范志勇等：歷史上的美國貿易政策（二十三）：20世紀80年代后半期從自由貿易轉向“自由且公平”貿易

范志勇 中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

吳 錫中國人民大學經濟學院研究生

本文字數：5759字

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截至20世紀80年代中期，以自愿出口限制為主要形式的貿易保護政策沒有達到預期效果，這推動了美國貿易政策出現重大轉型。1985年9月，剛開始第二個任期不久的里根總統在白宮東廳舉行的商業和貿易領袖會議上發表講話指出，要使國際貿易體系行之有效，所有國家都應當遵守規則，所有國家都應當努力確保市場開放，并提出“自由貿易就是公平貿易”。[1]

里根總統闡述了美國政府關于什么是“非自由貿易”的五個立場：

第一，一國向其他國家的出口商品關閉其國內市場的情形；

第二，一國政府向本國制造商和農民提供補貼以使他們將貨物傾銷到其他市場；

第三，一國政府允許偽造或復制美國產品；

第四，一國政府以違反國際貿易準則的方式幫助其出口商，破壞公平競爭；

第五，一國政府向產業提供補貼使之獲得商業優勢并為之承擔成本，從而使競爭對手承受不公平的負擔。

里根總統宣稱，美國將根據本國法律和《關貿總協定》采取一切必要行動追求美國在國際貿易中的權利和利益。所謂“一切必要行動”主要體現在兩個方面：一是關于美元匯率，這導致后續1985年《廣場協定》和1987年《盧浮宮協定》的簽署；二是更加嚴厲的對外貿易政策。需要注意的是，美國貿易政策目標并非對世界關閉美國市場，而是要通過各種手段打開國外市場。

一、解決貿易問題不僅有壁壘，還有匯率——《廣場協定》

事實上，就在1985年9月23日里根總統發表講話的前一天（1985年9月22日），由美國政府主導的《廣場協議》正式對外公布。里根總統1984年贏得連任后，由原任白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克（James Baker）擔任財政部部長。這一人事任命極大地改變了美國政府對貿易政策的立場。貝克與20世紀70年代初期尼克松政府時期的財政部部長約翰·康納利一樣，擔心美元持續走強會加劇貿易逆差，從而給國會帶來推動貿易保護主義法案的借口。[2]同樣也像康納利那樣，貝克也試圖通過美元貶值來緩解貿易逆差的壓力。

可以想象，這一次其他國家仍然像1971年那樣不愿回應美國要求他們升值本國貨幣的呼吁。然而如果無法就美元貶值（其他國家貨幣升值）達成協議，這些國家將會面臨美國國會所祭出的更嚴厲的貿易法案。尼克松政府為了迫使各國接受美元貶值，曾對各國征收10%的進口附加稅。

然而這一次西方國家似乎接受了教訓，經過多方努力，《廣場協議》（Plaza Accord）得以達成。[3]日本和歐洲同意采取措施提高本國貨幣對美元的匯率，見圖1。事實上，早在《廣場協議》簽訂之前，受市場預期的影響，美元已經從1985年2月起已經開始貶值，并在接下來的4年內相對其他主要貨幣繼續貶值。由于匯率變化對貿易流動的影響存在滯后性（所謂的J曲線效應），因此直到1987年美國的貿易逆差才逐漸縮小。

圖1、美國實際有效匯率（2010=100）

數據來源：世界發展指數（WDI）

二、實施更加強硬的貿易政策

除了對美元采取行動外，美國政府開始對外國的“不公平貿易行為”采取更強硬的立場，并試圖恢復雙邊和多邊談判減少貿易壁壘。這套計劃的目的除了向國會傳遞政府正在積極化解貿易壁壘信息之外，還向主要貿易伙伴發出警告，并將爭論焦點從關閉美國市場轉向開放國外市場。

這套新計劃的主要內容參見表1。[4]其中包括更加強勢地動用《1974年貿易法案》中的301條款。在此之前，301條款并未在美國貿易法律實踐中發揮重要作用。根據301條款，美國貿易代表有權調查外國政府任何“不公正、不合理或歧視性”的，并“給美國商業造成負擔或障礙”的行為、政策或做法，并采取應對措施。這種調查的第一步一般是一家企業或一個行業協會向美國貿易代表辦公室提起申訴，而貿易代表辦公室有全面裁量權決定是接受還是駁回相關案件。在所有此類調查中，美國貿易代表辦公室都會尋求與那些其政策受到審查的外國政府進行協商溝通以解決問題。如果協商解決不了問題，則會采取一系列補救性強制行動，其中主要是對該國出口產品征收更高關稅進行報復。

美國政府首次動用“301條款”是在福特政府時期。1976年，美國政府針對日本的鋼鐵行業發起相關調查，并推動達成貿易限制協議。最終美國與日本簽訂《美日特殊鋼進口配合限制協定》，迫使日本自愿限制對美鋼鐵出口。不過這一階段301條款的動用更多以促成對方讓步、達成出口限制協議為結果，并未出現強硬的報復性制裁措施。到了里根政府時期，1987年對日本半導體產品加征100%報復性關稅，才讓301條款的單邊制裁屬性充分顯現，使其成為美國對外揮舞的“貿易大棒”。

三、1988年《綜合貿易與競爭力法案》

1986年至1987年間，國會一方面加大對政府的施壓力度，要求政府積極進行政策調整以應對貿易形勢的變化；另一方面也在開始新的貿易法案立法行動，并且得到共和黨和民主黨的一致支持。隨著民主黨在1986年11月的中期選舉中獲勝，民主黨實現了對國會的完全控制，為通過新的貿易法案鋪平道路。

1988年通過的《綜合貿易與競爭力法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，OTCA）成為美國推行“公平貿易”政策的關鍵法律支撐，標志著“公平貿易”從政策理念走向制度化。這一法案對《1974年貿易法案》進行了實質性修改，將原本的“301條款”拓展為“超級301條款”和“特別301條款”，把適用范圍擴大到更多所謂的“不公平貿易行為”，如知識產權侵權、市場準入壁壘等都被納入管控范疇。該法案的出臺，讓美國擁有了以單邊制裁手段逼迫貿易伙伴調整政策的合法依據，也使反傾銷、反補貼、技術壁壘等非關稅措施，逐漸取代傳統關稅成為美國維護貿易利益的主要工具。

具體來看，在擴大政府貿易談判權方面，法案授予總統新的談判權，使得行政部門可以在5年內將關稅降低50%。談判權還確保國會將對任何需要修改國內立法的貿易協定進行所謂“快速機制”審議，即總統將協定提交國會之后，國會需要在60天內予以批準或否決并且不得附加任何修正案。這些條款為之后烏拉圭回合貿易談判的最終完成創造了條件。該法案最引人矚目的是將《1974年貿易法案》的“301”條款擴展為“超級301”條款和“特別301”條款。“超級301”條款要求美國貿易代表辦公室在1989年和1990年確定重點國家，并在一定的時間段內通過談判消除針對美國主要出口產品的壁壘。“特別301”條款則要求美國貿易代表辦公室審查其他國家未能尊重知識產權的情況，尤其是影響到高科技（軟件和半導體）、娛樂（電影和音樂錄音）和制藥行業的情況。

除此之外，二戰后，美國的外商直接投資幾乎完全以對外投資為主；20世紀70年代，外商直接投資開始流入美國，到80年代中期，美國已成為全球最大的外商直接投資東道國。加強對外資對本國資產收購的審查成為這一時期美國對外政策的另一個重點。

作為《1988年綜合貿易與競爭力法》一部分通過的還有《1950年國防產品法》第721節修正案——《埃克森-弗洛里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）。這部法案成為美國外資國家安全審查制度的奠基性法律，其核心內容是授權總統外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）審查并阻止威脅美國國家安全的外國并購。[5]這部法案通過的直接動因是為應對20世紀80年代以來日本企業大規模收購美國高科技與國防相關企業。通過建立常態化、非緊急狀態下的外資國家安全審查機制，這部法案試圖防止外國控制損害美國國防能力、技術領先與關鍵基礎設施安全。2007年和2018年，根據《外國投資和國家安全法》和《外國投資風險審查現代化法》，外國投資委員會審查的范圍不斷擴大，審查范圍覆蓋非控股投資、關鍵技術/數據/基礎設施、追溯審查等。外國投資委員會監控的主要對象也從20世紀80年代的日本，過度倒進入21世紀之后的中國。

到20世紀80年代末，美國在貿易問題上的巨大政治壓力已經大為緩解。1988年美元實際有效匯率已經回落到1980年的水平。整體貿易逆差，特別是制造業產品的貿易逆差出現明顯改善，經濟擴張也使得失業率降低。因此，國會應對貿易問題的壓力也開始消退。

四、20世紀80年代的美日貿易摩擦

除了一系列法規的變革之外，整個20世紀80年代美國貿易摩擦的經典案例就是美國和日本之間的貿易摩擦，尤其是美國和日本在汽車和半導體等領域的競爭。時至今日，這些案例對我們仍有借鑒意義。

20世紀80年代初，隨著美國深陷“滯脹”，里根政府的減稅與擴軍政策導致財政和貿易出現“雙赤字”。再加上美國高利率政策導致美元升值，美國對日本的貿易逆差快速增長。1980年日本對美國貿易順差約為69億美元；1985年日本對美國貿易順差約為393億美元，占美國總逆差約1/3，見圖2。20世紀60年代之后，隨著日本在資本與技術密集型產業對美國實現的快速趕超，汽車、半導體和電子產業成為20世紀70年代之后美日貿易摩擦的焦點。美國指責日本存在封閉市場、政府補貼、非關稅壁壘等“不公平貿易”行為，日本則認為美國產業競爭力下降是自身結構問題。在對日本的貿易摩擦中，美國并不局限于貿易政策。對日本的產業限制和發展打壓從單一產業限制（如最初的自愿出口限制）轉向宏觀政策協調（匯率問題），再到市場準入與法律制裁（301條款）的綜合施壓，這些政策的目標是在削減對日本貿易逆差的同時，打開日本市場、維持美國產業霸權。

圖2、日元兌美元匯率以及日本對美國凈出口

數據來源：Wind

從事后結果來看，這些政策再加上日本自身的政策失誤終結了日本對美國的追趕趨勢，但日本對美國凈出口順差的局面并未得到緩解。圖3顯示盡管廣場協定終結了日本對美國貿易順差的增長趨勢，但并未使日美貿易進入平衡狀態。1985年《廣場協定》簽署之后的十年間，美國對日本貿易逆差維持在500億美元左右的水平。進入21世紀的最初十年間，這一貿易逆差擴大到600億—700億美元的水平，尤其在2007年金融危機爆發之前，貿易逆差一度接近800億美元。金融危機之后的十年間貿易逆差大致維持在500億—600億美元之間。

除了在貿易方面對日本進行限制之外，外國投資委員會也對日本在美投資進行了深度干預。表2列舉了20世紀80年代以來受美國政府阻止的部分日資收購交易。20世紀80年代正值日本經濟巔峰期，美國以半導體、國防技術為核心，全面阻止日企獲取美國高科技資產，奠定外資審查制度基礎。其中1986年里根政府以國家安全為由強力施壓，否決日本半導體企業富士通（Fujitsu）對美國仙童半導體（Fairchild Semiconductor）收購案是一個極具代表性的案例。該否決案直接催生了國會通過《埃克森-弗洛里奧修正案》。最新的案例則是2025年初拜登政府以國家安全為由否決的日本企業對美最大規模收購案，也是冷戰后美國對盟友日企最嚴厲的外資審查案例。

自20世紀90年代初日本金融泡沫崩潰之后，日本經濟陷入了“失去的N個30年”怪圈。盡管有經濟學家，如辜朝明將這一現象歸因于日本經濟衰退屬于“資產負債表式”衰退。在房地產泡沫和金融泡沫崩潰過程中，日本家庭和企業的凈資產頭寸遭受重大損失。這導致日本企業在日后相當長時間內將主要收入用于償債和修復資產負債表，忽略了在研發方面的投資。事后來看，這種方式相當不可取。修復資產負債表的目的似乎是想讓企業體面地生存下去，而縮減研發投資無異于一場“慢性自殺”。企業雖然得以茍延殘喘，但失去了競爭優勢，最終的結局依然是沉默地從市場中消失。21世紀20年代初以來，中國房地產市場也遭遇了價格下降危機，但時至今日在高科技領域，中國企業依然保持著旺盛的投資熱情。這就是20世紀20年代的中國經濟，與21世紀90年代日本經濟的本質區別。

[1]參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[2]康納利有一句名言廣為人知，即“美元是我們的貨幣，卻是你們的問題”（The dollar is our currency, but it’s your problem）。2025年IMF前首席經濟學家肯尼斯?羅格夫用作其著作《Our Dollar, Your Problem》的標題。

[3]長期以來，有一種觀點將《廣場協議》視為美國為阻止日本超越自身而發起的一場貨幣戰爭；而事實上《廣場協議》及日元升值是日本政府在面對巨大貿易順差和美國政府壓力下在財政政策和貨幣政策之間做出的權衡取舍的結果，請參見船橋洋一：《管理美元》，中信出版社，2018年。

[4]具體內容參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[5]CFIUS（美國外國投資委員會）正式成立于福特總統時期的1975年，該機構由財政部牽頭，初期僅負責監測外資趨勢、提供政策建議，無強制審查與否決權。1988年根據《埃克森-弗洛里奧修正案》，國會正式賦予CFIUS外資國家安全審查權，并授權總統可否決威脅國家安全的交易，CFIUS成為實質性執法機構。2007年根據《外國投資和國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA）將CFIUS法定化，審查范圍擴大至關鍵基礎設施，強化透明度與國會監督，是CFIUS制度實現從行政命令主導走向國會立法固化的里程碑。2018年，進一步根據《外國投資風險審查現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，FIRRMA），CFIUS大幅擴權，審查范圍覆蓋非控股投資、關鍵技術/數據/基礎設施、追溯審查等。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。