李在明，“搬家好難”

從韓國總統府青瓦臺出發，一路向東、向南，經由西冰庫的盤浦大橋穿過漢江，汽車就駛上了京釜高速公路。這條雙向八車道公路規劃于20世紀60年代，曾是“漢江奇跡”的象征，如今因為糟糕的路況，成為首爾江南地區最重要的“堵點”之一。

2026年2月的一個工作日清晨，《中國新聞周刊》記者和眾多韓國公務員一起擠上這條路。經過京畿道密集的都市和工廠，忠清南道荒涼的山野、村鎮，車流最終拐向一片整齊的現代化樓群：世宗——韓國政府的“行政中心”，世宗特別自治市政府宣稱的“大韓民國實際上的行政首都”，韓國公眾俗稱的“新首都”。

120公里，記者一行開了兩個半小時。這是韓國總統未來可能要體驗的通勤。2026年4月，韓國行政中心復合都市建設廳（下稱“幸福廳”）將完成世宗總統辦公室的設計征集，并選定最終建設方案。現任總統李在明多次敦促幸福廳加快建設進度，稱希望2030年能“在世宗完成（總統）卸任”。

“我非常希望李在明總統住在這里。”錦江南岸的世宗市政廳，與李在明身處對立政治陣營的世宗市長崔旼鎬對記者說。自2002年時任韓國總統盧武鉉提出遷都世宗的構想以來，實現“真正的遷都”，是世宗及韓國中部居民超越黨派的共識。“總統常駐”是最關鍵的一步。

24年時間過去，世宗被視為新千年前后各國“遷都浪潮”中相對成功的案例。在世宗建設期間，韓國各道也“有樣學樣”，建設起各自的行政新城。在韓國政治的風云變幻中，世宗市為何能持續發展？此外，擁擠的通勤，空曠的政府辦公區和公園，與新城區似乎分屬兩個世界的老城，也讓人產生疑問：建設世宗的預期目標，到底實現了多少？

本文截稿前，幸福廳總統執務室組官員對記者確認，世宗總統辦公室只是“在青瓦臺之外追加設置的第二辦公空間，并不以總統常駐辦公為前提”。距離成為韓國“真正的首都”，這座年輕的城市還有很長的路要走。

3月17日，韓國總統李在明在政府世宗辦公室主持的一場國務會議。圖/視覺中國

“無家孤兒”翻身記

“現在天天從首爾來上班的人已經少很多了。”在宏偉綿延的環形政府大樓，聽記者談起一路的折騰，一位韓國公務員有些無奈地說。他表示，世宗“與首爾或京畿地區相比，綜合條件還是有差距”，但因為路途不便，自從他所在的部委搬到世宗后，部里90％的官員都選擇在世宗安家，只有少數“路先生”“路小姐”還堅持兩地通勤。

為什么要把“首都”搬那么遠？提及世宗，韓國各行各業的采訪對象都會脫口而出同一個問題。如果從20世紀70年代樸正熙政府提出遷都中部的“空白規劃”算起，這個問題已經被問了半個世紀。多數分析都指出，遷都的核心原因是維護國家安全、疏解首都圈功能以及促進全國均衡發展。但撥開歷史迷霧，現實更加復雜。

1968年1月21日，31名朝鮮特工經過五天跋涉，從“三八線”朝鮮一側潛入韓國，準備到青瓦臺刺殺時任韓國總統樸正熙。在距離青瓦臺300米的首爾市區青云洞，他們的身份被韓國警察識破。槍戰中，大多數朝鮮特工被殺死，韓國方面亦有30余人傷亡。

朝鮮半島至今沒有正式“終戰”，而首爾距“三八線”直線距離僅40余公里。因此，從一開始，韓國遷都的核心要義就是：遠離首爾，遠離炮擊、特工登陸等風險。樸正熙親自下令制定的選址標準要求距離“三八線”超70公里，距離海岸線超40公里，距離首爾80至200公里，盡可能位于國家地理中心。唯一符合所有標準的，就是忠清南道東部的經濟中心大田市及周邊地區。

1979年樸正熙遇刺身亡后，全斗煥、盧泰愚、金大中等總統都遵循了“遷都大田”的基本思路，但由于預算問題及內政動蕩，缺少實際進展。直到2002年總統選舉，主打“平民總統”形象的進步陣營候選人盧武鉉明確提出，要在大田附近的忠清欠發達地區建設一個新首都，而不僅僅是將政府搬遷到大田。

新都最終被確定為忠清南道燕歧郡、公州市和忠清北道清原郡的一部分，規劃面積約465平方千米，相當于四分之三個首爾。這就是今天的世宗市。“那時完全是大片農田。”一位參與了早期規劃的幸福廳前官員對記者回憶。

另一名資深公務員李生透露，在這個過程中，盧武鉉的重要政治伙伴、后來擔任總理的李海瓚發揮了關鍵作用。李海瓚生于忠清南道，老家距離今天的世宗市約40公里。卸任總理后，他成為第一位在世宗選區當選的國會議員。今年1月去世后，李海瓚歸葬世宗。

韓國兩大政治陣營進步陣營和保守陣營，各有自己的“大本營”。進步陣營以西南部的湖南地方為中心，包括光州廣域市、全北自治道和全羅南道。保守陣營則以東南部的嶺南地方為基地，包括慶尚北道、慶尚南道和釜山、大邱、蔚山三大廣域市。

“不屬于這些地方的忠清地區，常常被中央政府忽視，發展落后，當地民眾自嘲為‘無家孤兒’。”李生說，“世宗被確定為‘行政首都’，意味著忠清地區在韓國政治決策版圖中的地位大大提高，李海瓚等忠清人物也獲得了更大的政治舞臺。反過來，這又促使世宗的建設能持續推進。”

2007年，世宗市建設正式開始。第二年，韓國政黨更替，保守陣營的李明博當選總統。曾擔任首爾市長的李明博，試圖將世宗從“行政中心”降格為“教育科學城”，引起軒然大波。為了顯示依然重視中部，李明博任用忠清出身的鄭云燦擔任總理，推進《世宗市建設規劃修訂案》，但遭到本黨樸槿惠派議員反對，被國會否決。

樸槿惠接任總統后，又選擇忠清出身、曾參與推進世宗建設的李完九擔任總理。這意味著，盧武鉉、李明博、樸槿惠連續三屆政府都任用了忠清出身的總理。“遷都世宗”成為跨黨派共識。

距離盧武鉉自殺已過去17年。如今，在世宗的韓國總統檔案館，由“遷都”等關鍵詞拼組而成的盧武鉉頭像，正對著錦江及江對岸的現代都市。雖然分屬對立陣營，但接受記者采訪時，現任世宗市長崔旼鎬高度評價了盧武鉉。他說，盧武鉉的遷都構想，并不只是為了忠清。

表面上看，首爾、仁川及京畿道構成的“首都圈”產生種種大城市病，是韓國經濟高速發展的副產品，與世界各國面臨的問題相似。但盧武鉉意識到，與此相關的政治因素是，自1995年韓國實施地方自治以來，地方政府并未發揮顯著作用，權力長期集中于中央。

“盧武鉉的信念是：只有實現國家均衡發展，才能增強國家競爭力。”崔旼鎬說，“以強有力地建設行政首都為基礎推進地方分權，盧武鉉是第一個做到這一點的總統。”

說到底，在忠清地區的農田“平地起高樓”，是“平民總統”政治理想的象征。支持其背后的均衡、平等觀念的，不僅是忠清居民，也是被迫集中到首爾求生存、在人口膨脹和貧富差距加大中掙扎的韓國各地民眾。“遷都這種事，首要不是解決經濟、社會問題，而是國家需要一個新的政治象征。”李生說。

在2002年的總統選舉中，底層民眾為此拿著硬幣、零錢自發捐款，幫助盧武鉉籌集選舉資金，成為韓國政治史上的奇觀。忠清居民將票集中投給盧武鉉，他在當地的得票優勢僅次于湖南地方（Honam）。

然而，當遷都從共同理想變為落地在世宗的具體方案，一個問題無法避免：每個地區都有自己的地方利益。2004年，韓國憲法法院判定盧武鉉力推的《新行政首都特別法》違憲。此后，政治博弈導致世宗的法律地位始終處于“行政中心”的未決狀態。既然世宗還不是“首都”，推動國家機關再次搬遷，就成為韓國政壇屢試不爽的選舉籌碼。

2025年12月，海洋水產部從世宗搬到釜山，李在明總統親自出席釜山辦公大樓的開幕式。通過此次搬遷推動“釜山實現跨越式發展”，是李在明的競選承諾，也被視為吸引嶺南地方保守選民支持的關鍵舉措。

對于共同民主黨的大本營湖南地方，李在明政府全力推進全南—光州特別統合市建設。韓國國會原計劃在今年1月通過特別法時，明文規定將文體觀光部、農業部從世宗遷往光州，但在忠清方面的強烈反對下暫時作罷。然而，共同民主黨資深議員閔炯培競選本屆統合市市長時，又將“搬遷文體部”寫入了競選承諾。

這不是個例。崔旼鎬說，將目前位于世宗的國家機關遷往其他地區的競選承諾，在今年6月將舉行的韓國地方選舉中已經“泛濫成災”。在忠清、大田等地，避免世宗“搶奪資源”，也成為地方選舉中的熱點話題。政治博弈的雙方，從“首爾與全國各地”，變為“首爾、世宗與全國各地”。

今年3月，韓國國會議長禹元植再次以“具有爭議性”及時間限制為由，將“行政首都寫入憲法”的議題，從正在推進的憲法修正案中移除。面對政治現實，世宗何時能真正成為首都？崔旼鎬沉吟良久后說：“過程會非常困難。”

難以抵達的“小而美”

在世宗采訪的當天晚上，記者趕到半小時車程外的大田市。不少世宗居民說，他們將大田作為休閑目的地。工作日的夜晚，街頭人頭攢動，中式奶茶店、麻辣燙店擠滿顧客，時尚的年輕男女和職場人士，在本地“網紅面包店”圣心堂總店門口排著長隊。

這樣的場景在世宗難以想象。作為中央政府辦公區的新城人流量不大。半小時車程外的老城“鳥致院”，保持著普通韓國小鎮的原貌，街道寧靜，民居店鋪樸素整潔。時光凝滯，出入傳統市場的都是上年紀的本地居民。一位店主再三確認記者的身份，因為“沒什么外人會來這兒”。

新城、老城相加，世宗共有39.7萬居民，已經接近2030年規劃的50萬人口目標。在韓國點評軟件上，新城的一些熱門餐廳也積累了上千條評論。但是，大型商業基礎設施需要消費群體作為依托。對投資者來說，在大田市配套齊全的情況下，到世宗進行“重復投資”缺乏理由。

被問到世宗在城市生活、招商引資等方面和大田、仁川等都市的差距，世宗市長崔旼鎬總要先說一句：“世宗的定位是首都。”和經過歷史發展自然形成的“古都”不同，近代以來世界各國規劃建設的“新都”，主要是服務型的政治中心，剝離了首都在經濟、文化上統攝全國的屬性。雖然一些遷都計劃被賦予經濟戰略意義，但如美國華盛頓特區、澳大利亞堪培拉這樣的“經典案例”，還是以小而美為特色。

崔旼鎬曾在位于美國華盛頓特區的喬治城大學進修。他說，自己就是將在那里的所見所學，運用于建設和運作“韓國的華盛頓特區”。

2006年，韓國政府宣布以最受韓國社會尊崇的朝鮮王朝第四代國王的廟號“世宗”為行政中心城市命名，并專設“行政中心復合都市建設廳”，作為負責規劃建設世宗市的國家機構。因為縮寫“行復”和韓語“幸福”一詞完全一致，該機構被稱為“幸福廳”。世宗則被賦予“幸福城市”的美好期許。

記者采訪了多位幸福廳官員。據他們介紹，世宗的發展分為三個階段，其中2007年到2015年的第一階段，主要通過中央行政功能遷移以及基礎設施建設，為城市發展奠定成長基礎。2016年到2020年的第二階段重點發展教育、文化、商業等自給功能。一位官員說，到2021年前后，一個滿足市民日常生活、具備品質的生活型城市“基本建成了”。

談到建設中的經驗教訓，有幸福廳官員說，第一條就是“建立一個不因政權或政策環境變化而動搖的持續推進體系至關重要”。世宗市的建設管理屬于雙重結構，副部級的國家機關幸福廳負責規劃建設，地方自治的市政府則逐步接收權限并進行管理。

在政治風云多變的韓國，這原本是一個有風險的結構。但有意思的是，現任市長崔旼鎬在2011年擔任過幸福廳廳長。他的前任、來自對立陣營的李春熙，同樣曾擔任幸福廳廳長。在“忠清官員擔任幸福廳廳長—離開公務員生涯從政—當選世宗市長”的路徑下，幸福廳和市政府的合作比外界想象的更加協調有序。

有官員舉例指出，對于新城規劃常見的商業設施空置問題，世宗市政府會根據實際運營情況對規劃方案進行補充。幸福廳推動相關土地功能轉換，市政府則推進商業區聯動及地方振興，雙方配合作為，彌補了原有規劃的不足之處。

崔旼鎬對此也頗為得意：“當廳長時，我是在預設市民的未來生活。當市長后，因為我清楚當初為什么要這樣規劃，我能有效地引導市民去適應城市設計。同時，由于我是參與設計的人，當我發現設計在實際運行中存在錯誤時，我能快速、準確地提出修改意見。”

世宗市建設發展的教訓，證明了這種合作體制的重要性。記者走訪發現，這座新城的設計非常細致，自行車道布局遠比首爾完備，一些地方甚至辟有外賣騎手專用停車位，但都空空蕩蕩。與此同時，城內車道設計不寬，大多數主干道也只是雙向四車道。即使車流不大，交通也談不上非常通暢。

首爾弘益大學建筑學教授柳賢俊說，世宗市的規劃設計呈甜甜圈狀布局，各種設施分散成環狀，導致“一切都圍繞著汽車轉”。在此背景下，除了擁堵，停車難、停車遠等問題，也被住在這里的公務員反復提起。有居民形容：“無論駕車、搭公交車還是步行，都很難令人滿意。”

在規劃之初，幸福廳明確提出了“Flat City、Link City、Zero City”（低密度、連接、環保）的概念，特別強調避免高密度垂直型城市結構。最具代表性的是錦江畔彎曲盤旋3.5公里的中央政府辦公樓，層數不高，但綿延壯觀，樓頂設有貫穿始終的“世界最大的屋頂花園”。

然而，如今，這片“龍”形建筑群及周邊的低層建筑，已經被更外圍的清一色白色高層公寓樓所包圍。這些高樓整齊劃一，布局緊湊，充滿壓迫感。走近只有低層建筑的核心區域，大大小小的地面停車場隨處可見，讓市貌顯得有些雜亂。

對此，一位幸福廳官員坦言，世宗市一開始以“公共交通為中心”的目標進行規劃，“不希望過度提倡居民使用汽車”，但在實際發展過程中，公共交通的使用比例并沒有像最初規劃預期的那樣迅速提高，后續為此增設了很多停車位。此外，初期規劃確實強調“較為平緩的城市景觀”，但由于辦公效率和空間需求的現實，后來不得不適度提高建筑樓層。

“城市規劃并不是僅憑最初設立的原則就能夠完全完成的，而是需要根據市民實際生活情況和城市成長速度進行靈活補充和完善。”這位官員說。

韓國世宗市中央政府辦公樓的屋頂花園 圖/視覺中國

“新首都”的實驗

2012年到2025年，韓國政府的23個中央行政機關、22個所屬機關、16個國策研究機關和10個公共機關分8批遷入世宗辦公，約2.1萬名公務員離開首都圈。不過，除了總統府和國會，外交部、國防部、統一部等少數重要部委也仍在首爾辦公，另有部委和中央機關分散在釜山、大田和京畿道果川等地。

崔旼鎬透露，目前正在推進首爾—世宗新高速公路及高鐵世宗站的規劃建設，屆時能將通勤時間壓縮到半個多小時。但他指出，最關鍵的還是要將部委集中到世宗，“現在，每年因中央機關分散運作產生的差旅費用超過100億韓元（約合人民幣4574萬元）”。

然而，更多的問題很難通過單一的城市規劃與交通配套來解決。在韓國，教育、醫療機構難以通過行政命令搬遷，商業投資更青睞大都市。在世宗市建設之前，韓國政府曾嘗試通過稅收優惠等政策傾斜建設10座“創新城市”，以提振偏遠地區經濟，但未能如愿。

而世宗能“成功”的關鍵還是在于“首都”身份。2008年，當李明博一度提出用高科技企業和教育科研機構取代政府搬遷時，韓國主要企業曾紛紛退出世宗市建設。目前，世宗市每年的建設資金由國家層面投入約22萬億韓元，市政府每年自籌2萬億韓元用于運營和完善基礎設施。隨著幸福廳的建設工作將于2030年完成，后續的預算分配也是亟待解決的問題。

此外，即使生活設施俱備，國家機關公務員配偶大多是在首都圈工作的中高收入階層，也很難輕易更換工作、舉家搬遷世宗。“僅僅遷入行政機構并不意味著城市已經完成。”一位幸福廳官員對記者說，“教育、文化、研究、產業、商業、交通以及醫療等市民日常生活所能切身感受到的功能必須同步發展，城市才能具備可持續性。”

官方數據顯示，世宗市開始建設的2007年，首爾的人口密度約為每平方千米16364人。2025年，首爾的人口密度約為每平方千米15376人，依然是全世界人口密度最高的城市之一。

顯然，一座規劃50萬人口、遷移2萬多公務員的城市，不可能解決首爾都市圈的全部問題，也不足以改變韓國的地方經濟格局。但這是一次關乎均衡、平等的政治理想的實驗——而且，不止于此。

24年前，忠清南道燕岐郡只以桃子出名。但現在，世宗市政廳會客廳墻上展開的，是世宗大王創制韓文文字時頒布的《訓民正音》文本。這是韓國第一座地名、道路名稱、公共設施名稱都盡量采取純韓文詞命名的城市。世宗標榜的“韓文文化”，與盧武鉉當年為這座城市選定的名字一脈相承：這座新城，代表了韓國人最深的民族自豪感。這就是當地受訪者反復對記者提及的“象征意義”。

（應受訪者要求，李生為化名。劉思寧對本文亦有貢獻）

發于2026.3.30總第1229期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：韓國“遷都”記

記者：曹然 劉旭 霍思伊

編輯：徐方清