為發展“留白” 讓民生“增綠”，城鎮開發邊界管理新規釋放高質量發展新空間

城鎮，何以向上生長，又如何向美而生？

　　曾經，這個問題的答案是向外突圍、不斷攤開。一圈又一圈，一年又一年，城鎮的“腰圍”越攤越粗，耕地退去、生態讓路，可圈進去的地，未必真能長出金子。

　　隨著城鎮化進程從“快速擴張”轉向“內涵提質”，發展路徑變了。

　　近日，自然資源部印發《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了城鎮開發邊界劃定、實施、調整、監督全鏈條全流程規則，為進一步推動城鎮開發邊界精準化、差異化管控提供了遵循。

　　從東海之濱到西北戈壁，從工業銹帶到稻香田園，一條條城鎮開發邊界的確立與優化，正生動詮釋著：城鎮開發邊界，既不是束縛發展的“緊箍咒”，也不是放任擴張的“跑馬圈地”，而是一條有遠見的“成長線”——線內，倒逼集約高效；線外，守護綠水青山；線上，留足彈性空間。

　　守住一條線

　　喚醒“沉睡空間”

　　自然資源部國土空間規劃研究中心副主任商靜接受中國城市報記者專訪時指出，《辦法》強調了全流程管理和與“十五五”規劃銜接，貫徹落實了中央城市工作會議精神，體現了“主動適應形勢變化”“注重治理投入”等新時期城市工作要求。

　　走進上海市浦東新區的張江路，老水泥廠的煙囪還矗立著，但周邊的環境已悄然發生了巨變。

　　這里曾經是塵土飛揚、地塊割裂、權屬復雜的工業廠區。既要保護工業遺產，又要兼顧發展空間，如何促進城鎮開發邊界內土地用途的合理轉換，只能想辦法在“螺螄殼里做道場”。

　　通過資產劃轉、市區國企聯合開發、工業遺存保護性更新的系列舉措實施，如今，這里正在蝶變為一個融合辦公、商業、文化等多種功能的綜合性建筑群?！叭f米倉”“水泥筒倉”“窯尾塔”等工業遺存被精心保留，23幢新建研發樓宇拔地而起。2027年竣工后，這里將與張江副中心地標“科學之門”雙子塔“張江人工智能島”“張江科學會堂”等建筑遙相呼應。

　　《辦法》同時框定城鎮開發邊界內的新增建設用地規模，并將其作為國土空間總體規劃的約束性指標，嚴控城鎮建設占用耕地、林地、濕地等，讓城市發展從“依賴新增土地”轉向“盤活存量空間”，從向外擴張轉向向內提質，推動城市走集約發展的道路。

　　不跟良田爭地、不和生態搶空間，在存量中做文章、向低效空間要效益。這一城鎮開發邊界管理的理念踐行同樣在上海市松江經開區演繹出另一種精彩。

　　上海儀電智算中心，10年前還是產出低、能耗高的電子制造舊廠房。企業想轉型，但地還是那塊地。沒有新增一畝用地，只是“改擴建+零增地提容”，容積率從0.8拉到2.0，投資15.3億元，土地產出率飆到每畝2800萬元。從電子制造的“老黃歷”到智算中心的“新賽道”，改變的不僅是產業，更是一種認知：只要機制對路，寸土真的能生寸金。

　　統籌一盤棋

　　讓要素跟著項目走

　　在寧夏回族自治區寧東能源化工基地，2025年工業總產值突破2042億元，對全區工業經濟增長貢獻率達50%?？删褪沁@樣一塊“壓艙石”，一度陷入“有項目、無空間”的困境。寧夏凱信能源科技有限公司的高端煤基化學品示范項目，2025年初已完成環評受理，卻因無地可用差點外流；總投資171億元的寧夏碳合新科新材料有限公司的煤基高端新材料項目，同樣因用地空間限制，前期籌備受阻。

　　項目等不起，企業等不起，產業升級更等不起。

　　面對困境，寧夏建立了增量用地省級統籌機制，將各地備用的增量用地納入全區統一調節的總盤子，并提前預留了“十五五”時期的城鎮建設增量用地，全面掌握已用、未用、預留三類增量用地的監管清單。最終推動兩個項目在近期開工落地建設，預計投產后年營業收入超300億元、年凈利潤超40億元。

　　商靜在解讀《辦法》時強調，本次管理新規在實施中特別突出了“發展”思維。市縣新增建設用地規模可由省級自然資源主管部門依據五年規劃、國土空間規劃進行時序調控，合理安排投放節奏。這一機制切實推動了空間規劃與發展規劃的協同聯動，提升了規劃主動適應形勢變化的能力，有力支撐了國家戰略實施和城市高質量發展。

　　“過去，用地指標分到市縣，就是‘我的地盤我做主’，有的地方項目排隊等指標，有的地方指標閑置曬太陽。”寧夏回族自治區自然資源廳副廳長馬海軍表示，現在，通過統籌調配、余缺互補，讓有限的空間資源跟著戰略走、跟著項目走、跟著民生需求走。

　　同時，國家重要的能源化工產業基地陜西榆林，也等來了一場“政策及時雨”。陜西煤業化工集團有限責任公司一個總投資1500億元、占地2.4萬畝的煤炭分質清潔高效轉化示范項目，曾因現有城鎮建設用地增量規模不足而卡在0.7萬畝的用地上。

　　《辦法》給出了明確指引：國家級能源化工產業基地位于城鎮開發邊界外，確有能源化工等項目落地的，可增補城鎮開發邊界規模，不計入城鎮開發邊界擴展倍數核算?！斑@條政策解決了榆林市能源化工產業基地建設用地規模短缺的問題，對于榆林市建設國家能源化工基地和經濟社會發展具有極其重大的意義?！庇芰质凶匀毁Y源和規劃局副局長賀楓斐介紹。

　　幸福一座城

　　把綠色空間還給人民

　　城鎮開發邊界，劃定的不只是城市發展的上限，更是重塑城鄉關系的契機。

　　《辦法》明確，要加強國土空間規劃正負面清單管理，嚴格城鎮開發邊界外新增城鎮建設用地管控，邊界外不得規劃建設各類新城新區、開發區、非農產業園區等集中城鎮建設用地等。邊界之外，成為踐行“兩山”理念的新舞臺。

　　在廣東省廣州市番禺區金山大道和南沙港快速路區域，500米寬林帶向兩側舒展，喬木參差、灌木交織。林外是密集的產業園與居住區，林內是晨跑的人享受愜意。

　　2022年劃定城鎮開發邊界時，番禺區做了一個決定：把這兩條快速路兩側100—500米，堅決劃在邊界之外。

　　為什么？因為這不是普通的防護帶，而是番禺區“三縱三橫”生態格局的核心骨架，鏈接著大夫山、七星崗等生態斑塊，更承擔著引風入城的功能——珠江口的海風沿著這條廊道輸入城區，可有效緩解熱島效應。過去，沿線開發沖動強烈，開發商遞來一份份開發方案：“這么好的地段，不蓋樓太可惜了?！?/p>

　　答案很簡單：線外就是線外，誰也不能碰。

　　不開發，不等于不作為。番禺區把這2條廊道建成市民可進入的綠色空間。一位常來此地的番禺區市民感嘆：“開車從金山大道過，兩邊全是樹，心情都格外愉悅。”

　　浙江省杭州市余杭區永安村村民同樣是“守界”的受益者，6.7平方公里的土地被劃到城鎮開發邊界之外。當時不少人有疑慮：邊界劃定了，不能搞開發，這地方還有什么盼頭？

　　事實證明，盼頭不是只有蓋樓一條路。永安村依托萬畝良田，規劃建設稻香郊野公園，注冊“禹上稻鄉”品牌，推出“認養田計劃”，搞智慧農業、農文旅融合。2025年營收超3500萬元，帶動周邊鄉村游客超50萬人次。

　　永安村村民從“賣地”轉向“賣風景”“賣品牌”“賣體驗”。一位老農說得實在：“以前盼著拆遷，現在盼著種田?！?/p>

　　這是城鎮開發邊界的另一層深意：它告訴人們哪里不能開發，更啟發人們思考——在不開發的地方，如何讓綠水青山變成金山銀山。

　　守住邊界，劃出去的是空間，留下來的是未來。江蘇省南京市長江三橋廊道，也曾是零散開發訴求集中的區域，城鎮開發邊界的劃定徹底管住了無序開發的沖動?，F在三橋濕地公園、濱江綠道建成，長江江豚保護區獲批省級山水示范工程，原本雜亂的岸線變成了水清岸綠、魚翔淺底的生態寶地，沿江生態岸線比例提升至80%。

　　南京市規劃和自然資源局相關負責人表示，這是南京市以城鎮開發邊界管控，統籌保護與發展、實現生態惠民的生動縮影，也恰恰印證了“管住開發，才能讓老百姓獲得長遠實惠。”

　　《辦法》的出臺，標志著“劃、管、用、調、監”全流程閉環的正式形成。商靜指出，依托國土空間規劃“一張圖”進行全生命周期管理，未來，城鎮開發邊界的優化調整、土地的用途變更，都將在數字化平臺上被實時監測、科學評估、精準督察。

　　記者手記

　　一條邊界線

　　丈量發展“高”度

　　一路采訪，一路思考。高質量發展，究竟高在何處？

　　高在理念之變。從“撿到籃里都是菜”到“有所為有所不為”，城鎮開發邊界守住的，不僅是生態紅線，更是發展底線。把不該開發的地方嚴格保護起來，把該發展的空間集約高效利用起來——這是空間治理的辯證法，更是新發展理念的生動實踐。

　　高在路徑之變。從增量依賴到存量挖潛，從“攤大餅”到“蒸小籠”，上海、江蘇、浙江、寧夏的實踐表明：存量不是包袱，而是資源；低效不是終點，而是起點。向存量要空間、要效益、要動能，是高質量發展的必由之路。

　　高在價值取向之變。南京三橋綠道上的晨跑者、杭州永安村的種田人等，他們的笑臉是最好的回答。把最好的資源留給人民，把最美的空間還給百姓——這是發展的初心，也是城鎮開發的歸處。

　　城鎮開發邊界，看似是一條規劃性的控制線，實則是統籌保護與發展、當下與長遠、經濟與民生的治理線。當然，理念的落地并非一片坦途，還需要完善的配套政策、市場機制和政績考核體系協同發力。但方向已明，路徑已清，守好這條線，我們丈量的不僅是城市的高度，更是發展的溫度與厚度。

■中國城市報記者 張永超