《生態環境法典》：從分散到集成的升華

《生態環境法典》以更嚴格的制度、更嚴密的法治保護生態環境。

文/陸曉如

在春天里講述春天的故事。

圓滿完成各項議程后，3月11日上午，全國政協十四屆四次會議勝利閉幕；3月12日下午，十四屆全國人大四次會議勝利閉幕。

這是一場在“十四五”圓滿收官與“十五五”開局的歷史交匯點上，承載著特殊意義與厚重期待的盛會；這也是一場成果豐碩，將更好護航中國經濟高質量發展的盛會——審議批準了政府工作報告，審查批準了“十五五”規劃綱要，審議通過了3部重要法律……

政府工作報告和“十五五”規劃綱要，擘畫了中國經濟發展新藍圖，成為全球熱議的焦點。而審議通過的《生態環境法典》作為繼民法典后我國第二部以“法典”命名的法律、世界上第一部以《生態環境法典》命名的法律，同樣引發了世界關注。

法典化的跨越

事實上，我國生態環境保護的律法禁令古已有之。

“節用水火材物。”《史記·五帝本紀》中的這一記載，較早記錄了我國先民的生態保護思想。

自《秦律》始，我國便有了法律形式的自然保護條文。例如，《田律》做出了“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水”等規定。《田律》也被公認為是世界上現存最早、最完整的環境保護法律。

1979年9月，第五屆全國人大第十一次會議原則通過《環境保護法》（試行，至1989年正式頒行），成為新中國環境保護事業發展的里程碑事件。

“隨著市場經濟的發展，我們開始大量制定污染防治和資源保護的單行法，法律體系初步形成，但更多還是‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的分散立法。真正的飛躍是進入新時代以后，生態文明被寫入憲法，我們的法律體系開始進行系統性的升級換代。”武漢大學法學院院長、環境法研究所所長，中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長秦天寶指出。

2022年10月24日，全國人大常委會法制工作委員會時任發言人臧鐵偉介紹十三屆全國人大及其常委會關于加強生態環保領域立法的情況時說：“目前，一個‘1+N+4’的生態環保法律體系已經基本形成。”

其中，“1”是發揮基礎性、綜合性作用的《環境保護法》；“N”是環境保護領域專門法律，包括針對傳統環境領域大氣、水、固體廢物、土壤、噪聲等方面的污染防治法律，針對生態環境領域海洋、濕地、草原、森林、沙漠等方面的保護治理法律等；“4”是針對特殊地理、特定區域或流域的生態環境保護所進行的立法，即《長江保護法》《黑土地保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態保護法》。

積跬步，終至千里；聚萬沙，終成高樓。在我國生態環境法律體系基本建立的基礎上，在2014年11月黨的十八屆四中全會明確提出編纂民法典時，編纂《生態環境法典》的伏筆已經埋下。

2017年，中國法學會環境資源法學研究會組織開展環境法典編纂研究，有近200名學者、實務工作者以不同形式參與。5年的研究，取得了豐碩的成果，包括提出《〈生態環境法典〉專家建議稿（草案）》等。

2020年，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例。要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。”

全國人大常委會貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署，高度重視《生態環境法典》編纂工作。2021年，全國人大常委會明確將啟動環境法典編纂研究納入年度工作計劃。這表明，環境法典的編纂研究已經納入立法機關的議事日程。

2023年11月3日，全國人大常委會副委員長李鴻忠主持召開《生態環境法典》編纂領導小組會議，正式啟動《生態環境法典》編纂工作；11月7日，《生態環境法典》編纂工作專班會議召開，宣布組建工作專班，具體負責編纂起草工作。

2025年3月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議并原則同意全國人大常委會黨組關于《生態環境法典》草案的請示，對《生態環境法典》編纂工作作出重要指示，為《生態環境法典》編纂工作提供了指引和遵循。

2025年4月，《生態環境法典》草案提請十四屆全國人大常委會第十五次會議初次審議；4月30日，《生態環境法典》草案面向社會公開征求意見；9月，十四屆全國人大常委會第十七次會議對《生態環境法典》草案進行分拆審議……

一步步扎實推進《生態環境法典》編纂，最終迎來了世界生態環境保護史上意義非凡的時刻——3月12日，《生態環境法典》通過十四屆全國人大四次會議審議。我國生態環境保護邁進了法典化的新時代，美麗中國建設、法治中國建設迎來了新的里程碑時刻。

時代的必然

“編纂《生態環境法典》，是黨中央作出的重大立法決策，是推進國家治理體系和治理能力現代化的標志性舉措。”中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海認為。

這樣一部法典的頒布，意義可謂重大而深遠，但為什么是現在？

“改革開放40多年，特別是黨的十八大以來生態文明建設的創新發展，使編纂《生態環境法典》具備了比較成熟的條件和堅實的基礎。”全國人大常委會法制工作委員會副主任、《生態環境法典》編纂工作專班具體工作牽頭人黃薇指出。

在她看來，習近平生態文明思想的科學指引是《生態環境法典》編纂的理論基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從中華民族永續發展的高度出發，深刻把握生態文明建設在新時代中國特色社會主義事業中的重要地位和戰略意義，開展了一系列開創性工作。我國生態文明建設從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

在生態文明建設的偉大實踐中，形成了習近平生態文明思想。作為黨中央治國理政實踐創新和理論創新在生態文明建設領域的集中體現，習近平生態文明思想是馬克思主義基本原理同中國生態文明建設實踐相結合、同中華優秀傳統文化相結合的重大成果，為新時代推進生態文明建設提供了根本遵循和行動指南。

以理論指導實踐。在習近平生態文明思想的指引下，我國發展的綠色底色愈發亮麗，為編纂《生態環境法典》奠定了堅實的實踐基礎，也積累了寶貴經驗。

統計數據顯示，“十四五”以來，我國深入推進藍天、碧水、凈土保衛戰和新污染物治理，空氣、水、土壤環境質量穩中向好，全國公眾生態環境滿意度連續4年超過90%。國土綠化和“三北”工程攻堅戰取得階段性成效，重點治理區由“沙進人退”轉為“綠進沙退”，森林覆蓋率升至25.09%。全國陸域生態保護紅線面積占陸域國土面積比例超過30%，生態安全底線進一步夯實。

而在法律制度層面，我國生態環境領域已有30多部法律、100余件行政法規、1000多件地方性法規，還有相關的司法解釋、規章制度等。就像蓋房子，磚瓦、水泥、圖紙都已經齊備了。制度經驗充分，且經實踐檢驗可行，為編纂《生態環境法典》提供了堅實的法律基礎。

但是，由于制定時間不同、側重領域不同，現行生態環境保護法律難免存在一些“碎片化”的問題，且光污染、碳交易、外來物種入侵等新領域問題需要法律與時俱進。“全面推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化，必須有一部基礎性、統領性的《生態環境法典》提供長期穩定法治保障。”陳守海指出。

在社會共識層面，保護生態環境、綠水青山就是金山銀山的理念已經深入人心。人民群眾對良好生態環境的要求越來越迫切，希望用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境、實現“雙碳”目標、推動綠色低碳發展，從而為編纂《生態環境法典》奠定了廣泛的社會基礎。

條件成熟、基礎堅實，時代在召喚，水到渠自成。

智慧的結晶

2023年11月3日，《生態環境法典》編纂工作正式啟動；2026年3月12日，《生態環境法典》通過十四屆全國人大四次會議審議。

歷時約2年4個月，《生態環境法典》 編纂完成。如此速度超出了很多人的預想。為什么會這么快？

臺上一分鐘，臺下十年功。所有驚艷，往往都藏著不為人知的努力。“《生態環境法典》從形成到不斷完善，是一個不斷匯聚各方智慧、凝聚共識的過程。”黃薇指出。

據她介紹，在《生態環境法典》編纂過程中，通過多種方式廣泛征求各方意見。包括將草案印發中央有關部門、各省（區、市）、部分設區的市、基層立法聯系點、學術研究機構等征求意見，以及征求全國人大代表和社會公眾的意見，等等。

一組數據見證著其中的汗水與無數不眠之夜——經歷4次全國人大常委會審議，4次向社會公眾公開征求意見，收到7000多人次提出的2萬多條意見，赴30多地開展立法調研，組織召開17次專題座談會……

最終，各方的意見都得到了《生態環境法典》編纂工作專班的高度重視。有不少意見被吸收采納，最終呈現在《生態環境法典》中。

舉一個典型的例子。關于“按日計罰”制度的討論，征求到的意見里存在兩種聲音。一種認為應擴大適用范圍，簡化啟動程序，讓執法部門能更靈活、更高效地執法。另一種認為應進一步嚴格使用程序，盡可能統一執法標準，確保處罰的嚴肅性與公信力。

早在2011年修訂《環境保護法》時，就開始了“按日計罰”制度的探索。修訂后的 《環境保護法》以實踐表明，“按日計罰”是遏制具有明顯持續性特征的環境違法行為的一劑良藥。

“我們反復權衡，既要讓法律‘長牙齒’，又要確保‘牙齒’咬得準、咬得穩。”全國人大常委會法工委研究室主任、《生態環境法典》編纂工作專班成員黃海華說。最終，《生態環境法典》作出了審慎而明確的平衡。

一方面，確認并強化了“按日計罰”的法律地位，明確了其適用情形。另一方面，在該條款中增加“并及時采取措施制止違法行為”的規定，避免出現以罰代管的情形。這既確保了“按日計罰”制度在面對違法行為時的威懾力，又通過規范的程序體現了“過罰相當”的法治原則，實現了懲罰力度與執法規范之間的平衡。

除此之外，在“總則編”中進一步總結和體現司法實踐成果，對法院、檢察院在生態環境保護工作中的職責作進一步補充完善；在“污染防治編”中增加改善生態環境質量、保障公眾健康的內容，要求政府在秸稈、落葉等焚燒的組織和管理方面更加科學精準并加強相關指導；在“生態保護編”中處理好與有關單行法的關系，增加自然保護區內可以實行季節性差別管控措施的規定；在“綠色低碳發展編”中進一步整合和提煉一般規定，完善能源節約與綠色低碳轉型有關規定和應對氣候變化制度設計……這些征集來的意見，最終都得以呈現在《生態環境法典》中。

把每個細節打磨到極致，各方智慧的結晶，最終將《生態環境法典》帶進了榮耀殿堂的大門。

集成的飛躍

作為生態環境領域全新的“法治工具箱”，《生態環境法典》可謂亮點紛呈——

綠色低碳發展單獨成編，首次系統規范生態修復全流程，細化人與野生動物共處規則，固化治沙經驗、填補立法空白，增設突發生態環境事件應對專章，強化移動源污染防治……

從整體來看，就如3月4日十四屆全國人大四次會議發言人婁勤儉回答中外記者提問時所說：“這部法典的編纂，不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是對現有的生態環境法律制度機制和規則規范的系統整合、編訂纂修、集成升華。”

過去，經過數十年的不斷完善，我國生態環境領域已形成龐大的制度體系，相當于生態環境保護的“全家桶”里，已經什么都有了。

但是，30多部單行法就如同一支支裝備精良、能征善戰的“輕步兵”，雖各自都有很強的戰斗力，而面對山水林田湖草沙這一生命共同體，面對系統性、全局性的生態環境問題時，“存在碎片化、交叉重復、銜接不暢、部分規定沖突、執法尺度不統一等問題，遇到跨領域問題容易‘多頭管、管不好’。”陳守海指出。

據中國石油長慶油田環保部門介紹，他們就遭遇了這樣的困惑。長慶油田油氣勘探開發位于黃河流域中上游地區，地處黃土高原、毛烏素沙地，礦權范圍內水源地、自然保護區及河流、湖泊等環境敏感區眾多。除了客觀因素，各地生態環保相關政策標準不一，也造成了他們環保工作難度大。

甘肅祁連山國家級自然保護區的生態修復與治理，集中體現了“統”的必要性。

2017年7月20日，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報》，直指祁連山存在違法違規開礦、水電設施違建、偷排偷放、整改不力等行為。事實上，當時祁連山的生態問題，不僅在于違法破壞行為，而且在于管理上“政出多門”：規劃重疊、目標不一、監管執法分散，給了破壞行為可乘之機。

如今，《生態環境法典》采用“適度法典化”模式，就像一支諸兵種合成的“集團軍”，不再僅僅關注末端治理，而是用系統思維來統籌生態保護和綠色發展，能夠杜絕因管理體制碎片化、治理邏輯分割化而導致的系統性生態風險。

“集團軍”的作戰力來自從碎片化分散立法到體系化法典治理的轉變——通過整合《環境保護法》《環境影響評價法》《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《清潔生產促進法》等，廢止重復沖突條款，形成統一適用的制度體系，徹底解決多頭立法、標準不一的問題。

來自治理理念的根本性躍升——通過確立“預防優先、系統治理、損害擔責、公眾參與”的基本原則，實現從末端治理向源頭防控、從單一要素治理向全生命周期管控、從污染防治向“降碳+減污+擴綠+增長”協同推進的轉變。

來自監管與責任的全面剛性化——通過統一環評、排污許可、監測監控、信息公開、應急管理、生態修復等制度，構建行政處罰、民事賠償、生態修復、刑事追責無縫銜接的追責體系，違法成本顯著提高，監管效能全面提升。

來自對新興領域的前瞻性規定——考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展等方面的法治需求，作出了一些原則性、引領性規定，為今后我國相關法律制度建設和實踐發展確定原則、奠定基礎、留有空間。

“法典實現了從分散立法到系統化、法典化的重大轉變。它消除了原有法律法規之間的沖突，確立了統一的法律適用標準。更為重要的是，隨著《生態環境法典》的實施，中國特色社會主義法律體系中新增設了‘生態環境法’這一獨立的法律部門。這意味著生態環境保護不再是行政法或經濟法下的一個分支，而是具有了與民法、商法、行政法、經濟法、社會法同等重要的法律地位。”中國石化銷售股份有限公司廣東石油分公司企管法律部專家董朝陽指出。

這部“綠色百科全書”，構建起了多方合力、協調統一、系統治理的新格局，將像一張無形的巨網，守護著我們頭頂的藍天、身邊的碧水、腳下的凈土。

世界的榜樣

從被動應對到主動作為，以《生態環境法典》的頒布為標志，我國生態環境法治建設實現了跨越式發展。

海外媒體和專家學者密切關注著這部法典的誕生，認為它不僅在中國法律制度演進中有里程碑意義，而且可以為國際社會提供寶貴借鑒。

例如，《生態環境法典》有一個創舉，就是把“綠色低碳發展”單獨作為一編。在一部法律中同時處理保護與發展的關系，不僅是世界上獨有的法典框架設計，而且把發展模式、消費模式的綠色轉型納入，將法律干預點大幅前移，是從“治本”的高度來回應發展與保護的世紀難題。而傳統環境法，包括西方國家的環境法，以“污染防治”為核心，側重于對污染物產生后的管控，是“治標”的。

“中國已將綠色理念轉化為發展成果，如今又成功將綠色理念轉化為法律語言，為其他國家樹立了榜樣。”俄羅斯科學院中國與現代亞洲研究所政治研究和預測中心主任帕維爾·特羅辛斯基表示。

再例如，《生態環境法典》用“生態環境”這個概念，而不是國際上通用的“環境保護”。這背后體現的是“山水林田湖草沙是生命共同體”的深刻哲學思想，是把人與自然看作一個有機的整體。不僅回應了氣候變化、生物多樣性保護等全球性挑戰，更展現了中國作為一個負責任大國，參與和引領全球生態文明建設的擔當。

哥倫比亞哈維里亞納天主教大學教授卡米洛·普列托·巴爾德拉馬認為，法典將“人與自然和諧共生”原則上升至法律層面，意義十分重大。

除此之外，《生態環境法典》還有多項規定贏得國際點贊。

摩洛哥非洲中國合作與發展協會主席納賽爾·布希巴說：“特別值得注意的是，法典對電磁輻射、光污染等新型環境問題作出針對性規定，體現了立法的前瞻性。”

德國不來梅大學法學院榮休教授格爾德·溫特表示：“法典將消費方式對環境和自然退化的影響納入規制視野。相比之下，西方發展模式下的國家還普遍忽視這一問題。”

立善法于天下，則天下治。

“中國向世界展示了一條發展與環保協同并進的新路徑，為各國在推動經濟發展、完善法律治理與實現可持續發展之間尋求平衡提供了有益參考。”埃及沙漠研究中心專家阿里·阿卜杜勒·阿齊茲說。

《生態環境法典》為美麗中國建設提供了一個“良法善治”的基礎，也為世界貢獻了獨特的東方智慧和中國方案。我們可以相信，隨著《生態環境法典》的實施，未來的中國一定會更加美麗，世界也將因此受益。