美國在亞洲越用力越被動？十五年戰略投入，為何換不來真正領導力

美國此次與以色列聯合對伊朗發動的軍事行動，集中暴露了其冷戰后長期存在的戰略失誤。

這種誤判并非個例，而是冷戰后美國戰略異化的必然結果。作為唯一超級大國，美國陷入霸權護持的執念，其戰略軌跡始終充斥著短視與盲動，忽視地區平衡、透支自身實力、損耗國際信譽，最終導致其在全球戰略布局中屢屢陷入被動，也給后來者上了生動的一課。

從“重返亞太”到“印太戰略”：美國并沒有缺席亞洲

過去十五年，美國的亞太安全戰略具有較強的延續性。

從奧巴馬時期提出“亞太再平衡”，到特朗普第一任期“印太戰略”的出臺，再到拜登政府對“印太戰略”進行系統升級，以及特朗普第二任期繼續把應對中國置于優先位置，美國始終把亞洲視為其全球戰略布局中的關鍵地區之一。可以說，美國歷屆政府通過不斷調整政策工具、增強戰略籌碼來維持其在這一地區的霸權。

奧巴馬政府時期，美國正式提出“亞太再平衡”。其政策含義并不局限于軍事層面，而是同時在多個方向上重新加大對亞洲的投入。

到了特朗普第一任期，并沒有改變這一戰略方向，而是在敘事和手段上作出明顯調整。2017年，美國《國家安全戰略》正式采用“自由開放的印太”表述，將中國界定為戰略競爭者；2019年美國國防部發布《印太戰略報告》，進一步強化“印太”戰略布局。與奧巴馬時期相比，這一階段美國對亞洲的政策更強調大國競爭、更突出安全和地緣政治含義，也更傾向于通過聯盟、小多邊合作來塑造戰略環境。

拜登政府上臺后，在此基礎上進一步推進其制度化。2022年，白宮發布《美國印太戰略》將其戰略布局從軍事安全擴展到戰略經濟、高新技術和規則塑造等更廣泛領域。

進入特朗普第二任期后，美國雖然將西半球列為首要關注的區域，當下又深陷中東泥潭，但并不意味著將來收縮“印太戰略”。2026年美國《國防戰略》明確把“在印太威懾中國”列為優先方向之一。即便在特朗普重返白宮之后，美國在亞洲的政策風格可能更強調“美國優先”和責任分擔，但其戰略重心并未脫離亞洲。

因此，如果回看2011年以來美國在亞洲的實踐，一個基本事實是清楚的：從“重返亞太”到“印太戰略”，美國并沒有缺席亞洲，而是在持續投入亞洲，并不斷更新其經略地區的戰略框架和政策工具箱。

真正值得追問的是，在歷屆政府持續加碼、不斷強化存在、反復調整政策手段的情況下，美國在亞洲的地位卻在不斷下降，越來越難以把這種投入轉化為穩定而有效的地區領導力。這也正是理解美國過去十五年亞太戰略成敗得失的關鍵切口。

美國在亞洲投入更多，為何反而更難主導亞洲？

那么接下來的問題就值得深思：為什么美國投入更多，反而越來越難以穩固其在亞洲的主導地位？

顯然，這不能簡單歸結為美國“重視不夠”或“投入不足”。無論是戰略表述、軍事部署、盟伴協調，還是技術、供應鏈和經貿規則層面的安排，美國在亞洲的投入都比過去更系統，也更具競爭導向。癥結就在于這些投入越來越難轉化為一種穩定、集中并且具有足夠吸引力的地區領導力。

這背后至少有三個困境難以破解。

第一個困境，是美國在亞洲的投入增加了，但其戰略資源難以真正集中。

自奧巴馬時期提出“重返亞太”以來，美國的確不斷提高亞洲在全球戰略中的權重，直到特朗普第二任期也沒有改變這一方向。但亞洲雖然重要，卻并不是美國唯一需要優先投入的方向。近年來，歐洲安全局勢依然在俄烏沖突的陰影之下，中東局勢反復震蕩，西半球議題在美國全球安全戰略中的權重也明顯上升。

當下，美伊、以伊戰爭讓特朗普深陷中東泥潭難以抽身，國際油價攀升促使美國經濟面臨通脹壓力。這意味著，美國在強調“印太優先”的同時，始終無法把絕大部分戰略資源長期、穩定地集中投向亞洲。

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正因為如此，美國一方面不斷強化其在亞洲的存在，另一方面又持續要求盟友承擔更多責任、分擔更多成本。從美國角度看，這是在全球負擔加重背景下維持“印太”投入的現實選擇；但從結果看，這也說明美國自身已經很難單憑一國之力，在多個方向同時保持高強度投入。美國當然希望把亞洲放在更突出的位置，只是很難在全球負擔加重的情況下，對亞洲實施壓倒性、持續性的資源傾斜。于是，美國對亞洲的戰略投入始終受到多線牽制。

第二個困境，是美國越依賴盟友與伙伴關系網絡（簡稱“盟伴網絡”），反而越難維持傳統雙邊聯盟體系所特有的對地區安全架構的主導力和控制力。

過去十五年，美國在亞太戰略中的一個突出變化，就是越來越強調盟友、伙伴和小多邊機制的重要性，通過擴大盟友參與、提高責任分擔來支撐美國在“印太”的總體布局。這一思路在短期內確實有助于提高美國“印太”盟伴網絡的制度化水平，也有助于緩解其資源壓力。

但值得注意的是，盟友承擔責任越多，其角色地位、議價能力和政策自主性也會隨之上升。尤其是在特朗普時期，美國聯盟政策的交易主義色彩更為明顯：在安全上要求盟國增加防務開支、承擔更多軍事責任；在經貿上以關稅、投資和市場準入為籌碼對盟國施壓；在對華議題上則要求盟國作出更明確、更實質的政策配合。這樣的做法，長期來看會增加盟伴體系的內部分歧。

原因并不復雜。美國希望盟友更多承擔責任，本質上是要把同盟從“美國支援盟友”進一步調整為“盟友支持美國”；但一旦盟友被賦予更高責任和更大作用，美國就不可能還像過去那樣維持高度集中的控制。盟友不會只是執行者，它們會更積極地表達自身利益，更在意風險分擔是否公平，也更關注本國在中美戰略競爭中的回旋空間。這樣一來，美國確實通過盟伴網絡增強了戰略存在，但為了維持地區霸權而強化盟伴角色地位，客觀上推動了盟伴網絡內部的分權和去中心化。

更重要的是，特朗普的交易型政策思維，還在削弱美國與盟友之間原有的信任基礎。過去美國主導聯盟體系，除了實力優勢之外，還在于它能夠在安全承諾、利益補償和政策協調之間維持某種相對平衡。如今的美國更多強調讓盟友“付費”、要求盟友“配合”、敦促盟友“表態”，卻較少提供與之相匹配的穩定補償和長期承諾。

這樣一種聯盟管理方式，固然可能在短期內榨取盟友的戰略價值，但也會使盟友更加警惕美國把同盟視為單向服務美國利益的工具。一旦這種疑慮加深，美國即便仍是聯盟體系的“軸心”，也會越來越難把這種中心地位自然轉化為秩序塑造能力。

第三個困境，是美國的經濟工具回來了，但它并沒有真正恢復過去那種以經濟議程強化地區領導力的能力。

如果放在今天來看，簡單把美國的問題概括為“重安全、輕經濟”已經不夠準確。拜登時期，美國已明顯重新重視經濟、技術和供應鏈議題，并試圖通過“印太經濟框架”（IPEF）、關鍵技術協調、去風險化和產業鏈重組等方式，把IPEF等經濟工具重新納入其“印太戰略”。

特朗普第二任期在新版《國家安全戰略》報告中進一步強化了這一趨勢，只不過其方式更直接，也更具強制性和交易性：在對盟友關系上，將關稅施壓、投資引導、關鍵礦產合作、高科技出口管制等更明確地服務于美國國內國防工業、產業重塑、供應鏈安全和對華科技遏制。

真正的問題在于，這種“經濟回歸”并不等于經濟領導的真正回歸。美國今天的經濟工具，越來越多地被置于安全競爭、科技遏制和霸權護持的框架之下，而不是圍繞開放市場、擴大準入和促進地區增長來組織。

對于許多亞洲盟伴而言，美國當然仍然是關鍵技術和資本來源，但它近年來的經濟政策更多體現為風險管控、規則防護和戰略排他，而不是提供更廣泛的發展性紅利。這樣一種經濟議程，即便會增強美國對地區經濟安全事務的介入力度，卻未必能自然轉化為地區國家對其領導地位的認同。

特朗普第二任期在某種意義上更是如此。因為其對盟友的施壓更重，對經貿關系的處理更傾向于零和思維和“美國優先”，這進一步損害了其作為地區經濟領導者和制度供給者的形象。

美國真正失去的，是塑造未來地區秩序的能力

再往深一層看，美國過去十五年真正流失的，既包括某些政策工具邊際效能的下降，也包括部分具體議題上的相對優勢減弱，或許更重要的是，它將實力、規則、規范和信譽整合為地區秩序塑造力的能力在削弱。雖然當下特朗普并不看重這個，但美國要想保持在亞洲的持續存在，除了仍需擁有顯著的軍事實力、制度和盟伴網絡，只是這些優勢越來越難像過去那樣，自然匯聚為一種能夠定義地區未來方向的領導力。

美國議程設置能力的相對下降，已經是一個越來越明顯的趨勢。過去幾年，美國官方始終試圖用較為完整的戰略語言來界定“印太”的未來。特朗普新版《國防戰略》則把“在印太通過實力威懾中國”列為第二條核心行動路線，并明確提出要沿第一島鏈構建更強的拒止防御。換句話說，美國持續試圖以更廣覆蓋、更強競爭性和更高安全化程度來界定“印太”的戰略議程。

可對于亞洲多數國家而言，地區未來并不只是安全問題，更是增長、互聯互通、產業升級和發展空間的問題。也正因此，美國雖然仍然能夠主導很多安全話題，卻越來越難獨占地區發展的主議程。

RCEP已于2022年生效，CPTPP也繼續作為一個涵蓋12個經濟體的自由貿易安排運作；相比之下，美國雖然推動了IPEF，但截至2024年底，IPEF的三個非貿易支柱協定已經生效，貿易支柱談判仍未完成。更何況，特朗普迄今為止尚未做出（或者說仍無暇顧及）有效主導亞洲經濟議程的實質性舉措。

這背后反映的是美國對亞洲地區議程設置能力在相對下降。在實際操作層面，美國對“印太”地區事務的處理方式愈發難以擺脫大國競爭邏輯的牽引；對地區未來的敘事越來越難脫離“圍繞中國組織戰略”的思路。安全議程當然重要，但當一個大國越來越主要通過安全化議程來定義地區未來時，它對地區發展想象和合作想象的吸引力就很難不受到影響。

除此之外，美國規則制定能力的相對下降，同樣是其秩序塑造力減弱的重要體現。所謂規則制定能力，并不是指美國是否還能推動某些規則、倡議或機制，而是指它是否還能像過去那樣，把自身優勢嵌入一種較為廣泛、較具包容性、并能獲得普遍認受的制度框架之中。

拜登時期的“印太戰略”其實表達得很清楚：美國希望與盟友伙伴一道，更新既有聯盟、組織和規則，并推動一個“自由開放”的地區秩序；特朗普第二任期也繼續通過美日、美印等雙邊與小多邊安排，把供應鏈安全、技術合作、軍事后勤和地區威懾納入到地區戰略之中。2025年的美日聯合聲明強調美日同盟是“印太”和平、安全與繁榮的基石，同年美印聯合聲明則把后勤、情報、軍力機動、貿易和供應鏈合作更緊密地結合起來。

這種規則與機制的擴展所呈現出的功能性、排他性和競爭導向特征愈發凸顯，而不再主要是一種開放性和普遍性制度供給。美國今天當然還在塑造規則，但它更多是在關鍵技術、供應鏈韌性、關鍵礦產、軍工協作和聯盟互操作性這些領域，以“小圈子”“分模塊”的方式推進合作。近年來的IPEF也是如此。這些事實說明美國很難再通過規則本身來組織一個更廣泛的地區共識。

因此，美國失去的是通過規則來塑造地區秩序的能力。它可以在某些戰略性領域形成局部規則優勢，卻很難像過去那樣把這些規則優勢上升為一種更普遍的秩序規范。規則依然重要，但當規則越來越服務于排他性而不是包容性時，其塑造地區秩序的正當性和地區黏性就會下降。

而美國信譽與政治感召力的相對下降，也在削弱其將戰略投入轉化為領導力的能力。大國領導力從來不只是軍力和資源的函數，也取決于地區國家是否相信它的承諾具有連續性、政策具有可預期性、地區投入具有持久性。過去幾年，美國歷屆政府都強調盟友和伙伴的重要性，但強調本身恰恰說明，這種信任需要被不斷鞏固和修補。

3月19日，特朗普在橢圓形辦公室會見了日本首相高市早苗。雙方就“維護臺灣海峽和平穩定的重要性”等議題進行了討論，并協商提升中程空對空導彈（AMRAAM）等武器的產能 AFP

特朗普政府則一方面強調美國對“印太”的優先投入，另一方面又明確把“增加盟友與伙伴責任分擔”列為核心行動路線之一。這樣的表述本身就反映出美國今天對地區秩序的塑造，越來越依賴外部成本分攤和戰略協調，而不再是單憑自身能力就能穩穩托住。

更重要的是，當美國強調讓盟友和伙伴“做得更多”時，也會使地區國家更加關注美國“通過盟伴網絡轉移負擔”。即便美國仍然擁有強大的軍事存在和經濟資源，也會更難形成過去那種帶有明顯政治感召力的領導地位。

所以，美國在亞洲真正流失的，是將各方面優勢整合起來、進而塑造地區未來的能力，也很難像過去那樣將“絕對實力優勢”自然轉化為“秩序主導優勢”。

美國的戰略得失給中國什么啟示

討論美國過去十五年在亞洲的戰略得失，意義并不只是在于評判其成敗，更重要的是由此反觀大國經營地區和塑造地區秩序的一般邏輯。美國的教訓說明，一個大國即便擁有顯著的實力優勢、廣泛的盟伴網絡和豐富的政策工具，也未必能自然把這些資源轉化為穩定的地區領導力。真正決定其地區地位能否穩固的，往往是投入方式是否與地區需求相契合，戰略工具之間是否能夠形成正向轉化。對中國而言，這一點尤其值得重視。

自“印太戰略”出臺以來，美國在大國競爭的邏輯下，愈發傾向于拉攏許多偏務實的地區國家歸入其“盟伴體系”的版圖之中，仿佛安全合作有所加深、機制聯系不斷增多，這些國家就會在中美戰略競爭中穩定地向美國一側靠攏。

可現實要復雜得多，亞洲多數國家在作決策時，首先衡量的是本國利益，同時還會受到國內政治更替、財政負擔、產業訴求和社會輿論的牽動。對它們而言，中國與美國的市場、資金和技術以及與美國的安全合作，往往是并行考慮的幾組變量，很難被簡單壓縮為陣營選擇。

尤其在特朗普任期內，美國對盟伴的壓價、逼責和交易式政策，很容易放大這些國家對追隨美國成本的敏感性，也會加重其對政策不確定性的疑慮。

對中國來說，更值得重視的是采取分化策略，把地區國家區分開來看，細致辨別正式盟友、準盟友、功能性伙伴以及策略性搖擺者之間的差異，抓住它們對美關系中的利益裂縫和現實顧慮，實行分層施策。

對于那些安全上倚美、經濟上連華、政治上求穩的國家，尤其要避免簡單作立場判斷，而應著力增加利益紐帶，用市場、投資、產業鏈合作和地區公共產品去影響其政策權衡，逐步削弱其對美國單邊戰略安排的依附。亞洲本就是一個利益結構高度分化、政策彈性很強的地區，誰更能順著這種復雜現實去布局，誰就更有可能在未來的地區博弈中掌握主動。

此外，美國亞太戰略帶給我們的另一個啟示是，不能把周邊經略工作過度安全化。美國過去十五年在亞洲的一個突出問題，就是其地區戰略越來越圍繞競爭、威懾、風險防范和供應鏈安全來組織；美國雖然也重新調動經濟與技術工具的“武器化”。如果一個大國越來越主要通過議程安全化來經略地區，則會削弱其地區認同和秩序塑造的能力。

對中國來說，周邊經略工作當然不能脫離安全考量，尤其在大國博弈加劇、地區局勢更復雜的背景下更是如此；但越是在這種環境下，越要避免把周邊簡單理解為安全博弈場。亞洲國家普遍更看重發展空間、產業聯系、基礎設施互聯互通和政策回旋余地。誰能在安全之外，持續提供更多發展性、合作性和制度性收益，誰就更可能在長期中形成更穩固的地區影響力。

事實上，真正可持續的地區領導力，最終來自穩定性、包容性與公共產品供給能力，而不只是軍事存在或短期動員能力。美國今天在亞洲的這些優勢越來越難自然轉化為秩序塑造力。特朗普第二任期則更加明確地強調“burden-sharing”（負擔分攤）與“burden-shifting”（負擔轉移），并把盟友責任分擔放在突出位置。當地區國家對一個大國的長期承諾、政策連續性和成本承擔意愿產生疑問時，這個大國即便仍然強大，也會更難形成帶有吸引力的領導地位。中國若要在周邊和更廣義亞洲塑造更穩固的影響力，需要把自身發展、區域合作和秩序供給更有機地結合起來。

從這個意義上說，美國錯失的，不只是十五年時間，更是一種在相對實力優勢削弱的關鍵檔口，將現存優勢轉化為主導地區秩序的機會；而中國真正應吸取的是如何避免自己未來也陷入“投入增加、收益遞減”的大國困境。歸根結底，地區領導力不是單靠力量維持的，它更取決于一個國家能否為周邊提供長期穩定的預期、可共享的發展機會，以及一種不以排他為前提的秩序想象。