文旅產(chǎn)業(yè)再獲利好！自然資源部38號文釋放多重紅利

近日，自然資源部與國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》），提出加強規(guī)劃引領和項目前期工作、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度、建立規(guī)劃動態(tài)維護機制、完善聯(lián)動審批機制、合理保障重點項目臨時用地（林、草）、完善礦業(yè)用地政策、統(tǒng)籌存量和增量建設用地促進內涵式發(fā)展、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源、合理利用保護地整合優(yōu)化成果、支持設施農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等13條政策舉措，進一步做好“十五五”規(guī)劃重點建設項目的要素保障工作。

文旅行業(yè)本身高度依賴土地、生態(tài)、海洋等核心自然資源，長期受用地指標緊缺、審批流程繁瑣、生態(tài)合規(guī)邊界模糊等痛點制約，而本次新政多項核心條款均直接指向破解行業(yè)堵點，從項目落地、業(yè)態(tài)創(chuàng)新到生態(tài)融合，全鏈條釋放利好，成為文旅產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的重要政策支撐。

一、優(yōu)化用地保障機制，打通文旅項目落地“最后一公里”

針對文旅項目落地過程中，普遍因選址位于生態(tài)稟賦較好的城郊、丘陵及山林區(qū)域，而遭遇縣域建設用地指標匱乏、耕地占補平衡難以落實等現(xiàn)實困境，《通知》靶向發(fā)力，從規(guī)劃統(tǒng)籌、指標調劑、資源配置等關鍵環(huán)節(jié)入手，為文旅項目順利落地打通堵點、破除瓶頸。

在規(guī)劃引領方面，嚴格落實“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”的原則，將重點文旅項目統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃“一張圖”進行統(tǒng)籌管理，通過建立重點項目清單制度，確保項目從規(guī)劃源頭即具備空間合規(guī)性，從制度上鎖定落地基礎。

在耕地占補平衡機制上，《通知》明確采取“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔”的方式，突破縣域層面的指標約束壁壘，有效化解生態(tài)型文旅項目長期以來面臨的占補難題。

此外，《通知》還在用地保障上作出多項細化安排：明確新增建設用地指標將優(yōu)先安排用于重大文旅項目及民生工程建設，嚴禁以文旅項目為名擅自用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)；針對城中村改造過程中形成的邊角地、夾心地、插花地等零星地塊，允許按規(guī)定程序辦理新增建設用地審批和供應手續(xù)；同時，建立未使用建設用地的收回機制，提升土地資源配置效率。

二、打通審批堵點，讓文旅項目“跑起來”

針對文旅項目因多部門串聯(lián)審批、權限層級高、重復報批等導致的開工慢難題，尤其是涉及林草、海域、濕地等復合型用地的項目，常常陷入“多頭跑、反復跑”的審批困局，《通知》通過流程再造和機制創(chuàng)新，為項目審批按下“快進鍵”。

一是權限下沉，簡化前置環(huán)節(jié)。將部級權限內的用地預審委托至省級辦理，符合條件的單獨選址文旅項目，憑省級規(guī)劃許可意見即可先行用地，無需重復辦理預審和選址，從源頭壓縮審批鏈條。

二是并聯(lián)聯(lián)審，打破部門壁壘。建立用地用海用林用草用濕統(tǒng)一聯(lián)審平臺，變“多頭串聯(lián)”為“一窗并聯(lián)”。同步推進勘測定界、現(xiàn)場踏勘、公示繳費等流程，實現(xiàn)一次規(guī)劃選址綜合論證，有效破解“多頭跑、反復跑”難題。

三是靈活報批，適配項目特點。推出多項機制：允許單獨選址項目根據(jù)施工需要分期申請用地；線性基礎設施工程（如景區(qū)道路、風景道等）可按市縣分段報批；已批項目若調整范圍，只需報批調入地塊。這種“化整為零”的靈活方式，進一步減少審批阻力。

三、在保護中發(fā)展：為生態(tài)文旅打開合規(guī)空間

文旅產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展往往依賴于優(yōu)良的生態(tài)本底，但過去因林草資源利用、配套設施建設缺乏明確合規(guī)路徑，不少生態(tài)型項目陷入“有資源、難開發(fā)”的困境。《通知》在嚴守生態(tài)保護紅線的前提下，通過精準銜接林草、濕地、自然保護地等相關管理規(guī)則，為生態(tài)友好型文旅項目打開了合規(guī)發(fā)展空間。

一方面，明確森林康養(yǎng)、草原露營、濕地研學等業(yè)態(tài)所需的小型零星配套設施，可與林草生產(chǎn)服務設施統(tǒng)籌建設，在不改變地類的前提下簡化審批程序，有效解決“有景觀、無配套”的尷尬；另一方面，允許線性基礎設施在保障生態(tài)安全、不造成實質性破壞的前提下，以無害化方式穿越自然保護區(qū)，為景區(qū)連接道路、風景道建設打通了生態(tài)管控堵點。此外，依托國土空間規(guī)劃的年度動態(tài)維護機制，在保持規(guī)劃剛性的同時為項目落地留出彈性空間，讓生態(tài)文旅在規(guī)則框架內實現(xiàn)“輕裝上陣”。

四、海洋文旅擴容：濱海新業(yè)態(tài)獲全要素支撐

海洋旅游長期面臨“望海興嘆”的落地難——用海審批流程繁復、岸線配套嚴重不足，制約了游艇、海釣、海島休閑等新興業(yè)態(tài)的規(guī)模化發(fā)展。《通知》以“陸海統(tǒng)籌”破題，為海洋文旅掃清制度障礙。

• 要素跟著項目走：優(yōu)先保障游艇、海釣等海洋旅游產(chǎn)業(yè)的基礎設施用地、用海、用島及岸線需求；
• 審批做減法：無居民海島配套設施開發(fā)，將開發(fā)利用方案與論證報告合并編制，流程簡化，開發(fā)提速；
• 制度補空白：探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度，破解“停船難、流轉難”的行業(yè)痛點；
• 存量巧盤活：已成陸“未批已填”區(qū)域在完成生態(tài)修復后，可轉為土地管理，為濱海文旅釋放寶貴的存量空間。

五、存量空間盤活：激活城鄉(xiāng)文旅融合發(fā)展?jié)摿?/strong>

《通知》確立“存量盤活優(yōu)先于增量擴張”的鮮明導向，通過統(tǒng)籌存量和增量建設用地，推動城鄉(xiāng)發(fā)展邁向內涵式增長。在嚴控新增建設用地優(yōu)先保障重大項目和民生事業(yè)的同時，為文旅產(chǎn)業(yè)打開了低成本、高效率的存量利用空間。

具體路徑上：新增指標掛鉤存量，將新增建設用地與存量盤活成效掛鉤，倒逼各地優(yōu)先利用閑置資源發(fā)展文旅，實現(xiàn)節(jié)地與降本雙贏；城鎮(zhèn)存量轉型，支持城中村改造中產(chǎn)生的邊角地、夾心地、插花地，以及老舊廠房、閑置建設用地，依法轉換用途用于文化體驗、特色民宿、文創(chuàng)街區(qū)等沉浸式文旅新場景；鄉(xiāng)村存量入市，通過增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設用地入市，為農(nóng)文旅融合項目提供用地保障，推動鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、非遺體驗等業(yè)態(tài)規(guī)模化落地。此外，未使用建設用地的撤回機制，進一步激活沉睡的文旅用地資源。

六、借勢政策紅利：文旅行業(yè)落地行動建議

面對《通知》釋放的政策利好，文旅企業(yè)及地方主管部門應從五方面主動作為，推動紅利落地：

一是規(guī)劃先行，搶占先機。主動對接自然資源、林草等部門，深度參與“十五五”規(guī)劃編制，推動優(yōu)質文旅項目納入國土空間規(guī)劃重點項目清單，從源頭鎖定規(guī)劃許可、先行用地等政策紅利。

二是生態(tài)賦能，差異競爭。在嚴守生態(tài)底線的前提下，搶抓政策窗口期，加快布局森林康養(yǎng)、草原露營、濕地研學等生態(tài)文旅項目，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為差異化核心競爭力。

三是模式創(chuàng)新，集約增效。靈活運用分段用地、臨時用地接續(xù)使用、集體經(jīng)營性建設用地入市等創(chuàng)新政策，因地制宜優(yōu)化用地方案，以節(jié)約集約用地破解資源約束。

四是向海拓展，培育增量。沿海地區(qū)應乘勢而上，聚焦游艇經(jīng)濟、海釣賽事、海島休閑等海洋文旅新賽道，依托政策完善碼頭泊位等基礎設施，打造藍色經(jīng)濟新增長極。

五是底線思維，行穩(wěn)致遠。始終嚴守“三區(qū)三線”管控要求，不碰永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線“高壓線”，在合規(guī)框架內實現(xiàn)生態(tài)保護與項目開發(fā)的雙向奔赴。

本次自然資源要素保障新政，通過規(guī)劃統(tǒng)籌、要素傾斜、審批簡化、生態(tài)兼容四大核心舉措，精準打通了文旅產(chǎn)業(yè)從落地到運營的“全鏈條”堵點。對于企業(yè)而言，新政意味著更低的拿地成本、更短的開工周期和更高的合規(guī)安全性；對于行業(yè)而言，生態(tài)文旅、鄉(xiāng)村文旅、海洋文旅等新興賽道將迎來“輕裝上陣”的黃金發(fā)展期。隨著政策紅利持續(xù)釋放，一幅“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉化的高質量發(fā)展新圖景，正在文旅產(chǎn)業(yè)徐徐展開。

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業(yè)和草原主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局、林業(yè)和草原局：

　　為進一步做好“十五五”規(guī)劃重點建設項目的要素保障工作，現(xiàn)就有關事項通知如下。

　　一、加強規(guī)劃引領和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據(jù)國土空間規(guī)劃協(xié)同開展科學選址，明確國土空間規(guī)劃重點項目清單，提升自然資源要素配置效率。

　　二、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規(guī)定辦理先行用地。支持與部實現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續(xù)。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的，報部備案。

　　三、建立規(guī)劃動態(tài)維護機制。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規(guī)劃進行年度動態(tài)維護，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點項目清單等規(guī)劃內容。國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案經(jīng)省級人民政府審核后報部備案；非國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案由省級人民政府審查核準后啟用，涉及優(yōu)化三條控制線的需將數(shù)據(jù)報部。除年度正向優(yōu)化外，三條控制線調整的其他情形，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法的規(guī)定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產(chǎn)權界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

　　四、完善聯(lián)動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯(lián)審，指導市縣同步開展勘測定界、現(xiàn)場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，開展一次規(guī)劃選址綜合論證。

　　用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監(jiān)測成果）為參考，按照國土空間規(guī)劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

　　用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產(chǎn)資源相關內容，在批復建設用地時告知有關工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

　　五、健全與項目建設相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設項目可根據(jù)施工等需要，分期申請用地。線性基礎設施建設項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地范圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

　　六、改進征地工作。在維護被征地農(nóng)民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯(lián)開展征地前期工作。

　　在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案。

　　七、完善耕地占補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區(qū)的建設項目，在本區(qū)域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區(qū)涉及占用耕地的，屬于農(nóng)用地內部結構調整，納入耕地總量動態(tài)平衡管控。對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和地熱、礦泉水等不造成永久基本農(nóng)田損毀的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權，可與永久基本農(nóng)田重疊設置。

　　八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批準臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經(jīng)省級行業(yè)主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續(xù)使用，累計不超過批準施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。

　　九、完善礦業(yè)用地政策。勘查各類礦產(chǎn)資源、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權限分期分區(qū)批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權期限。礦業(yè)權續(xù)期的可相應申請臨時使用土地接續(xù)使用。

　　對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節(jié)約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農(nóng)用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。

　　十、統(tǒng)籌存量和增量建設用地促進內涵式發(fā)展。經(jīng)地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現(xiàn)“一張圖”聯(lián)網(wǎng)的省（區(qū)、市），實施建設用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控機制，由省級政府統(tǒng)籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監(jiān)測執(zhí)行情況。

　　新增建設用地優(yōu)先保障重大項目建設和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業(yè)網(wǎng)點和零售商業(yè)等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

　　十一、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區(qū)域，在涉及的違法違規(guī)用海查處到位、生態(tài)保護修復措施落實到位后，按產(chǎn)業(yè)準入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經(jīng)營權等用益物權的區(qū)域，原則上維持現(xiàn)狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

　　支持相關省市結合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎設施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規(guī)新增圍填海。游艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合并編制開發(fā)利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

　　十二、合理利用保護地整合優(yōu)化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優(yōu)化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據(jù)。在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區(qū)。紅樹林分布區(qū)未被認定為“紅樹林地”的，可按當前地類管理。

　　十三、支持設施農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在耕地上構建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施和必要的附屬、配套設施，可以占用一般耕地，按照農(nóng)業(yè)設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規(guī)范管理。

　　發(fā)展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與直接為林業(yè)、草原生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施統(tǒng)籌建設。

　　各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強日常監(jiān)測監(jiān)管，完善預警機制，嚴格執(zhí)法督察，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為。

　　本通知自印發(fā)之日起施行。《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）、《自然資源部關于進一步改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕36號）繼續(xù)執(zhí)行。部、局已發(fā)文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

　　自然資源部 國家林業(yè)和草原局

　　2026年3月5日

附錄

　　國土空間規(guī)劃年度正向優(yōu)化是指在不突破規(guī)劃確定的約束性目標任務、符合正向優(yōu)化指標要求的前提下，結合農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能布局和空間結構優(yōu)化需要，對耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等主要管控邊界，以及規(guī)劃分區(qū)、中心城區(qū)用地用海規(guī)劃布局、城市重要控制線具體用地布局等進行局部優(yōu)化，對重點建設項目清單進行年度更新。其中，耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)化按照“數(shù)量不減、質量提高、生態(tài)改善”的要求，逐步提高永久基本農(nóng)田中優(yōu)質耕地比例，促進相對集中連片布局，保障國家糧食安全；生態(tài)保護紅線優(yōu)化按照“面積穩(wěn)定、功能提升、性質不改”的要求，有序提升生態(tài)服務功能，保障國家生態(tài)安全；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化以節(jié)約集約、集中集聚為原則，優(yōu)化建設用地結構和功能。涉及突破規(guī)劃約束性目標任務的，進行規(guī)劃修改。國土空間規(guī)劃正向優(yōu)化不得突破自然災害防治、蓄滯洪區(qū)管控、歷史文化保護等安全底線。

　　國土空間規(guī)劃許可條件是出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見的必備要件，主要包括：項目已納入相應層級的國土空間總體規(guī)劃；選址布局符合國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求，比如涉及永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護紅線的，符合有關規(guī)定，涉及自然保護地的，林草主管部門明確允許占用；用地規(guī)模和功能分區(qū)符合有關土地使用標準的規(guī)定；涉及占用耕地的，能夠落實占補平衡要求。具體詳見自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。

　　海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域按照土地管理是指對海岸線向陸一側區(qū)域和海岸線向海一側已成陸區(qū)域按照《土地管理法》及配套制度進行資源配置和監(jiān)管執(zhí)法。海岸線向陸一側區(qū)域是指位于大陸海岸線和有居民海島海岸線向陸一側的所有區(qū)域。海岸線向海一側已成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、已劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、未劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域，主要包括現(xiàn)狀為線性或網(wǎng)格狀堤壩、零星分布的未劃定人工島岸線“未批已填”區(qū)域等。