縮影。

那么，在境外國資工作局成立之前，如此龐大的央企海外資產具體是如何監管的？

清華大學中國現代國有企業研究院研究主任周麗莎接受中國工業報記者采訪時詳細梳理了此前的格局：國務院國資委規劃發展局負責境外投資頂層規劃、重大項目核準及負面清單管理，是境外投資的“入口”管理部門；財務監管局與產權局聚焦境外資產產權登記、財務并表、保值增值考核，是境外資產“家底”監管核心；監督追責局承擔境外合規監督、違規追責及腐敗查處；國際合作局側重外事協調、國際交流及境外突發事件配合。

中國海洋大學應用會計研究所副所長、管理學院副教授馬新嘯進一步指出，這種多頭管理模式還涉及國資委之外的其他部委。比如，國家發展和改革委員會負責境外投資項目的核準和備案審批，商務部參與境外投資方向引導和規范，財政部、國家外匯管理局等部門也依據各自職能參與監管。這種分散監管模式在實際操作中協調不足，央企海外并購項目往往需要同時向多個部門報備審批，流程較為復雜。

聯儲證券研究院副院長沈夏宜將此模式概括為“分條線履職、跨部門協同”。由于職權分散，缺乏統一統籌，導致職責交叉、風險預警與應急管理相互割裂，政策傳導和監督落地也存在明顯不暢。這種分散協同模式，難以應對日益復雜的海外經營環境。這也是國務院國資委決定設立專職的境外國資工作局的重要原因。

2

支持與監管并重：新局釋放的核心信號

境外國資工作局的設立，究竟是“加碼支持”企業出海，還是“監管升級”進入新階段？多位專家給出了明確判斷：這并非簡單的二選一，而是支持與監管并重，標志著境外資產管理進入系統化、專業化的新階段。

胡遲認為，釋放的最核心信號是“以專業化監管為基礎，推動央企更高質量、更安全地‘走出去’，本質是監管升級服務于更高水平對外開放”。加強監管是底線保障，通過統一監管堵住決策失控、內部人控制、資產流失漏洞，避免“盲目出海、風險裸奔”；專業化服務是賦能支持，新局統籌政策、風險、應急資源，幫助企業更好應對海外合規審查、地緣沖突，提升出海成功率。最終目標是在守住安全底線的前提下，提升央企全球競爭力，實現“走得穩、走得遠、管得住”。

馬新嘯用一個形象的比喻，新機構類似于為“走出去”的央企配備專業的“領航員”和“安全員”，既提供航線規劃和資源對接，也負責監測風浪、制定應急預案。

沈夏宜也表達了類似觀點。他認為，此番設立專職司局，釋放的最核心信號是央企國際化經營將從“規模導向的分散式出海”，轉向“安全與效益并重的體系化全球化布局”。一方面，專職機構破除多部門協同堵點，統籌優化全球資產布局，為企業出海提供系統性戰略指導與資源協調；另一方面，專職機構補齊了此前“重前端審批、輕中后端運營管控”的監管短板。兩者平衡的核心，應是堅守“管資本為主”的出資人定位，以權責清單明確監管邊界，做到支持不越位、監管不缺位。

3

四個處室精準發力：從經營風險到國家安全的風險認知躍升

新局下設的四個處室——國際化經營處、風險防范處、監督治理處、應急管理處，分工具體、指向明確。其中，“應急管理處”的設立，成為專家們最為關注的突破性變化。

周麗莎指出，四個處室精準對應經營布局、風險防控、監督治理、應急處置四大核心環節，徹底解決了過去“規劃不管風險、監督不管應急、應急不管經營”的割裂問題，形成了完整的治理鏈條。她特別強調，應急管理處的設立尤為關鍵：過去境外遭遇政局動蕩、恐怖襲擊、項目停工、人員被困、資產被沒收等突發事件時，沒有專門機構統籌、沒有標準化應急流程、沒有跨部門聯動機制。通過設置應急管理處，將建立國家級央企境外安全應急體系，實現主動防控、快速響應、分級處置。

聯儲證券研究院研究員易碧歸認為，該機構設置最值得關注的核心變化，是將原本分散在不同部門、分屬不同環節的戰略布局、風險防控、資產監督、應急處置等職能，整合至同一責任主體，實現了境外國資管理的權責統一，徹底解決了此前“多段式管理、責任邊界模糊”的監管真空問題。“應急管理處”的單獨設立，體現出國資委對境外風險的管控將實現兩大核心躍升：一是管控周期從“事前預防、事中管控”延伸至“事后應急閉環處置”；二是風險管控維度從傳統的經營、財務、合規風險，全面升級至統籌國家安全、國有資產安全與境外人員生命安全的全維度管控。

馬新嘯則從認知維度進行了更深層次的解讀。他認為，設立“應急管理處”標志著國資委對境外風險的管理范式發生了根本性轉變，從聚焦于商業運營的“風險控制”，升級為涵蓋生命與主權安全的“危機管理”。這不僅是職能的細化，更是認知維度的躍升。它清晰地表明，國資委對境外風險的認知已超越傳統的“經營風險”范疇。

4

兩難挑戰與破解之道：如何避免“管得過死”？

新局的成立固然意義重大，但專家們也清醒地認識到，在實際運作中，它將面臨一個核心“兩難”挑戰：如何在強化監督、壓實責任、防范風險的同時，不束縛境外一線決策效率，避免“管得過死、審批過繁”，削弱央企在國際市場的快速反應能力與競爭力。

胡遲提出了三點破解建議：一是實行分類授權、分級監管，對主業清晰、風控良好的企業給予更大境外經營授權，對高風險國家、大額投資、敏感領域實行從嚴監管；二是建立“負面清單+正面激勵”機制，明確禁止性、限制性事項，其余交由企業市場化決策，對合規穩健、效益良好的境外項目給予激勵，寬容合理商業風險；三是數字化穿透監管，通過境外資產監測平臺實現數據實時歸集，減少現場檢查與重復報備，以技術手段提升監管效能。

周麗莎從監管端與企業端的矛盾出發進行分析。她指出，監管端追求全穿透、嚴監督、可追溯、強追責，易因細化審批、增加報備、強化檢查、收緊權限造成流程繁瑣，導致一線不敢決策、不愿決策；而企業端面對瞬息萬變的國際市場，亟需快速決策、彈性授權與容錯空間。除了分類監管和數字化穿透外，她還特別強調，要壓實企業主體責任、厘清“監管邊界”明確國資委管戰略布局、風險底線、監督追責、應急統籌，企業管具體經營、項目決策、日常運營，央企董事會對境外風險負最終責任，避免監管越位、企業缺位。

馬新嘯則提出了更為系統的轉型思路：推動監管范式從“事前審批為主”向“事中事后監管與服務并重”轉型。具體包括實施“差異化精準監管”，根據企業合規記錄、所在國別風險、業務類型等因素建立“紅、黃、綠”風險分級體系；探索“監管沙盒”與“快速通道”機制，對于企業探索的新市場、新模式，在預設邊界和風險限額內允許試點，并配套容錯標準；強化“數字化賦能監管”，通過建設境外資產動態監測平臺，利用大數據實時感知風險，變“人工報批”為“智能預警”。

從“九龍治水”到“專責統籌”，從“風險控制”到“危機管理”，胡遲認為，境外國資工作局的成立，既是應對現實挑戰的必然選擇，也是推動央企高質量“走出去”的制度保障。未來，如何在支持與監管之間找到最佳平衡點，讓新局真正成為企業出海的“戰略雷達”和“應急盾牌”而非束縛手腳的“韁繩”，將是檢驗這一制度創新成效的關鍵所在。